群體性事件防范處置人群管理的路徑探析

湯天峰

(江蘇警官學院，江蘇南京210031)

公民擁有憲法所賦予的集會、游行、示威等集體表達與參與的行為權利。政府以及相關職能部門包括公安機關的基本職責之一就是對公民包括公民群體依法舉行的集會、游行、示威等權利予以保護。相應地，政府相關部門也具有確保公共安全與秩序和保護所有公民的生命和公私合法財產安全，防止集會、游行、示威等權利的集體行使異化為群體性事件(以及治安災害事故)的責任。因為不法行為摻雜其中，保護集會、游行、示威等集體自由與同時維護公共安全與秩序的目標實現在現實中常常遭遇困境，并且實際上也成為職能部門履職及維護社會穩定與政治安定過程的一大挑戰。保護集會、游行、示威等群體行為自由的同時維護公共安全與秩序的目標的實現，公安機關必須明確目標，優化預案，持續訓練，強化預測預警能力培養，正確運用現場人群管理的指揮與控制策略戰術，執行有力，及時防范群體性事件的發生與激化。

一、人群管理的目標與原則

(一)人群管理的目標

人群管理是公安機關依法對集體行為人群采取法定措施、保障秩序的過程，管理對象構成相對復雜。人群管理既涉及集會、游行、示威的群體，包括集會、游行、示威的組織者、骨干、一般參與者、觀察者、媒體、旁觀者和其他目的各異對活動持支持或反對意見的人，當然還包括幕后“黑手”。①人群管理還涵蓋了體育活動、節日慶典、音樂會等可能導致群體性事件(以及治安災害事故)的有一定規模的群眾性活動的組織者與參與者。根據實踐經驗，災害事故、勞資糾紛、重大社會輿情、敏感新聞事件、產品發布會、商業活動、交通事故、醫患糾紛等也可能導致群體失序與生命財產損失，需要實施人群管理。群體性活動的參與人群有合法和非法之分，但通常是兩者的混雜糾合，并且相關個人可能實施、參與可演化的各種行為。人群管理干預控制的群體行為，從合法群體行為到非法群體行為直至騷亂性行為都屬于其范疇。其中人群管理的難點是非法集會、游行、示威和大型賽事等群體沖突中的“暴力人群”控制。當然，并非所有群體性活動都涉及非法行為，但在“總體上呈現出傳統風險與新生風險相互滲透、現實風險與潛在風險相互交織、國內風險與國際風險相互作用的復雜局面”的當下，人群管理必須有強烈的“防控風險”意識。[1]

公安機關人群管理應當基于正確而且堅定的立場，同時具有靈活處置策略意識。在根本立場上，公安機關及其人民警察實施人群管理必須旗幟鮮明講政治，以強化“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”為根本遵循，始終在思想上政治上行動上自覺同黨中央保持高度一致。在人群管理策略上，公安機關依法履行法定人群管理職責時應當認識到，公民擁有受憲法保護的集會、游行、示威或是進行其他群體活動的權利，但必須依法行使。公安機關必須謹慎權衡公民個人或群體的集會、游行、示威權利及參與其他集體行動的公民自由權利同用以保護公共安全、公共秩序所必須行使的人群管理公權力間的關系，原則堅定、策略靈活，最大限度地保護所有公民的生命和財產安全，“要處理好維穩和維權的關系，既要解決合理合法訴求、維護群眾利益，也要引導群眾依法表達訴求、維護社會秩序”。[2]

公安機關實施人群管理必須符合執法標準，體現專業素養。人民警察必須依照《人民警察法》《集會游行示威法》《治安管理處罰法》《戒嚴法》等法律履行人群管理法定職責。公安機關人民警察要體現良好的“紀律部隊”等專業素養，不能因他人發表的意見、激烈的情緒或暴力攻擊行為影響到規范履行職責。人民警察基于專業素養的自律和自制能力是成功管理人群的主體要素。公安機關的人群管理預案應當基于法定權能框架與執法處置流程標準，應對本地可能發生的群體性事件的常見事態確定防范處置策略，強化日常演練，并與相關管理部門進行積極主動的溝通、協同與合作。這樣的專業職能部門之間的互動有助于在統一、協同層面，在各自法定職責范圍內，建立專業的快速反應以及責任與義務機制。

公安機關及其人民警察須周全考慮現場人群管理策略和程序。周全的人群管理策略和程序考量是為了實現各方合法權益最大化。針對性策略與嚴密合規的程序，才能既實實在在保護人群管理相關各方憲法權利，又保障具體法律實施的公平公正。程序正當應該體現在對生命和財產權的保護、對重要設備的保護、對違法者采取的強制措施、保證人民警察的個人安全、恢復公共秩序、追究違法者法律責任、挖掘隱患以消除事件對公共安全與秩序的潛在擾亂等人群管理全部過程中。

人群管理警察應當識別并制止違法行為。人群管理警察的責任是識別逾越了合法邊界的個體與群體行為，防范其逐步演化或激化為對他人權利、公共秩序與安全的侵犯剝奪甚至是危害國家安全的行為。通常的違法犯罪行為大致包括非法組織或參與集會、游行、示威及襲擊他人、沖擊公權部門、損害公私財物等。人民警察應當積極識別并制止違法犯罪行為，而不僅僅是“忍辱負重”的挺立者、被宣泄攻擊者。公安機關制止違法行為應力求規范、有力，力求社會理解與支持。

總而言之，公安機關通過以上努力達成的人群管理目標應當是保護合法活動的同時識別和制止不法行為，防范群體性事件的發生與激化，進而“有效防范、管理、處理國家安全風險，有力應對、處置、化解社會安定挑戰”。[3]

(二)人群管理的原則

任何公共場所集會、游行、示威等群體行為，無論出于合法還是非法的目的，都需要公安機關的應對。從保障、監督、管控直至實施必須的具體的人群管理的措施都屬于應對的范疇。人群管理的有效應對，需要處置團隊關注、把握好以下原則，并體現與貫徹在人群管理應對預案制定、實訓以及人群管理實戰中。

1.統一領導，抓大放小。人群管理必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持黨委政府與上級公安機關統一領導，目標明確，指揮控制有力；抓大放小，協調靈活，在確定“基層”處置單位領導人的能力和局限性程度的前提下，鼓勵參與處置的下級單位主動處理問題。

2.正確適用法律政策，不授人以柄。對憲法、法律、政策規定的準確把握，能防止政治上被動，杜絕法律層面常識性失誤。合法、規范(標準)的人群管理對秩序生成與恢復意義重大，有助于實現人群管理法律、政治、社會“三個效果”相統一，因為“法律的實踐權威(它促成服從的能力，而且這種服從的理由超越了對懲罰之恐懼)部分地是通過其規范性權威得以維系的”。[4]

3.堅持群眾路線，具備較強的群眾工作意愿與能力。一切公安工作包括人群管理，要以人民為中心，“把黨的群眾路線堅持好、貫徹好，充分發動群眾、組織群眾、依靠群眾”，[5]才能推進人群管理、治理創新。在法治框架下，對參與群體予以一定程度的同情理解，施以一定援助的意愿與溝通尤為重要，條件允許時，花費時間以真摯情懷交流互動以促進群體性活動合法舉行、自愿服從管理是防范群體行動演化為群體性事件的上策。從管理相對方的立場觀察問題，不僅與信息收集深度廣度速度、處置方案的及時調整和強制措施的使用程度密切相關，而且會影響到處置措施的社會支持度。

公安機關等執法部門實施人群管理追求高質效，參與群體的利益相關組織的參與、溝通、反饋、建立信任至關重要。制定具體策略應對人群管理事態時，執法部門應當積極與利益相關組織進行合法合作，這一合作過程是“公平程序”，“提供了一個可以接受的解決辦法，可以解決在其他情況下無法解決的爭議”。[6]這種溝通工作實際上是促進相關職能部門及時回應群眾期盼，防止事態激化，應當成為規定動作。利益相關組織包括相關管理部門、行業協會、自治組織、宗教團體、特定利益集團等。

4.立足社情，強化日常演練。立足本地社情，依據突發事件應急管理體系與不斷完善的預案，盡可能有針對性地進行人群管理控制演練，訓練與培養人民警察對社會信息的察覺感知能力、對突發事件的預測預警能力、犯罪調查能力、高效的策略手段運用能力、單位協同處置能力、對武力客觀合理合法的使用能力等。處置人員需要知悉當地社情、人群管理法律、政策、策略和任務目標。基本戰術的常規訓練可促進戰斗力的生成。訓練應當是持續進行的過程。

5.構建協作網絡，尋求社會組織的廣泛支持。人群管理通常由以下機構層面組成：決策與指導的上級黨委政府與公安機關、領導協調的當地黨委政府、屬地應對的當地警方、能提供支持的部門與社會組織。公安機關以及相關政府機構要與社區、社會組織、民族與宗教等組織之間建立暢通的聯絡，與這些機構領導層之間建構密切合作關系。他們之間必須交換或共享信息，了解各自面臨的問題，以整合彼此援助。公安部門和社會性保安組織、單位安保部門之間也必須強化聯系。要構建較好的媒體關系，重視與社會媒體和網絡通訊合作，跟蹤引導自媒體，從被動適應媒體到主動引導社會輿論，“掌控話語權，控制輿論走向，樹立政府公信力，防止流言、謠言傳播”。[7]

二、人群管理的應對預案與能力訓練

(一)人群管理應對預案

《突發事件應對法》第十七條規定，“地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府有關部門根據有關法律、法規、規章、上級人民政府及其有關部門的應急預案以及本地區的實際情況，制定相應的突發事件應急預案”，“應急預案制定機關應當根據實際需要和情勢變化，適時修訂應急預案”；第十八條規定，“應急預案應當根據本法和其他有關法律、法規的規定，針對突發事件的性質、特點和可能造成的社會危害，具體規定突發事件應急管理工作的組織指揮體系與職責和突發事件的預防與預警機制、處置程序、應急保障措施以及事后恢復與重建措施等內容”。各地公安機關據此制定的群體性事件防范處置人群管理預案為處置決策、執行和問責奠定了基礎，為日常演練提供了基本依據。群體性事件防范處置人群管理應對預案必須要素完備。要素完備的人群應急管理預案制定是提高人群管理能力、快速恢復秩序的前提。遵循《突發事件應對法》基本要求，群體性事件人群管理應對預案應圍繞以下八個方面提供解決問題的框架。

1.構建指揮和控制主體。“建立等級有序的”、“用組織權力作為保證”的指揮關系，“形成明確的指揮鏈”是“應急處置取得成功的重要保證”，[8]所以，只有建立人群管理領導層，確定人群管理策略和行動上的指揮者，避免多頭指揮，真正實現對警情的快速反應、迅速處置，才能最終達到提高人群管理勤務指揮質效、增強整體防控效能的目的。

2.明確行動職責與力量。分解指揮和控制責任至其他執行層面與主體，避免處置任務不明與執行主體缺失。確定人群管理的處置目標、執行原則性與靈活性統一的行動計劃、保障現場處置公安機關行動人員配備要求、協調統一行動的執法部門與機構的伙伴關系。

3.整合外部支持資源。人群管理的規模性和事態嚴重程度決定了多機構協同合作的必要性，以高效地提供充足的互助資源。人群管理應急互助響應須有事前協作計劃，明確提供支持的單位及其任務，明確特定的裝備需求和附帶設備，明確通信與情報信息匯報傳輸要求，明確極端突發事件應對計劃、對武力支援的詳細規定、強制措施以及后勤支持(飲食保障，休息與住宿的場地、設施)和財政保證等。

應對可預知或正在發生的群體性事件時，曾經的處置經驗可以提供一個基本層面的行動框架予以借鑒指導，有助于提高處置針對性與效率。所以，人群管理單位要聯系對相似群體性事件有處置經驗的公安機關、確定能給予后勤等支持的地方政府、機構與社會組織。如前文所述，有效應對群體性事件必須與社會機構和社區型資源進行合作，制定預案前要對能提供諸如危險品處理、通信、交通、醫療等支持的機構單位進行調查摸底。要對媒體公關進行策劃，確定公共信息負責人，建立信息傳播與媒體介入的程序，確定采訪報道區域與禁區。其他可能需要外部支援的事宜可能情況不一，比如為警察安排特殊的專業裝備與個人保護裝備、大規模強制措施運用的物資、備用車輛和燃料、財產和證據控制儲存場地、對生化污染危機的排除、關鍵設備和裝備的專業的安全使用指導等。

4.暢通與行動者的溝通渠道。與活動組織者進行會見、識別潛在抗議群體并且主動與其會見、與支持群體和其他利益相關者會見溝通。群體性事件人群管理應對預案最好追求事態擴張前的說服。“民主社會的治理，就是要通過公眾與政府之間的辯論、討論、談判與妥協進行的，溝通的目的就是為了彼此說服對方”。[9]

5.充分的法律適用準備。“要嚴格規范公正文明執法，把打擊犯罪同保障人權、追求效率同實現公正、執法目的同執法形式有機統一起來，努力實現最佳的法律效果、政治效果、社會效果。”[10]堅決貫徹習近平總書記“重法治”的嚴格要求，不斷提高人群管理法治化水平和執法公信力，必須研究可應用的法律、法規和具體法條，正確適用法律。充分考慮人群管理過程中涉及時間、地點和方式限制的合法性；列舉并準確理解武力使用的法律、政策和程序，如采取相關措施所需授權的等級及所需授權使用的裝備、工具和技術；介紹不合法群體行為所需的構成要件和宣布取締的方法；做好對犯罪調查與拘捕行動的相關法律手續準備。在制定策略措施時，可以與法律顧問、司法機關商議討論，以確保應對行動的合法合規。

6.跟進現場秩序恢復后的穩定工作。目的是防止非法活動的反復，提出后續穩定工作的短期要求、長期要求，明確手段和資源。特別要警惕外來勢力滲透煽動，因為西方部分發達國家，基于意識形態與“雙重標準”等原因，“形成了影響全球的集體網絡，極大地影響到發展中國家的集體行動”。[11]特定條件下，鞏固穩定工作要與反顛覆、反分裂、反滲透、反邪教、反恐怖斗爭相結合。

7.制定書面的行動總結報告。集思廣益充分檢討，總結獲得的經驗和教訓，為完善今后處置預案、確保高效處置做好備案，提高防患未然、風險管理的能力與水平。

8.依據人群管理應對預案進行日常演練。持續的演練可以發現預案漏洞，促進培養人民警察領會適用法律法規能力、現場警力流動互助能力，強化人身控制技能、制服性警械使用技能、低致命性與非致命性武器使用技能、人群動向控制能力、大規模強制措施運用與團隊配合技能、媒體公關能力等。還可以有選擇地培養相關人員指揮決策、干預控制能力。

(二)人群管理信息收集評估等能力訓練

群體性事件人群管理應對預案是相對穩定的日常實戰演練依據。現實的人群管理充滿可變性因素。根據《突發事件應對法》第十八條“預防與預警機制”建設要求，動態人群管理應置情報信息收集評估等能力培養于基礎性、先導性位置。

1.人群管理能力訓練中，情報信息收集與評估能力培養是基礎性工作。情報信息是指揮決策與處置實戰緊密結合的紐帶。情報信息收集與分析是人群管理相關策略及時調整以提高應對效率的依據。“只有注重情報信息引領，才能掌握犯罪動向，下好先手棋，打好主動仗。”[12]占有情報的數量、質量和分析研判速度已成為公安機關人群管理的核心能力要素。大數據、云計算、物聯網時代，各種電子數據、信息、軌跡大量存在于各個行業與領域，在情報信息資源更多、范圍更廣、層次更深的同時，對公安機關人民警察挖掘、占有、研判、傳輸情報信息的能力也提出了更高要求。

情報信息收集與評估能力培養，要知曉處置主體合法的執法意圖，要知曉處置主體順利履職所需要的信息范圍，要知曉指揮團隊解決當務之急所需要的信息，要掌握收集情報信息的現代科技手段與渠道，織密智慧智能情報感知網絡。收集與分析的信息應當有助于處置機關進行重大事件相關的預測與行動、協助處置機關完善調整現場人群應對措施、針對性處理突發非法行為——包括正在發生的和預期發生的，從而確保高效靈敏指揮決策基礎上人群管理風險防控的協同性、打擊犯罪的精準性和維護穩定的鞏固性。

2.人群管理能力訓練中，評估預測事件的影響力的能力培養關乎事中管理力度與善后工作成效。評估預期事件的影響力是為了提高人群管理策略與措施的針對性、有效性，選擇處置措施的力度。就具體的人群管理而言，培養鞏固提高觀察社會動態、分析預測治安事態發展、有效控制社會不安定因素的能力，預知、預警、預防事態發展和影響力，可提升防范措施針對性，減少盲目和無效警務。事件前要察知群體行動的類型，舉行的時間地點，行動的持續時間。要估計預期參與或者旁觀的人數、回顧先前涉及相同或相似群體的事件、了解先前事件參與群體采用的裝備和行為、分析預判參與者的到達和離開時間以及交通路線。盡可能地預估對公共交通、對商業活動和公共生活的影響；分析沿途潛在的活動和危險；分析群體出現反對、反抗行為的可能性；[13]評估其他與事件相關的公眾關切。如果缺乏以上的“高質量評估”，那么會導致“評估不能提供足夠的統計數據去計算效應值”，[14]從而直接影響人群管理的事中管理力度與善后工作成效。

三、人群管理干預與控制

人群管理進入實戰階段，應當謹慎選擇與調整人群管理干預與控制的策略與措施。雖然合法的群體行為，如取得許可的集會、游行、示威活動通常不需要執法部門的過多干預和控制，但仍然應當獨立評價每一個具體的人群管理，以確保有效支持和促進群體活動合法依規舉行，防止合法行為向非法方向演化、異化、激化。人群管理采用的策略措施可能會引起行動者積極或者消極的反響，例如，強制措施的威懾運用可能加速違法人群離開現場，也可能導致更大規模沖突。

應對部分參與者在人群中實施的群體性犯罪行為需要堅決但靈活的措施，公安機關采用的人群管理干預控制策略應當基于可獲得的當地資源和現場環境信息的整體性，以盡可能多地防范突發情況。為人群管理干預與控制制定與選擇策略時，應當盡可能多地包含對偶發事件的考慮。如果群體活動有向群體性事件演化的苗頭與趨勢，人群管理干預和控制應當盡力避免使用武力，即使使用武力，也應當有限度有節制，武力升級應當盡量循序漸進。采取逐步升級的強制措施，至少要先進行現場普法宣傳教育，要有“對各類社會矛盾，要引導群眾通過法律程序、運用法律手段解決，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”[15]的過程。

(一)疏散指令

疏散指令，即發布解散命令，是有節制使用武力的前提與前奏。“對于國家來說，在以謹小慎微的方式尊重公民權之外的另外一種選擇是，盡可能地實現公民所享有的公民權的最大化”，[16]所以，從策略與戰術上說，人群管理干預和控制應當優先考慮采用公開參與處置的執法部門的人群控制和疏散措施，保護要害部門與重點單位，制定交通管理或控制方案，與參與群體建立聯系、了解成員提出的訴求、宣傳法律政策，獲得和平進行與服從管理的保證等。但如果事態有擴張趨勢，“這通常要求國家尊重公民權，但同樣也需要各種在某些時候可能會被認為是對其侵犯的措施”，[17]即應當逐步展示國家管理力量直至國家暴力。但展示力量需要從有節制的疏散指令開始。疏散指令的目的是暫時地疏散現場人群，而不是徹底解決訴求。應當明確的是，疏散指令下達后，人群應當立即或限時離開，公安機關不給予其訴求承諾。疏散指令應當以合理的方式進行，并且確保相關對象知悉、理解。基于環境條件，公安機關需要在不同位置發布不同的通告，包括發布可能使用武力并導致傷亡的警告。為保證發布的效果，要在人群的后部安排處置人員，以確認(并記錄)疏散指令的傳達是否有效。有關處置人員要掌握多種語言文字等技能，疏散指令應當用人群能理解的語言文字等方式發布。

可用于發布疏散指令的方法包括：大聲宣布、擴音器喊話、張貼通告和設置疏散標志等。要注意的是，只有警方確定有強大的處置與支持力量能控制人群的有序撤離，才應當發布疏散指令。疏散指令應當記錄在案，無論以何種方式發布指令，相關部門應當記錄發布機構、發布人的姓名、指令發布的日期和具體時刻。可使用文字、音頻、視頻記錄疏散指令發布內容與過程。

(二)警告與強制措施運用

警告與強制措施只針對不法行為人。警告與強制措施具有國家暴力作為后盾的特殊強制性。“公安機關是有特殊強制力的國家行政機關。其強制性主要體現在《刑事訴訟法》《人民警察法》《治安管理處罰法》等法律賦予公安機關大量依法執行強制措施的權力”。[18]利用警告與多種強制措施以應對的非法行為，包括不服從警察命令的抵觸妨礙行為、故意反對警察合法要求的主動抵抗挑釁行為和危及生命與財產的攻擊性行為。警告與強制措施運用的目的是快速恢復現場秩序。《人民警察法》第八條規定，“公安機關的人民警察對嚴重危害社會治安秩序或者威脅公共安全的人員，可以強行帶離現場、依法予以拘留或者采取法律規定的其他措施”，第十一條規定，“為制止嚴重違法犯罪活動的需要，公安機關的人民警察依照國家有關規定可以使用警械”。《集會游行示威法》第二十七條規定，不聽從警察制止命令的，“人民警察現場負責人有權命令解散；拒不解散的，人民警察現場負責人有權依照國家有關規定決定采取必要措施強行驅散，并對拒不服從的人員強行帶離現場或者立即予以拘留”。

警告與強制措施的運用必須合法、規范、有限。警告與強制措施的運用必須在客觀上完全合理，更重要的是于法有據。警告與強制措施運用前，警方應該有按有關規定宣傳與疏散的過程，使人群相信警察有誠意和平地維護法律和秩序，但必要時有意志有能力用武力驅散人群，“政府之所以存在，就是需要由它來取代每個人充當法官與警察的狀況……并執行監督與懲罰的職責”。[19]但警告在前，強制措施運用在后。從警告到強制措施運用，必須經過規范程序，以保護現場參與人群的合法權益。是否合理地動用武力進行驅散、抓捕，取決于能否保持現場人群情緒穩定以及在緊要關頭的暴力行為規模及其對公共秩序與安全利益的侵犯程度。如果動用武力會造成嚴重傷亡，在可行的情況下，應當先給出說服與警告。《人民警察使用警械和武器條例》第六條規定，“人民警察使用警械和武器前，應當命令在場無關人員躲避；在場無關人員應當服從人民警察的命令，避免受到傷害或者其他損失”。在確定動用武力之前，警察應當優選傷害性更小的方案。應當使用的武力不應超過必要的限度，因為武力運用的目的不是對參與者包括“暴徒”造成傷害，而是維護和平與秩序，保護社會成員。武器只能用于危險境況下警察的自我保護，同時應以使攻擊者失去行動能力為限度。

在強制措施運用規范與有限方面，香港警方的做法值得借鑒。近來香港特區警察依法采取行動應對“暴徒”攻擊立法會、特區政府、中聯辦包括攻擊警察的“恣意妄為”行為，香港警察“壓力巨大”，但香港警察應對行為反映出警方的訓練有素。②面對并非臨時起意、配合很嫻熟、破壞行動非常有目的性的惡意包圍、沖擊中聯辦大樓、污損國徽的激進示威者，香港警方表現出武力克制與應對程序的規范化。“每當示威者逼近，或向警方投擲雜物時，警方都會舉旗警告”。媒體總結出警方黃旗多用于警戒線；紅旗明示“停止攻擊，否則使用武力”；黑旗寫著“警告，催淚彈”，但仍會預留時間讓對方離開；橙旗表示的“速離否則開槍”，是最嚴重警告。[20]

警告與強制措施運用應安全有保障。通常，現場處置力量、取證力量、備勤支援力量、醫護等協作力量，現場的、非現場的和可以征用的設備以及天氣狀況、媒體公關等狀況有利于我時才運用警告與強制措施。

采取強制措施過程與手段也應當記錄。記錄方式可以是平面攝影、音頻記錄、視頻記錄、書面記錄、報告文件、媒體報道、民眾提供的信息源片段等。這一過程將有助于在采取強制措施恢復秩序后對群體性事件中的違法犯罪行為進行調查與起訴，也可以成為部分人員責任減輕的證據。就取證與固定證據而言，應當重視在刑事訴訟之外保護證據，有助于可能發生的民事訴訟行為。

(三)指揮與控制

人群管理需要全面掌控上文提及的所有處置行動特別是直接執行現場處置戰術的指揮與控制中樞。

建立指揮部。突發事件人群管理應急指揮部、現場指揮部承擔指揮處置的工作。在人群應急管理時，通常建立兩個指揮中心即應急指揮部(總指揮部)和現場指揮部。總指揮部負責應急指揮，現場指揮部負責現場戰術指揮。總指揮部可設在公安機關，作為行動指揮中樞。現場指揮部在確保安全前提下可選擇在事發地點或附近，以實施具體的控制、協調和通信等處置措施。必要時可以建立移動指揮部，靈活地應急指揮。

保證指揮的統一性。明確統一的指揮體系是人群管理整體有序展開的關鍵。指揮的統一性指的是每一位警員只受命于一位指揮人員、每個人只需向唯一一個人匯報。如此便可清楚識別負責某一處置單位、工作或任務的個人。指揮的統一性避免了多頭指揮，避免處置人員在現場無所適從、不知所措，保證了對群體性事件的處置效率。指揮部應當制定處置突發事件行動的目標，持續、及時評估可獲得的信息資源，平衡多種相互矛盾的需求。所有人員都應接受“一切行動聽從統一指揮”的突發事件應急指揮與服從的培訓。

通曉指揮統一性的內在要求。保證指揮的統一性要求每個處于指揮或管理地位的人都應知悉諸如匯報的對象、個人的職責和權限、可獲得可支配的資源、個人職權覆蓋范圍、指揮與被指揮層級等內容。在任何層面上，承擔指揮權的人員都要及時順暢地與當前的指揮部構成人員對情況進行評估、從更上一級指揮人員處獲得詳細指示、把握下達命令的恰當時機、獲得執行命令的效果反饋。

持續完善指揮與控制這一核心環節。公安機關提高人群管理的現場處置能力，必須真正明確指揮主體、確定現場指揮關系、保證指揮方案被不折不扣地貫徹。[21]當然，如何盡可能地使下一層級的處置單位致力于創新解決問題同樣值得關注。完善指揮與控制這一核心環節，要以習近平總書記在2019年全國公安工作會議上提出的“要深化同機構改革配套的相關政策制度改革，優化職能配置、機構設置、力量資源配置，加強機構人員職能整合、業務工作融合、機制流程銜接”[22]要求為指導，堅決貫徹習近平總書記“抓改革”的戰略導向，在推進機構改革過程中完善指揮控制主體建設，優化指揮機構職能體系。要抓緊總結、整合各地經驗，促進完善早就有論者提出的“處置現場的統一指揮工作規范”。[23]當下，基于國內外人群管理教訓，指揮人員通過反復訓練和模擬人群管理實戰，提高規范高效地應對緊急事件下的人群管理指揮控制能力十分必要。

注釋：

①王毅：《堅決反對外部勢力插手香港事務》，外交部網，https://www.mfa.gov.cn/web/wjbzhd/t1673725.shtml，最后訪問時間：2019年7月26日。

②了解今年六月以來香港警察執法面臨的各種干預、騷擾、污蔑、攻擊交織的不友好環境以及巨大壓力與風險，參閱《香港警權嚴重遭限，法治被戳了大洞》，環球網，http://opinion.huanqiu.com/editorial/2019-07/15182819.html，最后訪問時間：2019年7月26日。