案件管理對辦案質量的有效供給及其路徑實現

● 蔡 蔚 張鳳軍/文

研究案件質量管理，大致可以歸納為三種類型：一是站在案管之中看質量監管，在部門維度內研究，解決自身工作效率；二是站在案管之外看質量監管，從問題發現與整改角度研究，推進問題解決與減少；三是站在案管之上看質量監管，從監管效能角度來研究，做增量管理，以自身價值推動和引導構建高效、標準、規范、有序、內外融通的案件質量管理新模式?？偨Y過去，對案件監督管理工作的探討，總體上還沒有脫離部門研究范疇的窠臼，隔離化、碎片化的狀態導致案件監管基礎理論不興，也不利于案管工作的長期繁榮發展。這就需要跳出束縛，轉換視角，重新思考。

一、有效供給命題的提出

（一）背景：對案件質量監管的發展進程考量

案管工作大體走向可以劃分為三個階段。一是外向型階段：集成原業務部門內勤崗位大部分職能，主要是大量事務性工作。此時監管特性尚不明顯，側重于服務輸出，工具價值為顯性特征。二是開放型階段：置身于檢察業務大局，從工作體系中尋找自身合理定位，從職能定位上探索邊界，逐步圍繞質量評查、流程監控與其他部門進行信息交流，此時監管特性開始凸顯，在基本面上主要反映在個案監管，入口、出口管理仍以事務工作為主，立足點為檢察環節內對辦案部門的監督，關注并對辦案部門生產的數據開展基本態勢分析。三是內生型階段：在個案監管基礎上，更加注重以自身價值來謀求在案件質量管理網絡中的應有地位，以監管的標準化、專業化、規范化、體系化、信息化、智能化、個性化為案件質量管理提供動力和保障。以機制內生和自我創新為導引，為促進檢察權內部合理配置與高效運行提供借鑒和參考。內生發展定位，自然引申出案管對質量管理貢獻的有效度、功能發揮的效益問題。

（二）構成：協調暢通的多層級供給體系

案管發展的進程為監管新機制生發提供了歷史機遇，也對提升案件質量管理貢獻的深度、廣度提出了新要求。案管對辦案質量的有效供給，一是要探討供給本身的全面、系統、及時問題，涉及供給系統本身建構和探討。二是要思考供給結果被執行或認可機制，大體分為被動執行、標準或機制內化吸收、主動認可等不同層次，涉及對供給運行或保障層面的研究。三是要思考信息化、智能化因素的介入和使用，提升供給本身和保障效能。

在新的檢察權運行中，既要合理授權，更要實質有效管理，從機制運行上、制度設計上保障案件辦理的規范化、優質化。司改后，作為專職評查機構，除建立符合自身特征和監管需要的監督體系外，案管還需要利用自身工作引導和激發辦案檢察官的質量意識，并由此推動建立案件質量管理共同體。有效供給體系至少應包含六個子系統：一是融監管載體、評價要素、網絡架構為一體的質量管理體系。二是分層處置、質量評查等次應用、優質案件推評組成的評查結果運用保障體系。三是以體系重構、方式轉變、組織結構優化為核心的新型數據管理機制。四是框架指引、辦案工作指引、文書樣本完善、評查標準手冊等構成的制度設計與供給體系。五是員額輪值、評查員專兼結合、聯席會議擴展等相結合的內外協調聯動機制。六是人案關聯、個別建模、數字畫像相結合的個性化數據分析系統。

二、有效供給命題的正當性

（一）產品控制的題中應有之意

張軍檢察長要求全國檢察機關要提供合格的法治產品和檢察產品。案管對辦案部門的案件進行產品質量檢測，對監測情況定期分析反饋案件生產部門，對即將“外銷”的案件進行出口審核，是案件質量管理的必經程序和有機組成部分。案件質量監管提高質量同樣重要，提高案管對案件品質的監測和把關效能，實現合格案管，其本身就是合格檢察產品的有機組成。

(二)案管轉型發展的客觀需要

以窗口式服務、事務性大管家為側重點和著力點的初級案管模式已退出歷史舞臺。圍繞個案流程監控和質量事后控制，由案管發送問題、部門整改反饋組成單程直線性互動的監管方式已然顯得疲憊被動，不能適應新機制需求，傳統案管模式已完成了歷史使命。隨著司法責任制改革向縱深推進，伴隨信息化建設引發人們觀念的革新與轉變，案管轉型升級勢在必行。從實際情況看，接受案管監管已成為常識，只是對待監督的溫度和期望有差異。工作模式重構基層有期待、案管自身有愿景、規范辦案有需求。由單向監管到雙向多向管理、由個案監管到標準或制度貢獻、由硬性（法定）共性標準控制到框架內個性監控體系探索等多層次多層級的轉向和升級，是案管提檔升級、轉型發展必須認真對待并付諸實施的新課題。

（三）案管專業化建設的迫切需求

專業化是中央提出的明確要求，推進案管專業化建設既是檢察隊伍專業化的重要組成部分，更是適應司法責任制改革、全面履行內部案件監管的職責所在。傳統的粗放式、大呼隆監管模式將很快被其他部門的專業化拋在后面，被時代所拋棄。由于案管工作誕生較晚，力量相對薄弱，面對其他業務的精耕深做，專業化建設對案管而言尤為重要，事關存廢、生死攸關。案管專業化不能僅限于對案件的常規梳理和程序化評估。而是要深入思考和分析，案管在案件質量管理中發現了什么、糾正了什么、提高了什么、促進了什么、改變了什么、貢獻了什么；要系統思考如何盤活傳統監管效能、如何培育新的監管增長點，做增量型監管，提升案件質量管理的效果、效益、效率。以自身職業化保障案件質量、促進業務部門案件管理專業化，這也是案管專業化建設的重要課題。

三、有效供給命題的可行性

（一）案管與業務部門在案件質量管理上取向一致

業務部門按照權責清單，規范檢察官職權運行，不斷深化辦案新機制，最終目標是為了實現司法公正、提高檢察公信力。案管對案件質量的監管，最終落腳點在于辦案質量和規范司法水平的提升。按照新機制開展司法辦案，一方面依法充分授權，尊重檢察官辦案主體地位；另一方面，更需要加強監督管，確保檢察官依法規范用權，防止出現偏差。自律和他律齊頭并進、授權與監督一起加強，在更大范圍、更高水平探索案管對案件管理效能的發揮，符合案管與業務部門的共同愿景。

(二)檢察改革為案件管理模式重構提供了良好機遇

檢察改革對案件管理方式提出了轉變，去除的是辦案中科層制審批的行政化管理，但對案件質量管理的要求沒有改變。事實上，檢察改革后，對案件質量的監管要求提高而不是降低了、監管需求更加強烈而不是平淡了、監管標準更加嚴格而不是放松了。內設機構改革推進后，辦案組織調整、扁平化管理中如何評價和控制案件質量必須直接面對，案件質量管理面臨的形勢更加復雜。這些都對案件監管工作適應新形勢展現新作為提出了更高要求，更為案管通過提升自身工作質效適應新發展提供了歷史新機遇。

（三）方位優勢奠定了扎實基礎

業務部門重點在辦案，在辦案中抓質量、寓質量于辦案，以案件本身體現案件質量；案管是專職部門，監管屬顯性職能，工作中積累了大量的管理經驗。當前，檢察大數據平臺正在不斷完善，數據流、信息流正在形成，案管自身還掌握著案件流，幾乎涉及全部檢察業務。案管又獨立于其它部門，具有中立性。這些特點就決定了在高質量推進監管中，案管具有職能優勢，可以為檢察工作高質量發展提供不可替代的獨特作用和保障功能。提升案管對案件質量管理的貢獻度和效益值，全院有期待、工作有基礎、改革有需求。

四、實現路徑

案件管理方式的變革具有全局性、根本性。案管工作向著專業化、科學化發展，案件質量有效供給及其體系和內容設置的實現，依賴于案管路徑的選擇和支撐。

（一）以評查辦案實體化推進案件評查高質量

一是確立質量評查工作規程。案件質量評查辦案化實體運作，制定案件質量評查辦案化流程圖，明確辦案程序。制定告知書、通知書、移送函、協作函等程序性制式文書，案件評查審查報告、情況通報、聽取意見筆錄、線索移送建議等工作文書，全程留痕，規范辦案過程。制定質量評查卷宗目錄和內容模板，規范辦案載體。二是健全全流程要素質量評查。改變窗口偏服務的狀態，重新構建案管工作流程，將窗口工作匯聚發現的監管要素全面納入案件質量評查，建立立體式監管網。由程序到實體、由事實認定到法律適用、由文書制作到文書說理、由辦案完成到責任制落實、由案件辦理到監督線索，推行案件質量全流程評價。三是建立立體化交叉評查網。除案管評查本單位案件外，實行上對下隨機抽查、橫向背對背互查、下對上隱名評查等相結合的立體化交叉評查體系，提升評查實效。

（二）以專項分析精準化推進數據研判高品位

一是科學確定數據來源。改變過去圍繞辦案數據開展數據分析的單一做法，重視和挖掘案管自身生產的數據產品，重新構建案件質量質態分析體系。在做好辦案態勢分析的同時，要激活案件質量監管過程中產生的大量“僵尸”數據，種好自家責任田，尋找新的突破點。二是合理選取分析點位。用好自己“農產品”，及時匯總問題分布圖，總結提煉，精確制導，形成問題類專項分析報告，發現各種案件和文書背后的法律資源，促進辦案機制機制完善和水平提升，發揮好保障作用。結構化統計、類型化分析，分階段、分環節、分區域對監管數據進行全要素深度挖掘，開展專項研判，為辦案部門、其他行業等提供“真實行”的有效參考，發揮好參謀作用。三是優化隊伍構成。開放數據權限，推行數據管理員上下一體化建設，推進與其他部門協作機制，健全專業化分析員隊伍，構建新型數據分析體系。

（三）以結果運用實質化推進質量管理高權威

一是建立分類處置機制。逐步總結提煉，制定分層分類評價規則，合理處置辦案中出現的問題。二是建立質量評查等次評價機制。各條線績效考評規則對案管的獨立評價機制予以確認和體現，除自動抓取外，在績效考核系統建立人工評查等次結果錄入端，實現案管對案件質量管理的獨立評價。三是建立優質案件（文書）評查制度。案件評查中被評為優質（文書）案件的，列為年度精品（典型）案件（文書）候選案件。沒有開展精品（典型）案件（文書）等活動的，以優質案件（文書）為基礎，開展年度精品（典型）案件（文書）評選。開展年度精品（典型）案件（文書）評選的，擬推薦案件應先經上級院評查，等次為合格及以下的，不得參選。

（四）以制度設計系統化推進質量管理高效能

一是搭建質量管理體系框架。案管部門需要發揮數據全、流程全、信息全的區位優勢和專業優勢，站在檢察全局高度來謀劃案件質量管理體系的框架性意見，搭建案件質量總體架構，明確各個部門的管理位階、所處方位、著力方向。二是推進業務條線質量管理標準化建設。以評查為基礎，推進各條線建立辦案質量管理標準化指引，幫助業務部門建立案件質量內控機制建設。三是推動辦案機制改進和完善。根據案件質量評查辦案化運作中發現的類型化問題，從司法責任制角度，幫助業務部門設計文書格式、調整優化辦案機制。四是建立質量評查等次標準體系。分門別類細化相關內容，制定工作規則，明確不同等次具體認定標準，增強評查的權威性。五是推行質量評查手冊制度。總結提煉，探索推行案件質量評查操作手冊，推進質量評查標準化建設，提升評查公信力。

（五）以內外監督規范化推進協調聯動同步

一是探索案管員額1+X輪值制。建立健全案管部門辦案組織建設，在保持案管檢察官崗位數不變的前提下，拿出1到2名機動名額與業務部門實行輪換，由業務部門檢察官輪值到案管開展質量監管工作、案管部門輪值到業務部門開展辦案工作。由此，實行固定+流動崗相結合的輪值機制，換位思考、保持互信、提升能力、增強效力。二是建立業務部門評查員制度。確定一名檢察官或主任檢察官輪值本部門質量監管員，對內主持或協調本部門監管業務、對外聯絡案管部門。賦予業務部門輪值檢察官案管監管員和評查員權限，完善業務內部監督管理。三是推進案管員額參加業務部門聯席會議機制。完善業務部門檢察官聯席會議制度，推行案管檢察官參加辦案部門員額檢察官聯席會議工作，關口前移、良性互動，完善監管、規范辦案。

（六）以數據關聯個性化推進質量管理高智能

目前，利用軟件平臺開展自動監管，實現了案管信息化3.0版本，是一個巨大的進步。但我們也要清醒地認識到，利用機器（軟件系統）監管做到了標準化監管、無差別實施，在排除人為干擾的同時，也把辦案人員當做了機器或同一模式化的主體。機器監管實際上是“以事立案”、“以案監管”，解決了監管行為的自動化，但在以人監管、個性畫像上還有提升空間。在共性硬指標基礎上，開展個性化柔性監管，打造智能化案管4.0版本可以繼續探索。一是人與問題關聯。在案件和問題關聯基礎上，堅持以人為區分標準，將監管到的問題與承辦人相關聯，開展數據關聯度分析，對機器自動監管生產的產品進行深度開發利用，初步探索不同承辦人的行為習慣和行為模式。二是個別建模。按照案件飽和度測算，實施壓力測試，觀察分析不同案件量條件下，對承辦人辦案方式、案件質量變化情況、心理波動情況等提取影響因子。結合訴訟參與人和參與機關對案件的反饋情況，在問題與人關聯分析的基礎上，以檢察官為單位個別建模。三是全息數字畫像。以個性化數據為基礎，在大數據平臺內開展個人全息數字畫像，將現實的承辦人以數據方式轉化為可視化的虛擬承辦人。在觸發系統設定的硬性邊界問題之前，根據數字人辦案質量的發展趨勢或態勢，提前介入予以提醒或干預，減少問題發生，保護承辦人身心健康。

有效供給制度的構想還需要在實踐中不斷修正完善，還需要案管與其他部門共同發力，最終實現保障合格檢察產品順利輸出的目標。