環境民事公益訴訟案件線索收集與共享的路徑探索*

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［案例一］徐州東興能源公司（以下簡稱“東興公司”）因存在系列環境違法問題，2013年4月8日、2013年7月12日、2015年3月21日和2016年8月16日被徐州市賈汪區環保局責令停止項目建設，該區環保局之后5次對東興公司作出相應行政處罰。后東興公司仍然違法生產，而該區環保局未采取有效監管措施，致使社會公共利益一直于受侵害狀態。檢察機關于2016年12月9日向環保局發出檢察建議，建議依法采取具體措施，做好環境保護工作。檢察建議引起相關部門高度重視，該區政府責成相關鎮政府對東興公司的二期工程實行強制停產。該區環保局不僅要求東興公司整改，還進駐該企業，聯合鎮政府進行強制停產，有效制止了東興公司的污染環境行為。

［案例二］2013年4月27日，徐州市鴻順造紙有限公司（以下簡稱為“鴻順公司”）因偷排廢水、污水處理設施不正常運轉等違法行為被環保部門查處。2014年4月5日至6日，鴻順公司將未經處理的生產廢水600噸排入蘇北堤河。2015年2月24日至25日，該公司將未經處理的生產廢水2000噸直接排入蘇北堤河。在經依法督促起訴后，2015年12月22日，徐州市人民檢察院提起民事公益訴訟。2016年4月21日，徐州市中級人民法院作出一審判決，判決鴻順公司于判決生效后30日內賠償生態環境修復費用及生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失共計人民幣105.82萬元，支付至徐州市環境保護公益金專項資金賬戶。鴻順公司不服一審判決，提出上訴。2016年12月23日，江蘇省高級人民法院作出二審判決，駁回上訴，維持原判。

一、環境民事公益訴訟案件線索的特點

環境民事公益訴訟案件線索特指環境污染及生態破壞的發生和發展過程中的線索，以及能夠找到有關事實的相關渠道。線索與事實的相關性涉及到公益訴訟能否啟動的問題。環境民事公益訴訟案件線索收集不同于其他線索收集，具有以下新特點：

（一）新工作新職能

線索摸排是做好公益訴訟案件的基礎，因為檢察機關提起環境民事公益訴訟是民事訴訟法確立的特殊訴訟制度，是檢察機關履行法律監督職能的新方式，而能否建立起合適的線索摸排工作機制，決定著環境民事公益訴訟案件的數量多少和質量高低。從各地公益訴訟線索發現渠道來看，線索多、案件量大的地區一般都建立了比較完善的案件線索發現機制。如案例二，徐州市人民檢察院建立了比較完善的線索摸排工作機制才發現該案線索，該案的線索來源于媒體報道。

（二）線索來源渠道的有限性

關于線索來源，“在履行職責中發現”的規定，讓有的地方行政機關以此為借口對案件線索提出異議，認為檢察機關只能在履行法律監督職能過程中，甚至是履行民事行政檢察職能過程中發現案件線索。從實際情況來看，目前公益訴訟線索來源渠道也不暢通，主要依賴于控告、舉報，在刑事案件中發現或者是行政機關移送。如案例一，該案的線索來源于原環境保護部2013年1月21日下發的整改通知，列明了東興公司存在未落實環評批復要求、未經批準擅自投入試生產以及超試生產時限未驗收等環境違法問題。

二、環境民事公益訴訟案件辦理中的線索問題

實踐中，檢察機關發現案件線索，絕大多數是從控告、舉報、在辦或已辦刑事案件中發現，來源較單一，線索數量有限，在很大程度上制約了公益訴訟工作的開展，具體體現在以下三方面：

（一）案件線索發現難

經過30多年經濟快速發展，中國的經濟總量已經成為僅次于美國的世界第二大國，但是人民群眾的幸福指數并沒有上升到同等地位。探究原因，中國面臨的生態環境惡化是一條重要因素。對環境資源的過度消耗，使得環境污染事故頻發。環境污染案件關涉多種環境要素，案件類型多元化分布，環境污染具有損害周期較長、因果關系難以判斷、各種后果疊加等特點，加之由于排污行為具有隱蔽性，外界很難發現。

（二）案件線索認定具有專業性

在案件線索的認定上，檢察人員需要具備專業知識。首先，案件線索涉及到很多環境科學方面的知識，檢察人員需要具備較強的環境科學素養，才能夠作出正確的判斷。其次，一般環境污染行為比較特殊，行為很難查證并且后果不容易確定，確定法律責任比較困難。最后，近年來國家出臺多部關于環境保護的法律法規，也相應出臺了配套的措施，這需要檢察人員在環境保護觀念引領之下，在符合環境保護的宗旨和目標下合理選擇和適用環境保護法律規則。環境污染涉及環境科學、環境工程、行政法學、訴訟法學等很多專業的知識，再加上環境污染本身的復雜性和隱蔽性，這些都對檢察官的專業素養和司法能力提出了很高的要求。受傳統業務和工作范圍的限制，檢察工作人員公益訴訟的知識和技能應該進一步加強。

在具體的線索處理上，對檢察官而言，環境保護相關知識、環境保護案件的理念和維護環境保護利益的平衡能力都需要時間積累及實踐磨合。但是，由于案件數量少且分散，檢察人員很難培養起環境保護方面的專業素養和司法能力。與此同時，當前的環境保護糾紛樣式多樣，要求檢察人員必須具備相應的環境保護專業知識，掌握衡量環境保護個人利益和公共利益的方法，具備經濟發展和環境保護的協調能力。同時，還要充分領悟司法的價值追求，熟悉相關環境保護法律制度，正確運用法律規則，使環境保護法律體系真正發揮保護環境和維持生態的作用。

（三）案件線索具有易受干擾性

由于檢察機關不完全熟悉行政管理手段，案發時的污染程度與事后污染調查的環境狀況存在較大的差異，故很難在第一時間準確把握污染企業污染動態數據。如案例一，由于東興公司存在多次污染行為，檢察機關難以掌握案發時的污染動態數據信息情況，就只能依據該區環保局作出的行政處罰決定認定排污事實。在進行環境審判的過程中，檢察機關經常還會面臨著很多案外因素，比如地方政府的地方保護主義、環境保護和資源開發方面法律的抵觸，這些都體現了日趨激烈的司法保護需求和環境保護司法存在的矛盾。［2］再加之檢察機關公益訴訟調查權不具有強制性，檢察機關向行政機關取證又困難重重。如案例二，檢察機關需要從環境統計部門調取鴻順公司有關產量數據認定排污事實，但統計部門以鴻順公司不屬于規模企業，相關數據未錄入為由表示無法提供。檢察機關只能多方協調，才調取相關行政處罰的卷宗材料來認定排污事實。同時，由于地方保護主義的存在，加上體制監管不順等因素的影響，制約環境執法的很多老問題都沒能及時得到解決，但與此同時出現了很多新情況、新問題，如跨省污染糾紛，跨界污染牽涉利益關系復雜等，污染企業開始向經濟欠發達地區輸出產能，更增加了線索發現和取證難度。

三、環境民事公益訴訟案件線索收集與共享的路徑

公益訴訟事關社會長遠利益，需要檢察機關與相應職能部門的整體投入、協力推動。檢察機關不僅要轉變工作理念，積極合理作為，還應建立內外部長效工作機制，搭建線索發現快捷通道。

（一）積極合理作為

本質上講，檢察機關提起的公益訴訟，向行政機關調查取證，這層關系既敏感又復雜，再加上行政管理工作有其特有的規律和特點，檢察機關在強化監督制約工作的同時，要慎行其權力，不能跨越權力邊界行使其職能，要在法律賦予其職責范圍內，依法開展工作，依法取證，發現案件線索，絕不能擴大自己的職權范圍，務必保證檢察機關的工作在法制的軌道上運行。同時，環境保護部門要積極主動配合檢察機關工作，積極提供案件線索；對于檢察機關提出的相關違法行為，積極加以整改，并做好個案解析工作，積極研究相似案件，找出風險點，對存在問題較多的領域，開展源頭治理工作，形成環境保護的多元共治格局。

（二）堅持專業化保護

面對新的挑戰，檢察機關要加強專業化保護。首先是堅持恢復性司法。在環境民事公益訴訟中，要體現出對生態環境的專業化保護，注重生態環境的修復。其次要堅持預防性司法，利用預防性緩解執法環境中的弊端。在環境領域執法過程中，要注意能動司法和行政執法的替代性和互補性，能動司法可以替代環境執法的某些不足。過去的環境司法審判，更多的判定損害賠償。這種責任方式并不能解決污染者的排污行為。最為理想的方式就是能夠預防環境污染。要充分認識到環境污染對整個社會的危害性，對于污染環境者要進行嚴格判罰，讓其得不償失，只有這樣才能遏制環境污染事件的發生。

（三）搭建內外部信息共享機制

在檢察機關內部，要搭建 “一體化”信息共享機制，縮短協查和信息反饋的時間。檢察機關要完善案件線索登記、備案制度，規范案件線索管理；要完善案件承辦檢察官及時跟進制度，避免線索流失；要完善檢察機關內部各部門信息互通制度，定期梳理、分析、評估案件線索；要完善檢察機關內部雙向線索移送制度，從不同角度深入推進公益訴訟；要完善上下級檢察機關協作制度，必要時，上級檢察機關要指導、支援基層檢察機關調查取證；要完善公益訴訟職能組織，確保人員配置能夠同業務開展和職能擴展相協調。通過開展典型案件研究以及庭審觀摩等形式，進行有針對性、切實可行的公益訴訟培訓工作，提高司法人員的辦案水平和能力。與此同時，刑檢部門在辦理污染環境等刑事案件中，要按照提起民事公益訴訟的證據標準補充完善證據材料，為提起刑事附帶民事公益訴訟做好準備。

在檢察機關外部，要強化與人大、公安、法院、環保部門、監察部門、政府法制辦、信訪等部門的聯動機制，形成監督合力。如要強化與環境保護主管部門協同機制，共同摸索和構建出行政檢察和執法有效銜接的信息平臺，挑選合適的區域，開展試點，環保部門一旦發現公益訴訟案件的線索立刻移送檢察機關，與此同時，檢察機關可以監督環境保護部門的工作，提前預警環境保護部門工作上的履職行為，開啟更多有利于環保工作的功能，比如公益訴訟程序網上告知。再如要強化同監察委員會的信息共享機制，監察委員如發現國家公職人員涉及貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等違法行為，可能導致破壞生態環境或者導致已生效的環境民事公益訴訟案件判決、裁定錯誤的，應及時將案件線索移送檢察機關監督。檢察機關在辦理環境民事公益訴訟案件時，如發現相關行政機關或者工作人員拒不配合檢察機關調查取證、無正當理由拖延調查取證，或者不及時采取措施將使國家利益、社會公共利益持續受到損害的，應及時移送監察委員會進行監督。

（四）搭建多維度案件線索維護平臺

1.建立重大情況通報通道。為了保護國家及社會公共利益，做好突發性和普遍性問題的處置，探索并構建重大情況通報制度，所有部門一旦發現有關環境保護行政執法和公益訴訟的情況，一定要互相告知，一起開展處置工作，并及時將信息告知社會。此外，檢察機關可搭建信息平臺，對環保組織的訴訟動態實時跟進，對相關責任人是否履行義務，是否依法落實檢察機關的建議進行監督，以促進督促工作的順利啟動和起訴程序的開展。

2.聯合開展專項行動。相關單位如環保部門可以與檢察機關聯合開展專項行動，一方面能夠發揮檢察機關公益監督職能，另一方面可以展示相關單位的工作職能，如現場勘驗檢查職能和衛星遙感職能，使各單位都能充分展示各自的專業技術優勢，協同工作，有利于環境保護工作的順利開展和執行。如徐州市人民檢察院在辦理案例二的基礎上，聯合公安、環保等七部門出臺《關于在檢察機關提起公益訴訟試點工作中加強協作配合的意見》，促進溝通協作常態化，明確各單位職責，構建公益訴訟有機體。

3.建立專家咨詢平臺。徐州市人民檢察院為解決環境資源等案件鑒定難、鑒定費用高問題，從高校、環保、國土、食藥監局等單位選聘專家學者成立公益訴訟專家庫，為公益訴訟案件中涉及的專門性問題提供專業咨詢意見，有效化解損害后果鑒定難的問題。同時，建議建立專家咨詢費專項保障制度。如案例二中，徐州市人民檢察院聘請公益訴訟專家庫成員中的4名專家提供咨詢意見，專家咨詢費用為每人500元，較第三方鑒定機構已顯著降低費用。但在公益訴訟全面推進過程中，涉及面廣、后果難以估計的復雜案件，必然需要更高的鑒定費用支出。另外，還要完善相關專家輔助人的管理辦法，充分發揮專家輔助人的重要作用。與法院溝通協調，實現檢法專家庫的全部對接，把檢察機關聘請的專家同時列入審判機關專家庫，增進檢法兩院對專門性問題的共識。

4.建立聯席會議機制。在辦理重大、復雜、敏感或社會反映強烈的行政公益訴訟案件時，檢察機關可根據工作需要，邀請監察委員會、公安機關、環保部門等單位派員進行會商、研討，共同促進行政公益訴訟的順利開展。同時，以上單位可建立起聯席會議制度，開展定期的、不定期的聯席會議，共同商討環境保護領域公益訴訟問題，對雙方看法一致的事項，以會議紀要的方式予以明確，促進行政公益訴訟工作的開展，對于有爭議的事項，共同商討，制定出最佳方案。如檢察機關可以就環境保護主管部門涉及到的領域性和系統性問題提出建議和意見；同樣，對檢察機關工作中存在的問題和弊端，環境保護主管部門也可以提出改進建議。各單位可以通過各自固定一位聯絡專員，構建有效的日常聯絡機制，確保日常信息溝通和文件傳輸工作能夠及時進行。

當前，檢察機關提起公益訴訟已成為深化檢察改革的典型樣本，走出了一條具有中國特色的公益司法保護道路。環境民事公益訴訟在一定程度上展示了司法實力，是司法自信的體現。相信環境民事公益訴訟的發展，一定會推動環境質量持續改善，建設成天藍、地綠、水凈的美麗中國。

注釋：

［1］參見張百靈：《檢察機關提起環境民事公益訴訟的困境與完善——以〈人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法〉為藍本》，《江蘇大學學報(社會科學版)》2017年第4期。