加強和改進刑事拘留檢察監督的實證研究*

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公安機關集刑事拘留的決定、執行、延長和變更權于一體，其不僅適用率高，而且幾乎不受外界監督和制約。隨著社會對執法規范化和人權保障的要求越來越高，如何加強刑事拘留檢察監督，防止刑事拘留被濫用正日益得到重視。本課題組對簡陽市人民檢察院近期開展的刑事拘留檢察監督試點工作進行了專題調研，從實務的角度解析刑事拘留檢察監督的困惑和難點，探討加強和改進的對策。

一、刑事拘留檢察監督存在的主要問題與實踐探索

［案例一］公安機關在辦理W等人涉嫌尋釁滋事案時，將與其一起來簡陽但在酒店休息的A、B刑事拘留，并以結伙作案為由延拘至30日并報捕。檢察院在審查批捕中發現，該案系突發案件，事前并無共謀，事發時A、B在酒店休息，沒有任何證據證明A、B系共犯，對其刑事拘留并延拘至30日明顯不當；C、D雖然當時在場，但沒有任何肇事行為，理應在24小時內訊問后，或最多3天內查明無違法行為即予以釋放，但同樣延拘至30日并報捕。雖經檢察機關依法監督予以糾正，但當事人已被錯誤拘留30余天。

（一）刑事拘留檢察監督存在的主要問題

刑事拘留是嚴厲性僅次于逮捕的強制措施，目前幾乎不受外界監督和制約。檢察監督面臨知情難、查證難、糾正難等普遍問題，監督成效與聚焦監督主業主責和社會期望存在較大差距。從面上看，刑事拘留檢察監督存在的主要問題有：

1.缺少具體可行的監督程序，監督被動性較大。目前對于刑事拘留的監督只有十分原則的規定，檢察監督的目標、原則、內容、路徑、方式等，都沒有明確、具體的操作程序，致使司法實踐中監督意識弱化、監督工作茫然，遠未形成常態化、制度化監督機制。一些地方嘗試改進刑事拘留檢察監督，都離不開與公安機關協商會簽文件，以求得被監督者支持監督者給自己套“緊箍咒”。

2.主要依賴于審查批捕環節，監督滯后性明顯。目前，檢察機關對刑事拘留信息的掌握主要依賴于報捕案件。一方面，刑事拘留信息嚴重滯后，即使錯誤刑事拘留被發現糾正，當事人往往已經被拘留達7日甚至于30日以上；另一方面，由于監督意識不強監督標準不明，檢察官對刑事拘留適用和延長是否得當一般不予仔細審查和評價

3.信息來源狹窄，監督盲區較大。目前，刑事拘留檢察監督的信息來源主要在審查批捕中閱卷、開展刑事拘留專項清理活動和當事人控告申訴三個方面。前者不僅嚴重滯后而且漏掉相當一部分刑事拘留信息，后兩者并非常態化機制，與刑事拘留適用的短期限、經常性形成強烈反差，不可能成為有力度的監督途徑。大量刑事拘留后未報捕、未移訴案件成為監督盲區。據自貢市檢察機關對2014年至2017年刑事拘留適用情況的專項調查，刑事拘留后不報捕不移訴（一般作撤案處理）占24.2%，久偵不決占16.6%。［1］這些案件多數不會進入檢察機關的視野,刑事拘留適用及延長是否得當幾乎就是“模糊賬”。

（二）加強和改進刑事拘留檢察監督的實踐探索

［案例二］付某通過攀爬入室的方法盜竊一部蘋果6手機；幾天后又竄入鄭某（房東）與徐某（租客）共同居住的室內行竊被擋獲。公安機關以多次盜竊為由將刑事拘留延長至30日，并在次日向簡陽市人民檢察院備案。檢察官審查備案表后發現疑點，及時到辦案單位核實調查，認為付某除上述兩起盜竊外無其它涉罪行為，不符合“多次作案”延拘至30日的法定事由，建議立即將案件提請審查逮捕，并對延拘不當發出了《糾正違法通知書》。

近兩年來，四川省簡陽市人民檢察院按照上級院安排和實際需要，開展了改進刑事拘留檢察監督的實踐探索。與市公安局會商并聯合印發了《關于開展刑事拘留檢察監督工作的實施辦法》（以下簡稱《辦法》），從而把刑事拘留檢察監督作為一項“專門監督”工作提到了前所未有的高度，初步建立了檢、公協調機制，重點解決了以下問題：

1.強化了監督共識。在缺乏頂層設計的情況下，檢、公達成共識是監督工作創新開展的基礎。簡陽市人民檢察院既注重依法履職、強化監督，又注意增進理解、消除隔閡，多次通過座談會、聯席會、推進會等方式，與公安中層以上干部進行深入、廣泛溝通，逐步達成了共識：開展刑事拘留檢察監督不是對偵查人員“找毛病”“挑骨頭”，而是共同促進依法辦案，從而盡量消除抵觸情緒，由檢察機關“一頭熱”變為兩家配合抓?！掇k法》明確了檢察院對適用、延長、變更、撤銷刑事拘留措施進行監督。

2.疏通了信息渠道。及時、全面掌握刑事拘留適用信息是突破傳統監督瓶頸的關鍵。目前，簡陽市人民檢察院除了傳統辦案渠道外，還運用信息化建設成果較好地解決了刑事拘留信息嚴重滯后和局限的瓶頸。一是在公安機關法制部門配備檢察專用電腦，與警務綜合平臺聯網，賦予檢察院進入警務綜合平臺的權限，可以查詢、統計、分析刑事拘留適用的第一手信息；二是建立重點情形案件刑事拘留適用備案機制，對延拘至30日、刑事拘留后取?；虺钒傅葞最惏讣?，辦案部門在決定后24小時內，填寫電子式《適用（延長）刑事拘留備案表》和《刑事拘留后變更（撤銷案件）備案表》，通過網絡傳輸至法制部門，轉送檢察院備案。

3.建立了監督機制。一是落實監督專人。檢察院偵查監督科明確1名副科長和1名檢察官，適當減少辦案量，把更多精力用于辦理監督事宜；公安局法制部門明確2名人員，負責加強刑事拘留適用審查、備案表傳送、落實監督意見。二是明確監督方法。檢察院對于刑事拘留中發現的問題，根據嚴重程度分別采取《糾正違法通知書》《檢察意見書》《檢察建議書》《情況通報》（一般傾向性問題，不針對個案）予以監督糾正，同時說明依據和理由；公安機關接到監督文書后，應當立即進行調查核實，并及時回復檢察院。三是明確監督責任。《辦法》規定將刑事拘留檢察監督的情況納入對干警執法辦案考核。

二、刑事拘留檢察監督的困惑與難點解析

簡陽市人民檢察院對刑事拘留檢察監督的探索雖然有了一個開端，但離成熟的監督體系還有較大差距。除簡陽院外，成都市武侯區院、新津縣院、高新區院等分別開展刑事拘留檢察監督試點工作。各院試點情況大同小異，但由于缺少頂層設計，都離不開與監督對象“協商監督”這一基本套路，使監督者缺少底氣、超脫和堅韌；此外，刑事拘留檢察監督的價值目標、重點選擇，監督的信息、時點，監督機制的有效構建、運行等等，在理論上、實踐中都還有不少困惑和難點需要厘清、解決。

（一）刑事拘留檢察監督的價值目標

刑事拘留檢察監督的具體實施，必須綜合考慮合法性、必要性和可行性，這就需要研究在現有法律框架下，監督工作的價值取舍，以及急需解決且能夠解決哪些問題？只有厘清思路，才能找準刑事拘留檢察監督的著力點和落腳點。

我們認為，刑事拘留檢察監督理想的價值目標是：遏制和解決刑事拘留適用中的突出問題，實現保障偵查與保障人權相統一，前移防范冤假錯案關口。但是，適用和監督是一對矛盾統一體，保障偵查與保障人權的統一，不僅是適用者和監督者共同作用的結果，而且要達到相對平衡的程度，避免嚴重偏向某一方的情形普遍化、常態化。這樣理解并不是要降低監督工作的權威和成效，而是基于案件情況的復雜性、刑事拘留適用和監督的非標準性、適用者和監督者認知的差異性及能力的有限性，回歸監督理性。換句話說，公安機關不可能精準適用刑事拘留，檢察機關也不可能精準監督或通過監督達到精準適用刑事拘留；只能抓住違法和侵犯人權中的突出問題予以監督解決，而容忍一定程度的“偏差”，如同審判監督（畸輕畸重可以抗訴，偏輕偏重則容忍）一樣，不可能把判決監督到精準的程度。如果把追求“精準”適用作為監督目標，則只會適得其反。

（二）刑事拘留檢察監督中的幾個關系

基于檢察監督的價值目標，需要厘清和處理好以下關系：

1.保障偵查與保障人權。懲罰犯罪和保障人權是刑事訴訟目的不可分割的兩個方面。尊重和保障人權是我國憲法確定的重要原則，也是現代刑事司法理念的核心價值；檢察機關的法律監督就是人權保障機制和權利救濟機制的組成部分。［2］從適用和監督這對矛盾統一體來看，公安適用刑事拘留首先會從自身工作出發，保障偵查需要；而檢察監督則應著眼于保障人權防止刑事拘留濫用，如此形成制衡。也就是說，刑事拘留檢察監督的主要任務是發現和糾正嚴重侵犯人權的情形，即不當刑事拘留、不當延拘（至30日）；而對可以刑事拘留（延拘）而沒有刑事拘留（延拘）的，一般不納入監督范圍（除非達到嚴重破壞訴訟程序的程度）。這既符合監督的價值目標便于實務操作，又符合刑事訴訟法規定的“可以拘留”“可以延長”而不是“應當”。［3］檢察機關在著眼于保障人權實施監督行為時，注意掌握分寸、策略和方式，不干擾偵查權、刑事拘留權的正當行使，就是對偵查活動的依法保障。

2.合法性監督與合理性監督。合理性（必要性）比合法性具有更高的要求和判斷難度。我們認為，刑事拘留檢察監督主要是合法性監督，違法適用或違法延長屬于監督范圍，但可以兼顧對合理性的引導，確有特殊情況嚴重不合理的，可以提出引導意見、建議。有人主張檢察機關要對刑事拘留適用或延長是否合理實施監督，甚至主張對刑事拘留開展羈押必要性審查。我們認為，這既缺少法律依據也難以行得通。首先，法律賦予的偵查監督權是對“偵查活動是否合法實行監督”，“有違法情形的,應當及時提出糾正意見”，［4］合理性監督顯然超越了法律的授權，而且可能因“指責”過多形成對偵查權的重大干擾，引起反感；其次，合理性沒有明確標準，其判斷的難度遠遠大于合法性，檢察官也是人不是神，憑什么你說不合理就是不合理？最后，刑事拘留適用的緊急性、臨時性、證據不充分性，決定了偵查機關應當具有較大的自由裁量權，如果限制太嚴、太死有違立法初衷，這與逮捕必要性的評估根本不同。

3.形式（程序）監督與實體監督。在執法日趨規范的大環境下，刑事拘留程序上嚴重侵犯人權的情形較少發生。因此，我們認為，刑事拘留檢察監督主要是實體監督，即對是否符合刑事訴訟法規定的適用條件或延拘（至30日）條件進行審查和評價；其次是對刑事訴訟法明確規定的必經程序，如出示拘留證、立即送達看守所羈押、限時訊問和告知親屬等，也應當審查和評價，這些程序同樣關系到人權保障。至于公安機關內部呈報、審批手續等形式上不完善、不規范的，一般不予專門監督，因為難以用“違法”來評價。

（三）刑事拘留檢察監督的重點選擇

刑事拘留適用面廣量大，逐案全部審查、監督，企圖解決大大小小所有問題，既不可能也不必要，必須有所為有所不為。檢察機關只有把有限的人力、精力、能力、時間，聚焦到少數重點事項上，才能既解決突出問題，又不干擾刑事拘留權、偵查權正當行使，實現監督的價值目標。我們認為，監督重點要圍繞防止、發現和糾正嚴重侵犯人權、嚴重破壞訴訟程序來選擇和確定。這與最高人民檢察院關于“糾違”的有關精神是一致的。［5］綜合比較各地開展工作的情況，我們認為，刑事拘留檢察監督的重點包括：（1）沒有法定事由不應當刑事拘留而刑事拘留。這是侵犯人權最嚴重的情形，理應作為監督和糾違的重點。如前述案例一對A、B的刑事拘留。（2）雖有一定法定事由刑事拘留，但已經或應當很快查明不構成犯罪或者依法不需要追究刑事責任，仍然不撤銷刑事拘留甚至延拘至30日。［6］如前述案例一對C、D延拘至30日報捕。（3）沒有法定事由或法定事由認識錯誤而延拘至30日。如前述案例二，將付某一次在同一戶內盜竊房東和租客，認定為2次屬于認識錯誤，對其延拘至30日，既是違法又降低了訴訟效率，也是監督和糾違的重點。此外，延拘1至4日，由于“特殊情況”難以掌握判斷，且時間很短，只要不屬于第一種情形，可以不予監督；符合法定延拘至30日事由，但確實沒有延拘必要性的，可以建議或督促公安機關盡快報捕、取?；蛞扑推鹪V，但不能糾違，因為不違法。（4）刑事拘留后未報捕、未移訴而撤案，或者變為取保候審不了了之。這些案件往往不進入檢察機關的視野，屬于“漏斗”案件，容易“藏匿”問題。檢察監督的主要任務是堵塞“漏斗”，發現和糾正不當刑事拘留（延拘）或有罪不究。（5）違反法律規定的刑事拘留執行程序導致較嚴重不良后果。如沒有立即送看守所羈押致犯罪嫌疑人逃跑、自殺，沒有限時訊問致錯誤羈押延長，等等。

（四）刑事拘留檢察監督的信息來源及監督時態

1.信息來源路徑優化。在傳統辦案模式下，刑事拘留信息來源成為檢察監督的制約瓶頸。突破瓶頸，必須創新信息來源常態化機制，解決及時性、全面性、針對性（重點刑事拘留信息）、有效性問題。

從試點單位看，普遍與公安機關會簽了文件，實現了信息來源共享，可以利用警務綜合平臺查詢刑事拘留適用的總體情況，一定程度上解決了及時性、全面性難題。但是，平臺信息量大、簡單，如前述案例一、案例二的延拘事由分別為“結伙作案”“多次作案”，根本不可能從中發現刑事拘留適用、延長有無不當，沒有解決針對性和有效性問題，仍然不能滿足刑事拘留檢察監督的需要。

簡陽市人民檢察院試點的重點情形案件備案制較好地滿足了信息來源的及時性、針對性和有效性，優勢明顯。一是抓住了監督重點，著力于解決刑事拘留適用和延長中的突出問題。而有人主張的全部備案，我們認為既無必要也不可能。二是充實了信息含量，備案表填寫的簡要案情和刑事拘留適用、延長、變更或撤銷事由比平臺更具體、詳細，檢察官能夠更有效的了解并作出初步判斷。三是公安機關在決定后24小時內報備案，使有效監督從嚴重滯后提前到“準同步”，便于及時發現和糾正違法刑事拘留、延拘。四是消除了監督盲區，將刑事拘留后未報捕、移訴而變更、撤銷的案件，納入了監督視野。五是檢、公增加的工作量可以接受。重點情形案件數量約占刑事拘留量的一半左右，格式化、電子化備案表填寫和傳送相對容易。六是在現行法律框架下既不干擾刑事拘留權行使又優化了監督路徑，只要最高人民檢察院和公安部會商同意，就沒有法律障礙，可以成為常態化監督機制。

2.監督時態體系優化。傳統監督時態最早的環節就是審查批捕，嚴重滯后是固有的缺陷，優點是監督信息比較充分、完整。為此，有人主張改為事前監督或同步監督，通過提前介入或司法審查確保監督到位。我們認為，這既缺少法律依據，又沒有必要性、可行性?，F有法律框架下，事后監督仍然是基本的日常監督時態。如果再做細分，可以把平臺查詢和備案制叫“準同步”監督，把批捕環節叫事中監督（刑事拘留執行中），把刑事拘留后未報捕而撤銷、變更叫事后監督，則形成了較為優化的監督時態體系，基本能夠滿足監督的需要。

三、刑事拘留檢察監督的改進與完善路徑

（一）強化監督理念

加強和改進刑事拘留檢察監督，是檢察機關的法定職責，既要敢于擔當，又要堅守底線。針對當前的實際情況，按照“強弱項、補短板、重自強” 的要求，［7］我們認為需要強化、踐行三個理念。

1.依法監督理念。刑事拘留檢察監督是國家權力，必須遵循法定職能必須為、法無授權不可為的基本原理。依法監督主要包括兩個方面：首先，檢察機關加強刑事拘留檢察監督是履行法定職責。不監督是失職，監督不力是懈怠，有效監督是本分，從而增強監督自信、自覺。其次，刑事拘留檢察監督的內容、手段等都應當依法進行，不越權、不越位、不違法。

2.有限監督理念。堅持有所為有所不為，取大舍小，取重舍輕，著眼于突出問題，著力于重點情形，不糾纏于細枝末節，不吹毛求疵這也指責那也不對。

3.理性監督理念。張軍檢察長強調：“決不能有監督就高人一等的想法；要樹立雙贏多贏共贏監督理念?！保?］監督與被監督只是一種制度設計，沒有身份高低地位高低之分，也不代表水平高低，雙方職責不同但目標一致；監督工作的開展不得干擾刑事拘留權正常行使；實施監督要注意策略和方式，堅持剛柔并濟，主要對嚴重違法行為“亮劍”；檢察機關通過依法正確履職維護公平正義，但不是公平正義的化身，更不可能天然正確，既要防止刑事拘留權濫用又要防止濫用監督權。［9］

（二）提升備案制成效

備案制較好地提供了重點監督對象和基本案情、刑事拘留和延拘及變更、撤銷事由，但為了減少偵查人員的麻煩，不能要求提供詳細信息。因此，審查備案表有助于發現疑點，但還難以滿足“判斷”的需要。如前述案例二，如果簡要列出作案的時間、地點，則可顯露疑點，但判斷依據尚需進一步查明。因此，有必要建立備案審查機制。重點在三個方面：一是警務綜合平臺查詢與備案相核對，可以發現偵查機關備案是否有遺漏，如果有遺漏及時督促備案，確保該備全備。二是備案審查與案件審查相結合，在收到備案表后，檢察機關可以安排人員到辦案單位查詢較詳細的案件情況，判斷刑事拘留、延拘及變更、撤銷是否合法、得當。備案較少的，可以逐案審查；備案較多的，可以重點審查或抽查。三是對備案審查實施案件化管理，由員額制檢察官和助理檢察員輪流負責，審核責任限期落實到人，計算工作量，納入績效考核。

（三）完善多層次監督體系

實施刑事拘留檢察監督應當保持理性和謙抑，采用與不同程度問題相對應的、剛柔并濟的多層次監督手段和方式。《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第569條規定：“對于情節較輕的違法情形,以口頭方式提出糾正意見；對于情節較重的違法情形,應當報請檢察長批準后,向公安機關發出糾正違法通知書。”此外，簡陽市人民檢察院還設置了檢察意見、檢察建議、情況通報、分析報告等柔性監督方式，分別針對確定的較輕違法、一般傾向性問題和工作不到位問題（如備案不全、不回復監督事項）實施監督或督促。

（四）完善監督成效評估體系

正確認識和評估監督成效，不僅有助于保持監督理性、提升監督自信，而且有助于將監督模式從矯正型向預防型轉變。糾違無疑是監督成效的直接體現和重要指標，但這只是“矯正型”成效之一，沒有體現因加強監督而引發的公安機關自身警覺、謹慎、加強內控而產生的“預防型”成效。監督是一把懸著的劍，當沒有劍時，人們會更任性；當明知有劍時，人們會更循規蹈矩。這是人的通性。事實上，預防違法比糾正違法總是更有價值，外部的檢察監督壓力轉化為偵查機關加強內部控制的動力，無疑是更重要的成效。為此，我們認為，需要完善評估指標體系，刑事拘留檢察監督成效才能顯現：一是針對問題發出的各種文書及糾正、整改相關問題的數量，體現刑事拘留檢察監督的直接效果；二是通過檢察監督促使公安機關自身加強把關后，更加規范適用刑事拘留措施，導致立案后刑事拘留適用率下降、刑事拘留后延拘至30日比率下降、刑事拘留后撤案率下降、刑事拘留后轉捕率上升等，這些數據表明不當刑事拘留和不當延拘減少，是刑事拘留檢察監督引發公安內控共振的成效。

四、刑事拘留檢察監督的展望與建議

（一）加快頂層設計

各地單打獨斗的“協商監督”具有天然缺陷，必須通過頂層設計予以解決。我們認為，在現有法律框架下，建議最高人民檢察院借鑒立案監督的路子，［10］向全國人大常委會、中央政法委作專題報告，并在高層的主持或支持下會商公安部，聯合制定《關于刑事拘留檢察監督有關問題的規定》，彌補立法的不足，細化刑事拘留檢察監督的適用規則，使刑事拘留檢察監督從各自為陣的摸著石頭過河，走向規范化、常態化，更具有現實操作性。

（二）提升刑事拘留檢察監督信息化水平

在前述頂層設計的基礎上，檢、公聯動、聯網打造“互聯網＋偵查監督”智慧信息系統，實現案件信息、刑事拘留動態信息、重點情形備案表等內容，全面、及時、直接進入檢察監督視野，并利用智能分析手段進行監督信息篩選、提示、預警，從而由傳統的“書面審查”“實地核實”，轉變為“電子審查”為主。這必將使刑事拘留檢察監督更加便捷、準確、有效。

（三）強化當事人制約機制

對刑事拘留加強檢察監督是權力制衡的重要方面，但還需要強化當事人制約和救濟的另一方面。當事人是錯誤刑事拘留的直接受害人和利害關系人，不僅導致階段性失去人生自由，而且可能帶來精神、名譽、經濟的損害。因此，應當賦予和保障他們獲得國家補償和精神撫慰的權利，從而對公安機關刑事拘留權形成更有力的反向制約。不可否認，辦案的復雜性和刑事拘留適用的特殊性，有時出錯是難以避免的。但這不應成為國家機關理直氣壯侵犯公民合法權利的免責依據。作為國家機關及其工作人員，應當牢固樹立懲治犯罪與保障人權并重理念，摒棄懲治犯罪事大、侵犯人權事小的偏見：一是在宣布刑事拘留時，告知當事人及近親屬有申訴、申請變更等權利；二是對確屬錯誤刑事拘留的當事人，書面告知有權依法申請國家賠償。當然，這僅限于沒有任何法定事由被錯誤刑事拘留的情形。這樣做，能夠更有力地警示公權不能“太任性”，也彰顯國家對人權的尊重和保障，有利于樹立法治權威。

注釋：

［1］參見2017年9月四川省自貢市《信息化背景下的偵查活動監督論壇資料匯編》。

［2］參見孫謙：《新時代檢察機關法律監督的理念、原則與職能》，《檢察日報》2018年11月3日。

［3］《刑事訴訟法》第82條規定：“公安機關對于現行犯或者重大嫌疑分子，如果有下列情形之一的，可以先行拘留”；第91條第2款：“對于流竄作案、多次作案、結伙作案的重大嫌疑分子，提請審查批準（逮捕）的時間可以延長至30日?！?/p>

［4］參見《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第564條、第569條。

［5］最高人民檢察院原偵查監督廳《關于進一步規范書面糾正違法適用工作的通知》中明確：“判斷偵查違法行為是否達到性質惡劣、情節嚴重的程度，主要看違法行為是否嚴重侵害當事人及其辯護人、訴訟代理人的人身權利、財產權利或者訴訟權利，是否嚴重破壞訴訟程序、妨害刑事訴訟依法公正進行。”

［6］《刑事訴訟法》第86條規定：“公安機關對被拘留的人，應當在拘留后的24小時以內進行訊問。在發現不應當拘留的時候，必須立即釋放，發給釋放證明。”

［7］鄭赫南、閆晶晶、姜洪：《首席大檢察官釋放哪些創新發展信號——張軍檢察長在大檢察官研討班上的講話解讀》，《檢察日報》2018年7月26日。

［8］同前注［7］。

［9］同前注［2］。

［10］2010年，最高人民檢察院、公安部聯合印發了《關于刑事立案監督有關問題的規定》，不僅使立案監督具備了較細的操作規程，而且從單向監督應當立案而不立案，完善為包括不應當立案而立案的雙向監督。