四川省“插花式”貧困脫貧攻堅(jiān)研究

李 慧

(中共四川省委黨校，四川成都 610072)

由于“插花式”貧困點(diǎn)狀分布及鑲嵌在非貧困地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況，貧困戶的脫貧更大程度上依賴于產(chǎn)業(yè)發(fā)展及農(nóng)戶融入市場(chǎng)的能力。在四川省決勝全面小康的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是非連片貧困地區(qū)“插花式”貧困脫貧攻堅(jiān)的迫切需要。因此，需要在進(jìn)一步加大扶持力度、培育農(nóng)村能人進(jìn)而培育“插花式”貧困人口內(nèi)生發(fā)展能力、著力構(gòu)建農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)體系、突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸等方面開(kāi)展工作。

一、四川省“插花式”貧困的狀態(tài)及特征

所謂“插花式”貧困是指在全省集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧主戰(zhàn)場(chǎng)之外的一些相對(duì)貧困的縣、鄉(xiāng)、村，由若干個(gè)零星的、分散的貧困村、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)及區(qū)域構(gòu)成。“插花式”貧困主要包括兩種類型，一種是指的非貧困縣的“插花式”貧困村，另一種是非貧困村的“插花式”貧困戶。如果孤立地就某一地區(qū)來(lái)看，“插花式”貧困人口規(guī)模并不大，但全省匯集起來(lái)的總量巨大。四川省扶貧移民局公布的建檔立卡貧困戶資料顯示，2014年底，秦巴山區(qū)、烏蒙山區(qū)、大小涼山彝區(qū)、高原藏區(qū)這“四大片區(qū)”的貧困人口為335.13萬(wàn)人，占全省貧困人口總數(shù)的67.34%，片區(qū)外貧困人口為162.52萬(wàn)人，占全省貧困人口總數(shù)的32.66%。到了2016年底，全省貧困人口總數(shù)減少到272萬(wàn)人，其中“插花式”貧困人口共計(jì)146.9萬(wàn)人，占272萬(wàn)貧困人口總數(shù)的54%；2017年進(jìn)一步減少到171萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從2014年的11.5%下降至2.7%[1]。

“插花式”貧困點(diǎn)多面廣、零星分散，如自貢市2015年底建檔立卡貧困戶有70725人，分布在1103個(gè)村，其中分布在貧困村的僅占23.4%，其余76.6%的貧困人口散落在非貧困村。內(nèi)江市全市三縣兩區(qū)均有“插花式”貧困人口，2014年有戶籍農(nóng)業(yè)人口330.4萬(wàn)人，貧困人口14.94萬(wàn)人，貧困發(fā)生率4.52%。貧困戶58949戶、貧困村301個(gè)，廣泛分布于全市110個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1941個(gè)行政村。而且由于貧困戶并不僅僅存在于貧困縣、貧困村中，在那些非貧困縣、非貧困村中也“散落”著不少貧困人口。如瀘州市江陽(yáng)區(qū)無(wú)貧困村，但區(qū)內(nèi)卻有2466戶7466位貧困者零星分布在13個(gè)鎮(zhèn)街、77個(gè)村；內(nèi)江市資中縣并非貧困縣，卻是“四大片區(qū)”外貧困村數(shù)量超100個(gè)的4個(gè)縣之一，貧困村、貧困戶超過(guò)內(nèi)江市的1/3。這些地區(qū)貧困戶的分布和脫貧難題，是“插花式”貧困狀態(tài)及脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨的縮影。

“插花式”貧困的致貧因素多維復(fù)雜，脫貧基礎(chǔ)較差。缺資金、缺技術(shù)、缺勞動(dòng)力等這些在連片貧困地區(qū)的多重致貧原因，在“插花式”貧困地區(qū)同樣凸顯，而且還有更多其他諸如基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率不足、政策紅利覆蓋率有限等更復(fù)雜的因素。四川省扶貧移民局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“插花式”貧困地區(qū)因病、因殘、因年老致貧的比例高于四大片區(qū)和全省平均數(shù)。依據(jù)2014年底的建檔立卡數(shù)據(jù)，因病致貧占比“四大片區(qū)”為38.1%，片區(qū)外為56.8%。部分“插花式”貧困地區(qū)這一占比更加明顯，如內(nèi)江市現(xiàn)有貧困人口中因病致貧占78.6%，因殘致貧3.72%[2]。現(xiàn)階段新農(nóng)合保險(xiǎn)、大病救助等政策雖然緩解了部分貧困戶的看病難題，但在醫(yī)療水平提升、醫(yī)療費(fèi)用大幅提高的情形下，低水平的常規(guī)保障難以解決因患病帶來(lái)的沉重負(fù)擔(dān)，貧困戶因病負(fù)債，支出性貧困比較普遍。

總體來(lái)看，“插花式”貧困地區(qū)較集中連片特困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更高，但貧困發(fā)生率依然較高，貧困人口收入與當(dāng)?shù)仄骄讲顒e大，相對(duì)貧困問(wèn)題比較突出。而且，由于幫扶力量更弱，扶貧政策更不系統(tǒng)，資源投入少于深度及連片貧困地區(qū)，要確保2020年前所有貧困人口全部脫貧，對(duì)各地而言任務(wù)艱巨。

二、四川省“插花式”貧困扶貧現(xiàn)狀分析

(一)幫扶力量逐步配備，下足“繡花”功夫精準(zhǔn)扶貧

一是在“插花式”貧困地區(qū)建立幫扶機(jī)制。早在2015年12月四川省就成立了脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組，省委書(shū)記、省長(zhǎng)任組長(zhǎng)，開(kāi)始“黨政一把手負(fù)總責(zé)，五級(jí)書(shū)記一起抓”落實(shí)脫貧工作。全省向11501個(gè)貧困村黨組織選派了一名“第一書(shū)記”。但由于當(dāng)時(shí)幫扶力量只覆蓋貧困村，非貧困村的“插花式”貧困區(qū)域缺“第一書(shū)記”和駐村農(nóng)技員，導(dǎo)致其面臨找不準(zhǔn)脫貧產(chǎn)業(yè)、返貧風(fēng)險(xiǎn)高、相關(guān)政策理解不透等困境。因此，自2017年4月起省委開(kāi)始對(duì)非貧困村的“插花式”貧困戶選配幫扶力量。2017年4月中旬開(kāi)始，向非貧困村選派“三個(gè)一”幫扶力量[注]“三個(gè)一”幫扶力量是指對(duì)20戶以上貧困戶的村全覆蓋選派第一書(shū)記、農(nóng)業(yè)技術(shù)巡回服務(wù)小組和結(jié)對(duì)幫扶責(zé)任人“三個(gè)一”幫扶力量。。省委組織部6月21日通報(bào)，全省向有20戶以上建檔立卡貧困戶的非貧困村選派第一書(shū)記8274名，向所有非貧困村選派農(nóng)業(yè)技術(shù)巡回服務(wù)小組2732個(gè)，為全省49.3萬(wàn)戶“插花式”貧困戶落實(shí)幫扶責(zé)任人26.7萬(wàn)人，所有非貧困村“三個(gè)一”幫扶力量實(shí)現(xiàn)全覆蓋。[3]

在農(nóng)業(yè)技術(shù)巡回服務(wù)小組的選派中，各市(州)、縣(市、區(qū))農(nóng)業(yè)部門(mén)在抽派種植、畜牧、水產(chǎn)等方面的科技人員組成專家服務(wù)團(tuán)的基礎(chǔ)上，吸納農(nóng)村種養(yǎng)能手、家庭農(nóng)場(chǎng)主、企業(yè)技術(shù)人員、社會(huì)化服務(wù)組織技術(shù)骨干、產(chǎn)業(yè)大戶、“田秀才”和“土專家”等，動(dòng)員1.2萬(wàn)余人組成2732個(gè)農(nóng)業(yè)技術(shù)巡回服務(wù)小組。其中，種養(yǎng)大戶、“田秀才”“土專家”1876人，農(nóng)林種養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人員9564人。

二是下足“繡花”功夫精準(zhǔn)扶貧，各地積極探索脫貧密招。找準(zhǔn)貧困戶，識(shí)準(zhǔn)貧困原因，精準(zhǔn)發(fā)力，確保產(chǎn)業(yè)扶持、住房建設(shè)、教育扶貧等各方面工作精準(zhǔn)到戶到人。如：瞄準(zhǔn)貧困人口，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別退出。四川省先后四次開(kāi)展建檔立卡貧困戶“回頭看”，貧困人口從“基本精準(zhǔn)”到“更加精準(zhǔn)”；建成“六有”大數(shù)據(jù)平臺(tái)，將貧困人口識(shí)別、幫扶、退出全過(guò)程一“網(wǎng)”打盡；瞄準(zhǔn)致貧原因，制定差異化脫貧方案。從2015年10個(gè)扶貧專項(xiàng)方案變成2016年17個(gè)專項(xiàng)計(jì)劃，再變成2017年22個(gè)實(shí)施方案，四川脫貧“錦囊”涵蓋從產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、住房到教育、醫(yī)療、生態(tài)等方方面面，鎖定貧困戶脫貧摘帽的最急迫需求。

各地積極探索脫貧密招。如：巴中市通江縣楊柏鄉(xiāng)雙鳳埡村貧困戶張定元有技術(shù)，只缺啟動(dòng)資金，借助扶貧小額貸款種花椒；鄰居付圣文年齡偏大，身體多病，通過(guò)公益崗位掙工資。兩人方法迥異，奔的卻是同一條致富路。廣元市3.7萬(wàn)名干部進(jìn)村再“結(jié)親”，對(duì)口幫扶6.86萬(wàn)名“插花式”貧困群眾，并給每個(gè)非貧困村安排10萬(wàn)元至20萬(wàn)元產(chǎn)業(yè)扶持資金；自貢打破貧困村與非貧困村界限，將70%的貧困戶聚集到產(chǎn)業(yè)鏈上等等。

(二)加大支持力度，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體助力產(chǎn)業(yè)扶貧

一是完善政策體系，培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體助力產(chǎn)業(yè)扶貧。為幫助“插花式”貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)和精準(zhǔn)脫貧，四川省各相關(guān)部門(mén)相繼出臺(tái)政策制度，鼓勵(lì)支持農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體培育發(fā)展壯大。如：2016年12月1日，省農(nóng)業(yè)廳制定出臺(tái)《培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體助推精準(zhǔn)脫貧行動(dòng)方案》，落實(shí)扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的各項(xiàng)政策舉措。其中包括加快培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化排頭兵企業(yè)；培育職業(yè)農(nóng)民等。根據(jù)《四川省“十三五”農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》，“十三五”期間，將聚集農(nóng)村資金、科技、人才、項(xiàng)目等要素，大力發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。根據(jù)規(guī)劃，將完善補(bǔ)貼、金融、保險(xiǎn)、設(shè)施、用地等政策，引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，積極培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。

二是加大支持力度，增強(qiáng)形式多樣的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體助力“插花式”貧困戶脫貧的效果。在政策支持下，各級(jí)政府堅(jiān)持?jǐn)?shù)量增長(zhǎng)和質(zhì)量提升并重，以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為抓手，以產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)為平臺(tái)，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體多元發(fā)展，帶動(dòng)“插花式”貧困小農(nóng)戶邁入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。至2017年底，全省家庭農(nóng)場(chǎng)已發(fā)展40896家，經(jīng)營(yíng)土地面積193萬(wàn)畝；農(nóng)民合作社89292個(gè)，入社成員401萬(wàn)戶，帶動(dòng)農(nóng)戶696.6萬(wàn)戶，入社成員和帶動(dòng)農(nóng)戶占全省農(nóng)戶總數(shù)53.6%；擁有注冊(cè)商標(biāo)的合作社4427個(gè)，通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證的合作社3439個(gè)。2017年全省農(nóng)民合作社實(shí)現(xiàn)可分配盈余67.7億元，入社成員均從農(nóng)民合作社獲得收益1688.3元；家庭農(nóng)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)收入124.5億元，場(chǎng)均收入達(dá)到28.8萬(wàn)元。[4]各地在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的過(guò)程中，注重對(duì)貧困戶的納入及分紅照顧，對(duì)貧困戶的脫貧帶動(dòng)作用明顯。

另外，各地不斷完善適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)體系，增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給。建成綠色食品原料基地1834萬(wàn)畝，有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品原料基地167萬(wàn)畝。148個(gè)縣開(kāi)展無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地認(rèn)定整體推進(jìn)工作，認(rèn)定無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地5715.6萬(wàn)畝，無(wú)公害畜產(chǎn)品基地695個(gè)，無(wú)公害水產(chǎn)品基地311個(gè)；認(rèn)證登記“三品一標(biāo)”農(nóng)產(chǎn)品5467個(gè)(其中無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品3893個(gè)、綠色食品1310個(gè)、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品110個(gè)、地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品154個(gè))，居全國(guó)前列，西部第一。[5]

(三)挖掘孵化農(nóng)村能人，支撐農(nóng)業(yè)適度規(guī)模發(fā)展帶動(dòng)脫貧

一是挖掘孵化農(nóng)村能人，“抱團(tuán)發(fā)展”加快貧困戶脫貧。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地政府一方面配強(qiáng)村兩委班子、增派第一書(shū)記及農(nóng)技員等幫助貧困戶脫貧，另一方面，挖掘“土專家”“土能人”進(jìn)行重點(diǎn)培育。筆者跟蹤中國(guó)扶貧基金會(huì)下設(shè)善品公社和四川海慧(小母牛)助貧服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)在四川部分地區(qū)的項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)它們?cè)陧?xiàng)目實(shí)施中的一個(gè)共同特點(diǎn)是在農(nóng)村挖掘能人，通過(guò)理念注入、外出培訓(xùn)、理論提升、開(kāi)闊視野等多方面深耕細(xì)作，孵化能人，然后讓其在合作社或家庭農(nóng)場(chǎng)中起骨干帶頭作用，帶動(dòng)周圍群眾脫貧致富。如善品公社在石棉縣選擇發(fā)展黃果柑項(xiàng)目時(shí)，非常重視對(duì)本地人才培養(yǎng)，從2015年8月中國(guó)扶貧基金會(huì)到石棉至今，圍繞合作社建設(shè)、生產(chǎn)管理、電商銷售等開(kāi)展近20次培訓(xùn)，累計(jì)300余人次參加培訓(xùn)，同時(shí)分4次組織合作社骨干人員50人次，前往鄭州、雅安、成都、重慶等地參觀學(xué)習(xí)交流，拓展合作社骨干人員產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念。通過(guò)長(zhǎng)期孵化培養(yǎng)，合作社骨干成員嘗到了“抱團(tuán)發(fā)展”、產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)的甜頭，成了帶動(dòng)一方百姓脫貧致富的能人。

二是突破瓶頸，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制助力脫貧。為突破“插花式”貧困戶脫貧要素不足、缺乏技術(shù)等瓶頸問(wèn)題，部分地區(qū)探索產(chǎn)業(yè)扶貧新模式，積極引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)聯(lián)合社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等探索“龍頭企業(yè)+”模式開(kāi)展產(chǎn)業(yè)扶貧。通過(guò)“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，“專業(yè)管理+科技指導(dǎo)+訂單收購(gòu)+銷售分紅”的盈利模式，政府將扶貧周轉(zhuǎn)金和其他項(xiàng)目資金入股龍頭企業(yè)，作為村集體及貧困戶股本，村集體及貧困戶每年享有同期銀行一年期存款利息保底；貧困戶申請(qǐng)小額貸款和產(chǎn)業(yè)周轉(zhuǎn)金入股公司分紅，享有同期銀行一年期貸款利息保底，同時(shí)簽署三方協(xié)議，龍頭企業(yè)承擔(dān)小額貸款和產(chǎn)業(yè)周轉(zhuǎn)金償還義務(wù)；另外農(nóng)戶通過(guò)售賣(mài)蔬菜及畜禽產(chǎn)品、務(wù)工、土地租金獲得收益，進(jìn)一步助農(nóng)增收致富。

三、四川省“插花式”貧困脫貧攻堅(jiān)的主要問(wèn)題

(一)資源有限及精準(zhǔn)配置不足導(dǎo)致脫貧困難

一是“插花式”貧困戶與連片貧困區(qū)域的貧困戶未統(tǒng)籌兼顧。相比較而言，“插花式”貧困戶享受的人員選派、責(zé)任壓實(shí)、資金投入等各方面力度要弱于連片貧困區(qū)域。因“插花式”貧困零散分布，同樣一個(gè)項(xiàng)目在連片貧困區(qū)內(nèi)可覆蓋幾十甚至上百戶，對(duì)多數(shù)“插花式”貧困地區(qū)而言可能只覆蓋幾戶，扶貧投入產(chǎn)出比低，加上貧困成因復(fù)雜，同樣的投入也許減貧效果不同，操作難度大，因此，有些地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)不很重視。

二是扶貧資源匹配不足，“插花式”貧困地區(qū)資源缺口大。許多地區(qū)反映，非貧困村“插花式”貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金投入不足、基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，有些市縣雖然配套了一些資金給非貧困村，但與貧困村相比差距大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的撥付，片區(qū)內(nèi)的縣遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于片區(qū)外的縣。如北川、平武等縣，2016年財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金達(dá)3500萬(wàn)，不屬于片區(qū)內(nèi)但貧困人口最多的三臺(tái)縣只有1200萬(wàn)元。部分處于貧困邊緣的非貧困村得不到相應(yīng)的政策扶持和社會(huì)關(guān)注，有的村連續(xù)幾年無(wú)任何基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，很多村甚至落后于周邊的貧困村，有的部門(mén)和單位“宣講只去貧困村、培訓(xùn)只搞貧困村、義診只到貧困村”，非貧困村被邊緣化。[6]

三是脫貧資金難發(fā)揮放大效應(yīng)。“插花式”貧困點(diǎn)狀分布，扶貧資金分散投入，難發(fā)揮放大效應(yīng)。按照政策要求，扶貧資金一年一發(fā)，這些資金分散到貧困戶手中，多則2000多元，少則1000元，不可能上高收益的項(xiàng)目，即便整合當(dāng)年扶貧資金，也很難投資較大規(guī)模的項(xiàng)目。部分地區(qū)探索以村為單位或聯(lián)村成立專業(yè)合作社，引導(dǎo)貧困戶將扶貧項(xiàng)目資金入股合作社，通過(guò)“保本保息+分紅”來(lái)增加貧困戶收入的模式，有些地區(qū)因覺(jué)得缺乏明確的政策依據(jù)，不敢這樣操作。

另外，部分地區(qū)有限資金沒(méi)用在“刀刃”上，扶貧缺乏持續(xù)性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)打造典型脫貧致富村，一方面可能因?yàn)槭☆I(lǐng)導(dǎo)到訪過(guò)，另一方面是交通條件相對(duì)好，但許多“樣板村”并無(wú)可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，有些還處于有投入無(wú)產(chǎn)出狀態(tài)，無(wú)確定的結(jié)果，就大肆對(duì)外宣傳、向省上匯報(bào)，替農(nóng)民描繪美好愿景，使許多村民不顧自身?xiàng)l件、不分析客源市場(chǎng)，一哄而上，貸款修建房屋，準(zhǔn)備大搞鄉(xiāng)村旅游、民宿等，一旦出現(xiàn)問(wèn)題不僅失去典范意義，國(guó)家的扶貧資金及有限資源浪費(fèi)，還可能讓老百姓再次返貧。精準(zhǔn)脫貧不是不需要樣板或典型帶動(dòng)，但“樣板化”流于“同質(zhì)化”、“鋪攤子”變“爛攤子”的風(fēng)險(xiǎn)需警惕。

(二)基層人力不足難支撐持續(xù)性脫貧

一是“插花式“貧困精準(zhǔn)扶貧的要求與人力不足的矛盾普遍。現(xiàn)階段進(jìn)行的項(xiàng)目扶貧更多在“扶農(nóng)”，而非“扶貧”，沒(méi)有真正瞄準(zhǔn)貧困人口。“插花式”貧困面廣點(diǎn)多，致貧原因復(fù)雜等多重原因，相對(duì)于連片貧困地區(qū)的“集團(tuán)作戰(zhàn)”更需要“單兵作戰(zhàn)”，需要一區(qū)一策精準(zhǔn)扶貧，加上“插花式”貧困人口數(shù)量基數(shù)大，用足用好扶貧政策，考驗(yàn)著基層組織的能力，需要基層政府“繡花功夫”和“深耕細(xì)作”的耐心。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“插花式”貧困地區(qū)普遍缺能人、缺帶頭人、缺有農(nóng)村工作情懷的人。許多第一書(shū)記及基層公務(wù)員對(duì)情況并不熟悉，當(dāng)被問(wèn)及返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人數(shù)、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者都在做些什么及發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的障礙等問(wèn)題時(shí)，幾乎都不能較好回答。另外，許多地區(qū)的基層優(yōu)秀公務(wù)員被上級(jí)調(diào)走，編制在基層而工作在縣市相關(guān)部門(mén)，使得基層更加缺人。人力配備到底該“下沉”還是“上調(diào)”，各地必須認(rèn)真思考并做出合理安排。

二是幫扶力量不能根本解決基層人力不足的問(wèn)題。經(jīng)省委組織部推動(dòng)，“插花式”貧困地區(qū)配備了干部力量，如向貧困戶超過(guò)20戶以上的非貧困村派駐了包括第一書(shū)記、農(nóng)技員等幫扶力量。但是，幫扶力量?jī)H僅是在“幫扶”，不是基于“這是我自己的事情”的理念和情懷，缺乏把工作做細(xì)做實(shí)的擔(dān)當(dāng)，產(chǎn)生“公地悲劇”的結(jié)果。而且“外來(lái)和尚”與基層農(nóng)村社會(huì)關(guān)系融洽度不夠，也難沉下去工作。而“插花式”貧困地區(qū)又不可能像深度貧困地區(qū)那樣大量的集中式扶貧，更需要在扶貧過(guò)程中考慮可持續(xù)性和內(nèi)生動(dòng)力培育。因此，需大量培植“本土精英”，這不僅是基層政府必須實(shí)施的大工程，更需要社會(huì)組織、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員及部分有農(nóng)村發(fā)展情懷的“城市人”共同來(lái)完成。

三是產(chǎn)業(yè)適度規(guī)模發(fā)展趨勢(shì)與能人不足的矛盾凸顯。“插花式”貧困脫貧主要途徑是發(fā)展產(chǎn)業(yè)，而適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效的破局點(diǎn)。因?yàn)椋罅糠稚⑿∞r(nóng)戶很難實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)代市場(chǎng)的對(duì)接進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有機(jī)銜接，小農(nóng)戶之間的合作勢(shì)必將成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給源頭的保障。在相關(guān)部門(mén)出臺(tái)政策及壓實(shí)責(zé)任的基礎(chǔ)上，各地農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等多種合作組織應(yīng)運(yùn)而生。但是，這種趨勢(shì)與人力不足的矛盾凸顯。適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)比起小散農(nóng)戶種植經(jīng)營(yíng)而言，難度更大、要求更高，既有法律法規(guī)要求，更有經(jīng)營(yíng)發(fā)展壓力，急需能人引領(lǐng)。然而，許多地區(qū)卻缺乏這樣的能人。

另外，發(fā)展產(chǎn)業(yè)必須深耕細(xì)作，需進(jìn)行價(jià)值鏈測(cè)算和論證，不盲從、不盲目。但許多地區(qū)既無(wú)人力也無(wú)能力來(lái)做這一切，產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金使用效益不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化、“非農(nóng)”化明顯，許多地區(qū)流轉(zhuǎn)出來(lái)的土地都種上了經(jīng)濟(jì)作物，要么水果、要么黑桃花椒、要么鄉(xiāng)村旅游。貧困村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金使用及金融扶貧等諸多模式中，由于上級(jí)規(guī)定信貸任務(wù)重、監(jiān)管難度大、人員緊缺等原因，基層組織包括部分村集體、村兩委班子，要么違規(guī)使用部分小額信貸資金，要么不用，兩種現(xiàn)象都比較突出。

(三)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體量多質(zhì)弱，難擔(dān)脫貧攻堅(jiān)大任

一是多數(shù)農(nóng)民合作組織“名實(shí)分離”，難擔(dān)帶動(dòng)貧困戶脫貧大任。省政府出臺(tái)政策、投入資金支持各地發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，不同層級(jí)政府“層層加碼”下派任務(wù)，部分地區(qū)出現(xiàn)過(guò)高的政策目標(biāo)與過(guò)低的組織能力之落差。而且，偏重于保資金安全，忽視對(duì)農(nóng)民的賦權(quán)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地培育的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體許多與基層現(xiàn)實(shí)需求并不符合，農(nóng)民對(duì)此積極性不高，導(dǎo)致其生存空間有限、運(yùn)作尷尬，出現(xiàn)成立合作組織的初衷與實(shí)際目標(biāo)不相吻合的“名實(shí)分離”現(xiàn)象，難擔(dān)帶動(dòng)貧困戶脫貧大任。

二是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體量多質(zhì)弱，難擔(dān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)脫貧大任。各貧困村成立的農(nóng)民專合社、家庭農(nóng)場(chǎng)等組織，數(shù)量繁多但運(yùn)行質(zhì)量不高，許多合作社的成立一方面是為了應(yīng)付上級(jí)的要求、或因?yàn)閯e的地區(qū)有本地區(qū)也要有的從眾心態(tài)、更有甚者不少專合組織或家庭農(nóng)場(chǎng)辦社辦場(chǎng)動(dòng)機(jī)不純，為套取國(guó)家項(xiàng)目資金和貸款支持，只注冊(cè)無(wú)基地，存在“空殼”現(xiàn)象。省工商局2018年4月數(shù)據(jù)顯示，自2014年10月1日《企業(yè)信息公示暫行條例》和《企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄管理暫行辦法》實(shí)施以來(lái)，全省先后有10059戶農(nóng)民專業(yè)合作社被各級(jí)工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)依法列入經(jīng)營(yíng)異常名錄。截至2018年4月12日，仍有7289戶農(nóng)民專業(yè)合作社未移出經(jīng)營(yíng)異常名錄，被列入經(jīng)營(yíng)異常名錄即將滿三年的農(nóng)民專業(yè)合作社有239戶。

總體而言，資源匹配不足、農(nóng)民合作組織制度不完善、發(fā)展不均衡、人才奇缺、產(chǎn)業(yè)發(fā)展抗風(fēng)險(xiǎn)能力差、品牌意識(shí)缺乏等問(wèn)題交織，“插花式”貧困戶持續(xù)穩(wěn)定增收及脫貧乏力。

四、四川省“插花式”貧困脫貧攻堅(jiān)對(duì)策建議

(一)加大對(duì)“插花式”貧困區(qū)域的扶持力度

一是加大對(duì)“插花式”貧困地區(qū)扶貧投入力度，提升產(chǎn)業(yè)扶貧成效。進(jìn)一步整合扶貧資源，引導(dǎo)行業(yè)部門(mén)和社會(huì)力量兼顧片區(qū)外幫扶，多方借力探索建立各種類型的產(chǎn)業(yè)扶持基金。建議制定好對(duì)“插花式”貧困，尤其是典型“插花式”貧困地區(qū)，如人口大縣、教育或醫(yī)療資源匱乏縣等區(qū)域的脫貧攻堅(jiān)保障機(jī)制。在精準(zhǔn)調(diào)研的基礎(chǔ)上實(shí)施差異化投入。解決好這些地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)民生工程等方面的差距問(wèn)題。將“插花式”貧困戶脫貧任務(wù)和本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，以縣鄉(xiāng)為單位加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)，形成長(zhǎng)效脫貧產(chǎn)業(yè)。探索因地制宜的方法，以村為單位或聯(lián)村培育新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，因地制宜適度規(guī)模，引導(dǎo)貧困戶將扶貧項(xiàng)目資金入股合作社，通過(guò)“保本保息+分紅”來(lái)增加貧困戶收入的模式。

二是對(duì)“插花式”貧困區(qū)域?qū)嵤┓诸愓摺＝ㄗh在扶貧項(xiàng)目安排和資金投入上出臺(tái)更多分類政策，提高扶貧的針對(duì)性和減貧實(shí)效。如片區(qū)外非貧困縣內(nèi)的貧困村、非貧困村內(nèi)的貧困戶，可能致貧原因并不相同，需要摸情況，補(bǔ)短板，不一刀切。可由當(dāng)?shù)馗鶕?jù)實(shí)際情況提出解決辦法。另外，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展價(jià)值鏈測(cè)算，合理布局發(fā)展產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持利益共享，激發(fā)合作各方活力。如大英縣堅(jiān)持利益共享讓貧困戶增活力，針對(duì)部分貧困村撂荒地多、勞動(dòng)力少的現(xiàn)狀，創(chuàng)新建立撂荒地經(jīng)營(yíng)合作社托管聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，采取代耕代種、收益分成的辦法，既解決土地撂荒問(wèn)題，又增加貧困群眾收入。2016年，遂寧355家農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)參與脫貧攻堅(jiān)，帶動(dòng)27660名貧困人口脫貧。

三是要制定好執(zhí)行好“插花式”貧困的脫貧攻堅(jiān)政策措施。落實(shí)“插花式”貧困扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃編制與實(shí)施。扶貧開(kāi)發(fā)中的許多問(wèn)題，有相當(dāng)一部分是因?yàn)榛A(chǔ)工作做得不扎實(shí)造成的。四川省對(duì)連片貧困區(qū)域編制了《區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)實(shí)施規(guī)劃》，突出增收與減貧目標(biāo)，制定了各年度實(shí)施方案。因此，“插花式”貧困區(qū)域也可以照此做好規(guī)劃及基礎(chǔ)工作。以縣為單位，編制“插花式”貧困扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃，切實(shí)做到“八定”，即定扶貧對(duì)象、定目標(biāo)任務(wù)、定建設(shè)項(xiàng)目、定資金投入、定扶貧措施、定責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、定幫扶部門(mén)、定時(shí)限要求。

(二)協(xié)同推進(jìn)能人隊(duì)伍建設(shè)與農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)體系培育

一是加強(qiáng)“插花式”貧困地區(qū)基層組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)。一方面創(chuàng)新方法、拓寬渠道，把政治素質(zhì)好、致富帶富能力強(qiáng)、管理有經(jīng)驗(yàn)、群眾威信高的優(yōu)秀人才選進(jìn)班子，注重從農(nóng)村致富能手、個(gè)體經(jīng)營(yíng)大戶、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、回鄉(xiāng)大中專畢業(yè)生、復(fù)員退伍軍人、大學(xué)生村官等群體中找苗子，進(jìn)行重點(diǎn)培養(yǎng)，培育優(yōu)秀村兩委班子。對(duì)能人匱乏的村，打破地域界限，內(nèi)選與外引相結(jié)合。另一方面，用事業(yè)和待遇激勵(lì)能人。要鼓勵(lì)并支持基層執(zhí)行環(huán)節(jié)的模式創(chuàng)新和有益探索。同時(shí)，制定好村干部隊(duì)伍建設(shè)的管理制度，建立村基層組織崗位目標(biāo)責(zé)任制、績(jī)效待遇掛鉤制、不稱職調(diào)整制等基本制度。把村黨組織書(shū)記的工作實(shí)績(jī)和培養(yǎng)村后備干部等目標(biāo)與待遇掛鉤，加強(qiáng)對(duì)基層組織選人用人備人的支持和考核力度。

建議成立村級(jí)“能人智囊團(tuán)”，增聘“名譽(yù)書(shū)記”或“發(fā)展顧問(wèn)”。“插花式”貧困地區(qū)的農(nóng)村全能型能人極少，為避免個(gè)別能人重經(jīng)濟(jì)輕黨務(wù)或重黨務(wù)輕經(jīng)濟(jì)、輕技術(shù)，或重規(guī)矩輕創(chuàng)新等方面的缺陷，可因才設(shè)崗，建立“能人智囊團(tuán)”。如在具備條件的村選聘多名各具特長(zhǎng)的“能人”，成立“能人智囊團(tuán)”，并把群眾最認(rèn)同、最信服的“能人”確定為團(tuán)長(zhǎng)。這樣，村里不僅有“經(jīng)濟(jì)能人”“技術(shù)能人”，還有“政治能人”“黨務(wù)能人”，村集體的發(fā)展思路會(huì)更寬。有些能人因?yàn)榫τ邢蓿瑓f(xié)調(diào)不好村里事務(wù)和自己事業(yè)的關(guān)系，就可以將其選聘為村里的“名譽(yù)書(shū)記”或“發(fā)展顧問(wèn)”，鼓勵(lì)他們?yōu)榇寮w的發(fā)展出思路、引項(xiàng)目、辦實(shí)事，而不是讓他們?nèi)螌?shí)職，這樣既可以用到他們的智慧，也可防止這部分人進(jìn)班子后出現(xiàn)“當(dāng)官不理政”的“空掛”現(xiàn)象。

二是協(xié)同推進(jìn)農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)體系構(gòu)建和農(nóng)民“聯(lián)合體”能力提升工程。以多種形式推進(jìn)農(nóng)業(yè)新興經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)，在此基礎(chǔ)上組成小農(nóng)戶“聯(lián)合體”或“組織體”，并協(xié)同推進(jìn)農(nóng)民“聯(lián)合體”能力提升。政府可協(xié)同社會(huì)公益組織、民間人士，大力實(shí)施培育農(nóng)村本土精英工程，加大對(duì)農(nóng)村基層組織外的能人的挖掘孵化培育力度，營(yíng)造良好的能人發(fā)展環(huán)境，吸引返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、有農(nóng)村情懷的“城市人”等加入脫貧攻堅(jiān)行列，帶領(lǐng)貧困戶脫貧致富。

(三)著力構(gòu)建農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)體系，培育帶動(dòng)脫貧主體

一是培養(yǎng)一批帶動(dòng)能力強(qiáng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。引導(dǎo)同產(chǎn)業(yè)、跨區(qū)域、有關(guān)聯(lián)的農(nóng)民合作社組建聯(lián)合社，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和加工、流通，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化集約化發(fā)展。建立教育培養(yǎng)、認(rèn)定管理、政策扶持、全程服務(wù)等相互銜接的一套培育制度體系，大力培育職業(yè)農(nóng)民，讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)從生存到生活的轉(zhuǎn)變，讓農(nóng)民成為有尊嚴(yán)、更體面的職業(yè)。

二是積極探索有效合作路徑。在“插花式”貧困地區(qū)積極探索合理使用土地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、貧困戶小額信貸等各種資源，找出適合地區(qū)特色的農(nóng)民合作化模式，破解脫貧攻堅(jiān)難題。如崇州市推進(jìn)土地股份合作經(jīng)營(yíng)，破解農(nóng)業(yè)“誰(shuí)來(lái)經(jīng)營(yíng)”的難題；公開(kāi)競(jìng)聘農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人管理。形成“理事會(huì)+農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人+監(jiān)事會(huì)”運(yùn)行機(jī)制，理事會(huì)代表社員決策“種什么”；招聘的農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人統(tǒng)一組織生產(chǎn)管理，負(fù)責(zé)“怎樣種、如何種”，實(shí)行科學(xué)種田；切實(shí)保障入社農(nóng)民利益。這些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可適度推廣。

三是加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)。完善公益性服務(wù)，穩(wěn)定公益性農(nóng)技推廣人員隊(duì)伍，建成覆蓋全省的公益性農(nóng)技推廣體系，建立推廣機(jī)構(gòu)。加快培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織，出臺(tái)支持新型經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展社會(huì)化服務(wù)的扶持政策和扶持農(nóng)機(jī)服務(wù)社、統(tǒng)防統(tǒng)治合作社、營(yíng)銷合作社等社會(huì)化服務(wù)組織的政策，把農(nóng)業(yè)服務(wù)納入政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)容，在人口大縣、民生欠賬較多的地區(qū)和貧困人口量大程度深的縣(市、區(qū))推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)。支持新型農(nóng)村流通主體和適度規(guī)模的農(nóng)村電子商務(wù)發(fā)展。

大力推進(jìn)產(chǎn)銷對(duì)接。推進(jìn)合作社直銷網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，積極發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)銷對(duì)接直營(yíng)店，擴(kuò)大專合社農(nóng)產(chǎn)品直銷率，減少中間環(huán)節(jié)，增加收益；積極申報(bào)主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地集配中心項(xiàng)目，建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品配送中心，農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)工作常態(tài)化，開(kāi)展質(zhì)量溯源體系建設(shè)，擴(kuò)大配送規(guī)模和覆蓋面；注重打造地方特色，塑造地方品牌，建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)和追溯體系，將電子商務(wù)作為促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通的重要手段。

四是充分發(fā)揮兩個(gè)帶動(dòng)作用。農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)業(yè)科技推廣與技術(shù)創(chuàng)新的一個(gè)重要主體，發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。專合社應(yīng)積極發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，借助多方力量，主動(dòng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)科技推廣與技術(shù)創(chuàng)新，通過(guò)聘請(qǐng)專家能手授課指導(dǎo)、印發(fā)培訓(xùn)資料、建立“科技書(shū)屋”和培訓(xùn)中心等方式對(duì)入社成員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)，切實(shí)提高農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)素質(zhì)。各級(jí)各部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)專合社的技術(shù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，制定相關(guān)激勵(lì)政策來(lái)鼓勵(lì)專合社進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)專合社助農(nóng)增收和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)兩個(gè)作用的充分發(fā)揮。