民事公益檢察權與行政執法權的沖突及破解

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一、案例及問題的引出

（一）基本案情

2005年8月至2006年底，浙江省衢州瑞力杰公司將生產過程中有機硅膠裂解產生的廢渣、廢活性炭等工業廢物堆放填埋于開化縣華埠鎮張家村（現新安村）的小龍塢山坳中。經浙江環資檢測科技有限公司等環境檢測部門檢測鑒定，2005年8月9日至2016年12月20日期間，瑞力杰公司的工業廢物造成的生態損害金額為181700元。初步估算，退役場地修復及治理費用約1240050元。開化縣人民檢察院經公告后，在無適格主體起訴的前提下，以公益訴訟人的身份向開化縣人民法院提起民事公益訴訟，請求判令被告賠償從生態受損至2016年12月20日期間服務功能損失181700元，依法支付修復開化縣華埠鎮新安村小龍塢山坳生態環境費用1240050元，依法承擔本案鑒定評估費用98000元、檢測費用27045元。［1］

（二）本案引發的問題思考

本案作為浙江省首例民事公益訴訟案，具有一定的典型意義。筆者在研讀本案后，產生一連串疑惑：一定要通過民事公益訴訟的方式解決該污染問題嗎？通過行政執法來解決此類公益侵害會不會更加直接有效？如此污染情況，行政機關居然沒發現或者沒采取措施解決問題，這其中有無行政機關的懶政、不作為情況？如果存在，那開化縣人民檢察院提起行政公益訴訟，在訴前程序過程中督促行政機關將污染問題盡量解決應該會更直接，為什么此案一定要選擇民事公益訴訟的路徑來解決？這些疑惑的存在，反映了當前在檢察機關提起民事公益訴訟與行政執法關系的考量上有所缺失。

檢察機關的“公益訴訟”與行政機關維護公益的“行政執法”是維護社會公共利益的兩種不同方式，即從司法權和行政權雙重維度來為社會公共利益保駕護航。因此，在處理社會公益問題時，兩類權力之間的關系要清晰、功能定位必須合理、適用程序更要有效銜接，這對能否很好地實現維護社會公益的目的至關重要。2017年新修訂的《行政訴訟法》和《民事訴訟法》明確了檢察機關提起公益訴訟分為兩類：行政公益訴訟和民事公益訴訟。行政公益訴訟的目的是督促行政機關依法履職，其目的與保護公益的行政執法權欲達到的執法效果是一致的，盡管途徑、手段、方式和方法都不同，但二者都是一種遞進、單向、線性的關系，而非選擇、重復、混淆甚至替代的關系。通過設置訴前程序，行政公益訴訟只有經檢察機關督促行政機關履職后才能提起，這樣就避免了檢察機關行政公益訴訟權與保護公益的行政執法權之間的沖突。相比較而言，檢察機關提起民事公益訴訟與行政執法之間的關系就沒有行政公益訴訟與行政執法之間關系清晰，二者之間存在功能重疊，方式選擇不清晰，甚至會發生檢察權與行政權的沖突。

二、民事公益檢察權［2］與行政執法權的沖突表現

（一）維護公共利益方面存在功能重疊，角色混同的情況

最高人民檢察院《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》和最高人民法院《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》中，明確規定了檢察機關在提起民事公益訴訟時，可以提出要求被告“停止侵害”“排除妨礙”“消除危險”“恢復原狀”“賠償損失”“賠禮道歉”等訴求。責任方式可做如下分類：（1）“停止侵害、消除危險和排除妨礙”，即預防或阻滯性責任；（2）“恢復原狀、 賠禮道歉”，即恢復性責任；（3）“賠償損失”，即賠償性責任。從目前的司法實踐來看，預防、阻滯性責任與恢復性責任是民事公益訴訟中的首選。這兩類責任的功能和效果與行政執法手段（行政處罰、行政強制措施等）的功效基本相同。對損害公益的行為，行政機關可以直接做出停止侵害、排除妨礙、消除危險等決定，對違建亂占等情況也可以責令限期拆除、限期恢復以及責令繳納代為治理修復費用等，同樣能夠達到保護公益的目的。那么問題來了，民事公益訴訟檢察與行政執法都可以達到保護公益的目的，兩種方式該如何選擇使用？筆者調研后發現，相關法律、文件對此都未作明確規定。

（二）民事公益檢察權的“強勢”可能弱化行政權維護公益的主導、優先地位

衢州瑞力杰化工有限公司污染環境案中，開化縣人民檢察院請求法院判令公益侵害人承擔民事公益損害賠償金181700元，“公益損害賠償金”是民事公益訴訟所特有的，這也是行政執法手段所不具有或者不可替代的。檢察機關主動追究民事公益侵害人的民事賠償責任體現了司法權的積極屬性，司法權的積極性也體現了公益檢察權的“強勢性”，這種司法強勢性會在某種程度上打破檢察機關與行政機關在維護公益領域的角色平衡。理論學界有不少學者對此表達了“堪憂”的態度，有的學者將民事公益訴訟中的賠償損失、賠禮道歉定性為攻擊性的訴訟請求，將停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀等界定為防御性的訴訟請求，他們認為應當盡量避免使用攻擊性的訴訟請求。［3］還有一些學者參考借鑒外國立法，認為“對非利害關系人提起的訴訟，不允許提出損害賠償訴求，僅僅可以提出停止侵害，恢復原狀等訴求”［4］。

此外，關于撤訴的規定，《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》和《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》中都明確規定了人民檢察院可以撤訴、準許撤訴的前提是公益訴訟訴求“全部實現”，［5］這也體現出一種較為強勢的取向。那么當前存在的問題是，檢察機關與行政機關在對公益損害現象、損害程度以及治理等問題評估時存在認識分歧以及重大爭議時如何處理？假如在衢州瑞力杰化工有限公司污染環境案中，行政機關介入后，結合地方整體發展大局對該案件采取合理有效措施進行處理，經過自行評估后認為處罰100萬作為修復與治理費用，公益損害足以得到控制，配合現有的行政執法措施足夠有效地保護公益，公益侵害人衢州瑞力杰化工有限公司接受處罰，資金到位后只要按照給出的方案進行修復就可以了；檢察機關則認為行政機關處罰金額太低，修復整改力度不夠，當前的做法不足以充分保護公益、救濟公益損害，甚至認為公益侵害人需要承擔賠償功能損失的責任等，其“全部訴求”未能實現。此時，行政機關認為工作已經做到位，檢察院是可以撤訴或者和解的，檢察機關則認為未能達到理想的要求，雙方之間就會發生爭執，即檢察權與行政權之間就會對抗。行政機關一方面認為自己作為社會治理的主要部門，無論在工作經驗還是手段方式上都具有優勢，自己的執法措施和為解決問題而設定的要求與標準非常合理，另一方面又非常無奈，檢察機關對此不認可，要達到檢察機關撤訴的標準就必須在某種程度上聽從檢察機關的處理意見。倘若發生這樣的情況，是不是意味著應當以檢察機關的意見為主？當下一些學者對民事公益訴訟的實踐表示擔憂，認為雖然民事公益訴訟剛起步，但檢察權在公共事務上的角色變化和權力擴展所引發的問題已經初現倪端。［6］筆者認為，無論之后如何發展，有一點必須承認，司法權適度地強勢對于當前強化公益保護以及監督行政執法是有必要的，也是十分有意義的，但司法權過于強勢，實踐中必然會同保護公益的行政執法權產生對抗，進而影響到保護公益領域中行政執法權的主導優先地位。

三、民事公益檢察權與維護公益行政執法權沖突的解決路徑

（一）保護公益應堅持行政執法權的主導、優先地位

從行政法的理論角度來看，行政權被視為是公共利益的主要代表和維護者，保護公共利益是行政執法的基本任務。行政執法權在維護公益方面具有明顯的優勢，其有“專業性、高效性、靈活性”等特點。相比較之下，檢察權在維護公益上具有難以克服的局限性，比如無專業的公益損害鑒定設備與技術，無規范化提取和固定公益損害證據的標準和措施等問題。在個案利益協調、個案裁量和維護方面，司法權具有巨大優勢，但在形成普遍性規則，對具有共性的普遍損害進行“批量化”處理方面，行政權則更為合適。比如“揚塵污染”治理中，每個揚塵污染點具有高度的相似性，點多量大時，通過行政權來治理污染則更容易、更直接。此外，檢察機關提起民事公益訴訟一般訴訟成本高，訴訟程序比較復雜、漫長，因此，司法權作為一種判斷權，必須保持中立、被動性，不宜過多承擔保護公益的職責。筆者對域外進行考察后發現，美國公益訴訟中的“公民訴訟”定位非常明確，就是對政府執法行為進行補充而絕不是替代。與之相反的是，由于印度環境民事公益訴訟的限制相對寬松，所以許多環境類糾紛就“跳過”了行政執法，直接進入到了訴訟領域，司法權強勢崛起，行政權明顯相對偏弱，因此也導致了一系列的問題。［7］因此筆者認為，檢察民事公益訴訟應當起到輔助甚至助推行政執法權的作用，使其達到更好地維護公益的目的，并且檢察民事公益訴訟的提起，應當以行政機關窮盡自身職權為前提，即凡是行政執法可以解決的問題應當優先由行政機關去解決。

（二）用民事公益檢察權助力維護公益的行政權有效落實

不可否認行政權在保護公益方面也會出現一些困難，最典型的就是跨行政區域的環境污染案件，河流水源下游的行政機關無法對上游的污染進行執法處罰。此外，跨行政部門的執法，行政機關各個部門之間由于部門利益的不同，就可能出現具有執法權的部門怠于執法，受到影響的相關執法部門反而無權執法；還有的案件，有關部門雖有權去處理卻因一些因素畏手畏腳，比如地方政府歷史遺留的“政績工程”案件，上級部門“打了招呼”的案件等，遇到這類情況，通過檢察機關提起“民事公益訴訟”直接請求公益侵害人承擔民事侵權責任，此類行政執法的難題就破解了。還有些特殊復雜案件，行政機關雖然做出了責令恢復、整治等處理決定，但怎樣恢復，采取什么樣措施來恢復，恢復到何種程度，整治的費用需要多少，均沒有給出細化、具體的處理方案，因此缺乏可操作性。此時通過檢察機關的提起公益訴訟，就可以明確、細化處罰的內容。比如盜伐林木案件就可以明確要求判處侵害人具體補種多少樹木，補種的樹苗間距多大等；海洋非法捕撈案件，就可以明確要求侵害人具體放生多少尾魚苗等等。

（三）用民事公益檢察權來補充、監督行政權在維護公益領域的實施

實踐中并不是所有的公益侵害案件都可以用行政執法手段調整，法律雖然是調整社會關系的依據，但隨著社會發展，各種新事物層出不窮，社會關系越來越復雜，法律空白的現象時有發生，在行政執法沒有法律依據或者法律依據不是十分清晰時，行政執法權就無法及時介入，更難以采取行政強制措施進行處罰，此時檢察機關就可以從民事侵權角度，通過提起民事公益訴訟對案件進行“替代”處理。一些侵害公益的案件中，有的案件造成的公益損害比較大，治理恢復的代價、費用都比較高昂，倘若由行政機關做出行政處罰，可能會產生處罰的數額遠低于違法成本，這種情況下，公益損害人通過成本計算就會選擇以罰代治的方式，這是維護公益所不愿意看到的，也是規范化的社會治理堅決不允許的。因此，有時候行政強制措施不足以制止公益損害，行政罰款數額也不足以彌補公益損失，這種情況下，檢察機關可以提起民事公益訴訟，請求法院判令公益侵害人承擔生態修復費用等民事賠償責任。還有一些侵害公益的案件，行政機關在作出行政處罰決定后，無法立刻執行，原因是行政相對人提起了行政復議、行政訴訟，從復議到訴訟再到法院執行這個過程比較漫長，侵害公益的違法行為就會一直處于延續狀態，無法得到及時制止。相比較而言，在制止公益侵害的實效性方面，檢察機關提起民事公益訴訟的直接性與優越性更加明顯。

（四）構建更加合理的民事公益訴訟訴前程序，保障行政執法權優先

可以通過制度構建，明確檢察機關提起民事公益訴訟的訴前程序，比如可以先通知具有監管職責的行政執法機關，將具體的公益侵害行為、違反的法律法規、檢察機關起訴意圖以及公益侵害人等告知行政機關。通知發出一定期限內，行政機關應將作出的行政執法情況向檢察機關反饋，檢察機關根據反饋的情況，提出建議和意見。通知期滿之后，再次進行實地勘察，經勘察后發現仍有必要提起民事公益訴訟的，可以提起民事公益訴訟；勘察后發現已經達到保護公益的目的，可以不再提起民事公益訴訟。對是否有必要提起民事公益訴訟的“衡量標準”如何把握等方面的問題，檢察機關可以加強與地方科研院所和高校的合作，組建專家庫，成立專家評審團，進行客觀合理的評論。產生的評估費用問題，應當納入國家財政預算規劃，對此寧夏等地已經出臺文件開始探索。

綜上所述，從某種意義上看，民事公益訴訟檢察對行政執法起到了補充、助推、監督的作用，但這種監督同“行政公益訴訟”監督行政機關主觀不作為不同，“民事公益訴訟”某種層面上監督的是行政機關非主觀的行政不作為。這樣一來，就比較完整地構建了檢察機關監督“行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為”的公益訴訟體系，也契合了檢察機關作為法律監督機關的職能定位。

注釋：

［1］本案詳見慧聰化工網http://info.chem.hc360.com/2018/02/090759642035.shtml，最后訪問日期：2018年12月5日。

［2］民事公益檢察權，是對2017年《民事訴訟法》賦予檢察機關提起民事公益訴訟權力的概括表述。

［3］參見肖建國、宋春龍：《環境民事公益訴訟程序問題研究》，《法律適用》2016年第7期。

［4］張衛平：《民事公益訴訟原則的制度化及實施研究》，《清華法學》2013年第4期。

［5］《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第24條規定：“在民事公益訴訟審理過程中，人民檢察院訴訟請求全部實現的，可以撤回起訴”；第49條規定：“行政公益訴訟審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求全部實現的，人民檢察院可以變更訴訟請求，請求判決確認行政行為違法，或者撤回起訴”?！度嗣穹ㄔ簩徖砣嗣駲z察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第9條規定：“人民檢察院在法庭辯論終結前申請撤訴，或者在法庭辯論終結后，人民檢察院的訴訟請求全部實現，申請撤訴的，應予準許。”

［6］參見王明遠：《論我國環境公益訴訟發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析》，《中國法學》2016年第1期。

［7］參見顏運秋、余彥：《我國究竟需要什么樣的環境民事公益訴訟——最高院環境民事公益訴訟解釋〈征求意見稿〉評析》，《法治研究》2015年第1期。