持之以恒將“一號檢察建議”做到剛性

● 史衛忠/文

2018年10月，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）在辦案和調研的基礎上向教育部發出《中華人民共和國最高人民檢察院檢察建議書》（高檢建〔2018〕1號），建議積極推動幼兒園、中小學校園安全建設，有效預防和減少教職員工性侵害幼兒園兒童、中小學學生違法犯罪發生。這是最高檢歷史上首次向國務院組成部門發送的檢察建議書，被稱為“一號檢察建議”，有力推動了各地校園安全建設，產生了較大的社會影響。2019年2月26日，最高檢正式發布《人民檢察院檢察建議工作規定》，為檢察建議工作提供了規范化、系統化的制度依據。檢察建議在檢察機關依法履行法律監督職責，參與社會治理，維護司法公正，保障法律統一正確實施等方面發揮越來越重要的作用。

一、背景與意義：“一號檢察建議”的出臺

近年來，性侵害未成年人犯罪案件多發頻發，其中中小學（幼兒園）教職員工性侵未成年人犯罪案件呈上升態勢。相當數量的案件犯罪時間長，侵害次數多，一案侵犯多名學生。這些案件不僅給被害兒童、學生及其家庭造成嚴重傷害，而且還嚴重危害校園安全和社會穩定。

問題是時代的聲音，也是努力的方向。2017年，最高檢抗訴了某小學教師齊某強奸、猥褻兒童罪案，張軍檢察長親自列席最高人民法院關于本案的審委會會議，從情節認定、法律適用、量刑建議等多個方面闡述了意見。最終，最高人民法院全面采納了最高人民檢察院的抗訴意見，被告人齊某從有期徒刑10年被改判為無期徒刑。

雖然正義得到了伸張，但是檢察監督工作并未止步。張軍檢察長要求對齊某案進行“解剖麻雀”式分析，深入思考如何把未檢工作做到起訴之前，延展到裁判之后，為每個家庭、每一所學校帶來更實在的獲得感、幸福感和安全感。檢察機關經過深入調研，摸清了教職工性侵害未成年人犯罪發展態勢，發現在校園這個本該最安全的地方，卻在安全管理方面存在較為嚴重的問題。最高檢分析認為要想遏制和減少未成年學生遭受性侵害問題，一方面靠公安司法機關的嚴厲打擊，另一方面有賴于教育主管部門的源頭預防，通過堵塞漏洞、完善機制來預防和減少此類案件的發生。

在張軍檢察長親自部署指導下，經過深入調研分析，反復論證，多輪修改，并經最高檢檢察委員會討論研究，決定由最高檢依法向教育部發出“一號檢察建議”。為保障檢察建議的“剛性”，最高檢還就檢察建議的內容專門發函征求了教育部的意見，并依據其意見對檢察建議作了進一步修改?！耙惶枡z察建議”主要針對校園安全管理規定執行不嚴格、教職員工管理不到位，以及兒童和學生法治教育、預防性侵害教育缺位等問題，其核心內容是建議進一步完善預防性侵害的制度機制，加強對校園預防性侵害相關制度落實情況的監督檢查，依法嚴肅處理有關違法違紀人員等[1]?！耙惶枡z察建議”也是關于社會治理的檢察建議，事關人民群眾尤其是在校學生的切身利益，引起社會強烈反響。在今年的全國兩會上，全國人大代表、政協委員對“一號檢察建議”高度肯定。

二、貫徹與落實：“一號檢察建議”的落地

“一號檢察建議”發出后，得到教育部積極回應并迅速落實，形成全國檢察機關與教育部門齊抓共管，狠抓落實的良好局面。

（一）“一號檢察建議”的落實離不開教育部黨組和陳寶生部長對最高檢檢察建議書的高度重視

收到檢察建議后，陳寶生部長批示要求：“這種監督形式要積極配合，做好工作，并及時將有關情況予以反饋。”教育部組織專班研究落實檢察建議，迅速起草下發《關于進一步加強中小學（幼兒園）預防性侵害學生工作的通知》、教師《職業行為十項準則》，進一步加強預防性侵安全教育、教職員工隊伍管理、安全管理規定落實、預防性侵協同機制構建、學校安全督導檢查等方面工作，同時還起草了《未成年學生學校保護規定（草案）》，制定了下一步工作方案，全面啟動整改工作。教育部還委派政策法規司相關人員到最高檢就檢察建議落實情況進行了當面溝通，書面反饋落實情況，并表示今后將加強和最高檢等單位的配合，共同做好未成年人保護工作。

（二）“一號檢察建議”的落實離不開各地黨委、政府領導、教育主管部門和熱心人士的支持配合

據統計，截至今年1月25日，全國已有25個省（自治區、直轄市）黨委、政府領導作出批示，要求結合當地實際，認真落實最高檢檢察建議。各地迅速采取了一系列措施，推動建立健全完善校園安全管理和幼兒園兒童、未成年學生保護工作機制。如，湖北省檢察院聯合教育、公安等部門制定了《關于建立侵害未成年人權益案件強制報告制度的工作意見》，該省教育廳還專門邀請檢察官為教育系統專題研修班的100余名教師講授法治課，提高教師對侵害學生權益案件的預防、處置能力。重慶市教委先后組織兩批共190余名教育系統的干部、教師進行培訓，專門到市檢察院法治教育實踐基地開展實踐活動，其中96名教師主動申請加入檢察機關法治宣傳“莎姐”團隊，表示愿意成為防性侵志愿者。四川省瀘州市檢察院與市教育局會簽了《關于印發聯合開展幼兒教師法治教育活動方案的通知》，啟動為期兩年的幼兒教師法治教育活動。

（三）“一號檢察建議”的落實離不開全國檢察機關“一盤棋”的部署和持之以恒狠抓落實

各省級檢察院認真落實最高檢工作部署，把“一號檢察建議”的精神、要求傳達到地方各級檢察院、教育行政部門和學校。不少檢察院黨組專題研究部署本地貫徹“一號檢察建議”監督落實工作，制定具體舉措，明確期限和責任部門、責任人。檢察長親自向黨委和政府領導匯報相關工作情況，與教育行政部門領導溝通座談，聽取工作進展，及時協助解決工作中的問題和困難。未檢部門切實履行職能作用，加強協作配合，確保工作有序深入開展。上級檢察院加強對下級院監督落實情況的指導、督促。各地檢察機關聯合教育部門共同開展調研督導等活動，深入基層一線，開展明察暗訪，同時積極推動長效機制建設，努力做到雙贏多贏共贏。

三、剛性與共贏：“一號檢察建議”的意義

近年來，為加強校園安全管理、預防性侵害未成年學生犯罪，教育部等部門專門下發了《關于做好預防少年兒童遭受性侵工作的意見》等規定，作出具體部署，明確校長（園長）是第一責任人?？梢姡@性侵問題的癥結并非沒有機制保障，而是沒有抓好機制的貫徹落實。很多時候，檢察建議就是要解決這樣的問題。

（一）要緊緊圍繞人民群眾重大利益開展法律監督工作

新時代，尤其是在國家監察體制改革后，強化檢察機關法律監督工作，必須轉變監督思維和監督方式，其中最重要的是緊緊圍繞人民群眾的重大利益，抓住突出問題開展監督。當前，在未成年人權益保護方面，有法不依、執法不嚴、違法不究的問題比較突出，迫切需要檢察機關加大監督力度，確保國家關于未成年人保護的法律規定得到統一正確實施。“一號檢察建議”以群眾反映強烈的校園安全為切入點，以教育部為被建議對象，提出健全完善預防性侵害的制度機制、加強對校園預防性侵害相關制度落實情況的監督檢查、依法嚴肅處理有關違法違紀人員三條具體建議，對于加強對教職工以及保安、宿管員等法治教育及管理，推動健全預防性侵害未成年學生、幼兒園兒童違法犯罪機制，促進校園安全建設，護航未成年人健康成長，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感都具有重要意義，因此得到各方的高度重視?！耙惶枡z察建議”的實踐也再次證明，圍繞未成年人權益保護開展法律監督，更容易得到黨委、政府、群眾乃至監督對象的支持、認同，監督效果也更加突出。

（二）高質量的檢察建議書是將檢察建議做成剛性、做到剛性的基礎和保證

只有抓住的問題精準、提出的建議可行，符合法律規定和法治精神，才會得到被建議單位的采納，檢察建議也才能真正取得實效。[2]“一號檢察建議”，在辦案和深入調研的基礎上，經歷了集體研究論證、多次修改完善的過程，質量不可謂不高；在發出前征求了教育部意見，程序不可謂不嚴密；在發出后，積極與教育部有關部門進行溝通，共同制定十項具體措施，并聯合派員深入一些地方和學校調研，檢查督導檢察建議落實情況，確保了檢察建議取得實效。這為今后檢察建議工作樹立了標桿：制發檢察建議必須立足檢察職能、結合司法辦案工作，必須堅持嚴格依法、準確及時、必要審慎、注重實效，必須通過規范化的程序發出，要采取多種措施確保檢察建議得到采納和落實，取得實實在在的效果。

（三）檢察建議的生命在于監督落實

為確保“一號檢察建議”落到實處并進一步規范檢察建議工作，“一號檢察建議”發出后，最高檢專門將“一號檢察建議”下發各省級檢察院，并要求抄報省級教育主管部門及主管?。▍^、市）領導，一并報送本省檢察機關開展未成年人保護工作情況。各省級檢察院迅速行動，不少省級檢察院檢察長親自前往，當面通報情況，爭取重視支持；各地相關省領導高度重視，要求教育行政部門積極配合抓好落實；各地檢察機關與教育行政部門加強溝通，密切配合，推動“一號檢察建議”在全國落地落實。同時，我們也深刻認識到，抓落實要常抓不懈，久久為功，對于校園安全建設尤其如此。今年4月，最高檢又專門下發《關于認真做好高檢院“一號檢察建議”監督落實工作的通知》，提出各級檢察機關要持續跟進，共同努力，把監督落實“一號檢察建議”作為當前和未來幾年的一項重點工作抓實抓好，確?！耙惶枡z察建議”落地生根，發揮應有作用。我們堅信，在全國檢察機關共同努力下，“一號檢察建議”的監督落實必將成為把檢察建議工作做成剛性、做到剛性的生動實踐，也將成為檢察機關履行對黨、國家和人民莊嚴承諾、展現檢察機關認真負責良好形象、進一步贏得社會各界信任、支持的有利契機，對于全面推進安全校園建設，滿足人民群眾對未成年人司法保護的美好需求，都具有重要意義。

注釋：

[1]參見《一號檢察建議為何發給教育部？源于一起學生被性侵的抗訴案件》，澎湃新聞網http://www.thepaper.cn/newsdetail_forward_3125630，最后訪問日期：2019年5月6日。

[2]參見吳孟栓、米蓓：《檢察建議：履行法律監督職責的重要方式》，《檢察日報》2019 年1 月24 日。