大氣污染責任糾紛民事公益訴訟案件實踐與思考
——北京市首例檢察機關提起的大氣污染民事公益訴訟案實例分析

● 常國鋒 劉晨霞 伍 楊/文

一、基本案情及訴訟過程

北京多彩聯藝國際鋼結構工程有限公司（以下簡稱“多彩公司”）是一家主要從事鋼結構加工生產的民營企業，自2015年起在北京市大興區北臧村鎮皮各莊二村村西的生產基地從事鋼結構制造過程中，噴漆工藝未在密閉空間中進行，噴漆場地未安裝廢氣污染防治設施，噴漆產生的揮發性有機物廢氣未經處理直接排入大氣環境，對周圍大氣環境造成污染。根據多彩公司油漆、稀料出庫單，2016年7月8日至12月9日期間，多彩公司累計使用油漆39750.5kg，稀料8779.5kg，共計48530kg。2016年12月9日，北京市大興區環境保護監察支隊出具《環境保護監察意見書》，認定多彩公司存在噴漆廢氣未經處理直接外排大氣環境的違法行為。2017年1月13日，北京市大興區環境保護局作出《行政處罰決定書》，對多彩公司處以罰款20萬元。

北京市人民檢察院第四分院（以下簡稱北京四分院）立案調查后，發現多彩公司的行為違反了大氣污染防治法的規定，多彩公司繳納環保處罰罰款之后并未停止違法行為，大氣環境仍處于受侵害狀態。經委托鑒定，多彩公司違法排放揮發性有機物廢氣造成的大氣環境污染所致生態環境損害無法通過恢復工程進行恢復，采用虛擬治理成本法量化其造成的生態環境損害數額為894880元。北京四分院以在《檢察日報》上公告的方式履行了訴前程序后，于2017年6月28日向北京市第四中級人民法院（以下簡稱北京四中院）提起民事公益訴訟，請求：（1）判令多彩公司立即停止對大氣環境的侵害；（2）判令多彩公司賠償因違法排放噴漆產生的揮發性有機物廢氣造成的生態環境損害894880元；（3）判令多彩公司在省級以上媒體上向社會公開賠禮道歉；（4）判令多彩公司承擔鑒定費33000元。北京四分院同時向北京四中院申請財產保全，查封了多彩公司名下機動車一輛，凍結賬戶中相應存款。

該案系北京市首例檢察機關提起的大氣污染民事公益訴訟。2018年5月8日，北京四中院公開開庭進行了審理。6月5日，北京四中院作出一審判決，認定該公司污染大氣環境的侵權行為成立，全部支持了北京四分院的訴訟請求。多彩公司認為一審判決依據鑒定意見判令其承擔的生態環境損害賠償數額過高，向北京市高級人民法院提出上訴。北京市高級人民法院對該案進行公開開庭審理后，于2018年12月13日作出二審判決，駁回上訴，維持原判。

二、案件特點及審查要點

根據案件事實及訴爭內容，本案爭議的焦點問題在于多彩公司的行為是否造成生態環境損害，以及應如何確定該生態環境損害侵權責任的構成要件。我國環境保護相關法律法規確立了污染者承擔責任的損害擔責原則。環境民事公益訴訟不同于一般的民事訴訟，不要求起訴主體與所訴事項之間具有直接的利害關系，而是要求起訴主體在起訴時提交初步證明材料，以證明其訴訟請求具有一定的事實依據。由于檢察機關公益訴訟的特殊性，檢察機關在辦案過程中對證據的把握標準更高。

（一）聯合環保執法部門力量及時收集證據

辦理環境污染民事公益訴訟案件，首要工作是要確認侵權的案件事實存在。由于非法排污行為一般具有隱蔽性，污染后果具有滯后性，加上向大氣排放污染物容易擴散等原因，對于此類案件證據的收集要做到及時、全面，及時到現場查看、及時與現場當事人談話，獲取證人證言，全面收集與企業生產、排污數量相關的證據材料，避免人為調整數據或無法找到關鍵證人作證致使排污事實難以證明。

本案涉及多彩公司在生產鋼結構過程中排放噴漆廢氣造成大氣環境損害，北京四分院主要圍繞違法行為事實、違法后果、因果關系、損害后果的量化四個方面開展調查核實，全面收集違法行為定性和定量證據材料。在定性證據收集方面，主要針對多彩公司是否辦理環境審批手續、是否安裝污染防治設施或采取相應措施、是否受到行政處罰等情況展開了調查核實。檢察機關發現案件線索后，聯合環保執法部門，第一時間與大興環保監察執法人員一起到多彩公司的生產基地進行了調查，實地踏勘噴漆車間相關情況，環保執法部門當場出具《環境保護監察意見書》，認定多彩公司存在噴漆廢氣未經處理直接外排大氣環境的違法行為，為多彩公司違法事實的認定提供了直接證據。在定量證據收集方面，當場扣留了多彩公司鋼結構、油漆出入庫單、納稅記錄、委托加工合同等材料，為多彩公司實際生產加工情況以及實際造成的環境污染損害的認定提供了的基礎數據。

（二）通過委托鑒定承擔因果關系初步證明責任

因果關系是構成侵權責任的必要條件，引入因果關系的概念給侵權行為的補償功能找到了正當的理由。[1]由于環境侵權具有侵害方式復合性、侵害過程復雜性、侵害后果隱蔽性和長期性等特點，環境污染侵權的因果關系證明較為復雜。《侵權責任法》第66條對環境侵權采取舉證責任倒置，即污染者就行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。同時，《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第6條則規定被侵權人應就污染行為與損害之間存在關聯性提交初步證明材料。

考慮到本案的公益性，北京四分院在審查起訴時，按較高的要求來把握證據標準，通過委托專業機構進行鑒定并出具鑒定評估意見，有效地承擔了污染行為與損害后果之間因果關系的初步證明責任。根據鑒定意見，多彩公司噴漆排放產生的是國家明確控制排放的揮發性有機物廢氣，這種廢氣是造成霧霾的原因之一。多彩公司主要在進行底漆噴涂、面漆噴涂、常溫晾干工序的過程中產生大量的漆霧和有機廢氣，漆霧形成的顆粒物通過呼吸進入人體，會對人體造成很大的健康危害；有機廢氣是無色具有刺激性的氣體，排放至大氣中會通過呼吸或體表接觸作用人體，具有致癌、致畸、刺激性等危害作用。借助于專業的鑒定機構，初步證明了多彩公司違法行為與損害事實之間的因果關系，并為本案生態環境損害程度的認定提供了依據。

（三）采用“虛擬治理成本法”量化生態環境損害數額

生態環境損害是指，由于污染環境或破壞生態行為直接或間接導致生態環境的物理、化學或生物特性的可觀察的或可測量的不利改變，以及提供生態系統服務能力的破壞或損傷。[2]造成生態環境損害的案件通常采取鑒定、評估的方式確定生態遭受破壞的程度。生態環境損害的救濟以恢復原狀為原則，但也允許以替代性方式修復或承擔修復費用。如何量化被告的行為對生態環境造成的損害是辦理環境公益訴訟案件的難點所在。根據環境保護部《環境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》，當環境污染所致生態環境損害無法通過恢復工程完全恢復、恢復成本遠遠大于其收益或缺乏生態環境損害恢復評價指標等情形時，可以采用虛擬治理成本法來確定生態環境修復費用，以此承擔環境侵權責任。

在環境污染公益訴訟司法實踐中，越來越多的案件通過虛擬治理成本法來確定污染修復費用，例如，最高人民檢察院第28號指導性案例“江蘇省常州市人民檢察院訴許建惠、許玉仙民事公益訴訟案”，圍繞生態環境修復實際，采用了“虛擬治理成本法”，確定賠償費用。[3]如何確定虛擬治理成本，是環境公益訴訟案件的關鍵所在。

虛擬治理成本就是按照現行的治理技術和水平治理排放到環境中的污染物所需要的支出，虛擬治理成本乘以污染區域環境功能區所對應的計算系數，就是利用虛擬治理成本法確定的生態環境損害數額。具體到本案中，多彩公司鋼結構噴漆加工造成的大氣環境損害無法通過恢復工程進行恢復，大氣環境損害難以量化，北京四分院委托環境保護部環境規劃院環境風險與損害鑒定評估研究中心，采用“虛擬治理成本法”對生態環境損害進行了量化。依據前期調查中獲取的多彩公司的油漆和稀料使用量、鋼材加工量等數據，估算多彩公司違法行為產生的揮發性有機物廢氣數量以及廢氣產生的速率和濃度，以此選取適合該廢氣治理的工藝，評估出虛擬治理成本223720元。在選取污染區域環境功能區所對應的的計算系數時，考慮到多彩公司位于北京市大興區的居住區，屬于《環境空氣質量標準》（GB3095-2012）所列的第Ⅱ類環境功能區，而該區域環境功能敏感系數為虛擬治理成本的3-5倍，取值4倍計算出多彩公司污染行為造成的生態環境損害數額為894880元。虛擬治理成本法將環境修復費用的認定轉移至污染物排放的類型、數量等方面，具有相當的合理性，能夠避免行為與損害之間因果關系的認定難題，也能避免當事人以生態環境已恢復為由不承擔環境修復費用。[4]

（四）停止侵害的預防性責任承擔

《環境保護法》第5條規定：“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。” 環境侵權行為經常具有持續性、隱蔽性、間斷性的特點，環境保護生態環境一旦被破壞、被污染，即具有不可逆性和難以治理恢復的特征。因此，環境保護遵循保護優先、預防為主的原則，對于污染環境、破壞生態可能發生或已經具有損害社會公共利益重大風險的行為，應當及時采取停止侵害、消除危險的措施，對將要發生的污染、破壞行為予以預防，對正在發生污染、破壞行為予以制止，滿足對生態環境公共利益的最大保護。多彩公司雖在庭審時已經停止噴涂、焊接等產生漆霧和有機廢氣的生產經營活動，并表示今后堅決杜絕此類污染的再次發生，但北京四分院仍堅持提出了停止侵害的訴訟請求，法院結合污染環境行為的特性，判令多彩公司“在證明采取有效環境保護措施，繼續生產符合環境保護標準之前，禁止在北京市大興區北臧村鎮皮各莊二村村西的加工生產基地從事涉及噴漆、焊接等產生漆霧和有機廢氣的鋼結構加工生產行為。”實質上支持了公益訴訟起訴人停止侵害的訴訟請求，實現了預防環境損害侵權的目的和保護生態環境公共利益的功能。

三、案件實務引發的思考

（一）充實檢察機關公益訴訟調查核實權

民事公益訴訟案件涉及侵害社會公共利益，往往案情重大、牽涉范圍廣、證據鏈復雜，檢察機關公益訴訟屬于新興的職能，沒有先例可循，由于調查取證手段受限，案件調查取證難是檢察機關公益訴訟實踐中面臨的一大難題。實踐中，檢察機關在調查核實時主要采取查閱復制刑事、行政執法卷宗材料、詢問當事人或相關人員、咨詢專業部門或專業人員、委托鑒定等常規手段，不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結財產等強制性措施，缺乏刑事案件調查取證中的剛性手段，有些案件需要到外地調查取證，在被告或相關行政機關、其他有關單位和個人不配合的情況下，檢察機關在公益訴訟的調查取證方面就顯得能力不足。為確保公益訴訟案件質效，需要明確檢察機關公益訴訟調查核實權具體內容、方式和程序，并賦予必要的剛性手段，加大檢察機關公益訴訟調查核實力度。建議通過立法對檢察機關調查核實權及相關保障措施予以明確，在保留現有調查核實手段基礎上，適當賦予檢察機關必要的強制性措施。明確被調查核實主體應當履行調查配合的義務及相關責任，以保障檢察機關公益訴訟調查核實權落到實處。

（二）完善環境損害鑒定評估相關機制

大氣污染公益訴訟案件較為復雜，往往面臨著諸多環境污染領域專業技術判斷的問題，大氣生態環境損害和賠償或修復一般需要通過鑒定的方式予以明確，依托專門性的鑒定機構通過先進的環保理念和專業知識予以評判，鑒定評估意見是大氣污染民事公益訴訟案件認定事實、損害賠償結果，甚至因果關系認定的重要依據和關鍵所在。但從目前實踐來看，包括大氣污染在內的環境污染損害鑒定尚未列入司法鑒定目錄，環保部推薦目錄的專業鑒定機構不多，具有環境污染鑒定資質的鑒定機構較少；對于諸如揮發性有機物廢氣等虛擬治理成本的估算，主要依靠參考文獻資料和市場調研，而沒有統一標準的參數。因此，有必要完善環境損害鑒定評估相關機制，明確環境損害鑒定評估標準，建議最高檢設立專門的環境公益訴訟鑒定門類，對檢察機關提起的公益訴訟案件進行相關鑒定，增強環境損害鑒定評估的權威性。

（三）探索設立統一環境損害賠償資金

最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第24條規定，判決被告承擔的生態環境修復費用、服務功能損失等款項應當用于修復被損害的生態環境。關于公益訴訟賠償金的使用，法律和司法解釋只做了籠統的規定，各地司法實踐也不一致，有的省份出臺了生態環境損害賠償資金管理辦法，有的省份在地方財政設立相關生態環境損害專用賬戶，有的是設立民事公益訴訟個案專用賬戶。[5]因北京尚未建立專門的公益基金，該案判決多彩公司限期將賠償款交付至法院指定賬戶，由于大氣環境污染的特殊性，無法投入資金進行修復，因此判決多彩公司承擔的損害賠償金如何執行、如何管理使用也是必須考慮的問題。檢察機關需要加強與法院、環保行政部門、財政部門的溝通聯系，探索共同設立統一的生態環境損害賠償資金，將環境損害修復費用及鑒定費用全部納入該公益基金賬戶，用于生態環境修復和治理，并對公益訴訟案件執行情況及賠償資金的管理、使用情況加強監督，將恢復受損的生態環境、保護國家利益和社會公共利益落到實處。

注釋：

[1]參見吳慶寶主編：《民事裁判標準規范》，人民法院出版社2006年版，第601頁。

[2]參見竇海陽：《大氣污染所致生態環境損害及救濟之辨析》，中國社會科學院研究生院學報2018年第2期。

[3]參見孫洪坤、胡杉杉：《環境公益訴訟中虛擬治理成本法律適用的認定》，浙江工業大學學報（社會科學版）2017年12月第16卷第4期。

[4]參見吳海潮、胡公樞：《檢察機關提起環境民事公益訴訟的問題檢視》，《中國檢察官》2018年第2期（下）。

[5]參見最高人民檢察院：《張雪樵談公益訴訟制度改革》，最高檢微信公眾號2018年3月13日。