基層司法行政工作存在的困難和對策
——以河南省為例

申黎明（河南省司法廳廳長）

司法所是司法行政系統的最基層單位，它與公安派出所、基層法庭共同構成鄉鎮（街道）一級的政法機構體系，是基層政權建設不可缺少的重要組成部分，承擔著法治宣傳教育、指導人民調解、行政調解、提供公共法律服務、鄉村依法治理、基層法治建設、開展社區矯正和刑滿釋放人員安置幫教等職責，是推進基層法治建設的重要陣地，是為基層群眾提供全業務全時空公共法律服務的法治窗口，是司法行政系統不忘初心、砥礪奮進，牢記使命、司法為民的重要載體。司法所建設得如何，作用發揮得如何，事關基層群眾的法治獲得感和滿意度。

2018年9月，全國司法所工作會議召開，要求健全完善司法所組織機構，加強保障能力建設，打造過硬司法所隊伍，加強法治化、制度化、規范化建設，不斷提高司法所工作質量和水平，充分發揮司法所在新時代法治中國建設中的重要作用，推動形成共建共治共享的基層社會治理新格局。河南省委高度重視基層基礎工作，強調各級黨委（黨組）要把基層基礎工作真正放在心上抓在手上，切實擔負起主體責任；有關部門要發揮職能優勢，形成合力，共同推動基層基礎工作強起來。

為落實中央和省委要求，今年以來，我分別到南陽、開封、焦作、安陽、許昌、周口、濮陽、鄭州、永城等地和寧夏、四川、江蘇、浙江等省（區）調研基層司法行政工作，特別是司法所、人民調解、公共法律服務、社區矯正等工作。通過調研了解，我感到中央和省委大抓基層基礎的決策部署非常及時、非常必要，感到加強全省司法所建設十分重要、十分緊迫，必須把司法所建設作為全面依法治省的基礎性工程來謀劃和推進，推動新時代司法所工作邁上新臺階。

一、河南省司法所建設和職能作用發揮情況

從調研情況看，司法所作為基層法治建設的重要力量，發揮其遍布城鄉、數量龐大，扎根基層、貼近群眾的優勢，圍繞鄉鎮（街道）黨委政府中心工作，克服事多人少的客觀不足，充分發揮主觀能動性，堅持以人民為中心的發展思想，在厲行法治、服務為民、維護穩定、促進和諧中發揮了重要作用。

（一）組織機構和隊伍建設取得新成績。各地認真貫徹落實《司法部關于進一步加強鄉鎮司法所建設的意見》《司法部關于進一步加強司法行政基層建設的意見》，結合實際開展司法所建設工作，取得了較為顯著的成效。一是司法所組織機構不斷健全。河南省現有司法所2469個，其中，鄉鎮司法所1836個，街道司法所597個，其他司法所36個。各地針對設立的開發區、高新區、城鄉一體化示范區推動建立司法行政機構，目前設立區級司法局6個，鄉鎮（街道）司法所67個；焦作、安陽、許昌等地在開發區、高新區建立由市司法局直接管理的分局。二是司法所管理體制進一步理順。按照省委省政府《關于印發〈河南省鄉鎮機構改革方案〉的通知》要求，全省有2378個司法所作為縣級司法行政機關的派出機構，理順了司法所實行縣（市、區）司法局和鄉鎮人民政府（街道辦事處）雙重管理，以縣（市、區）司法局為主的管理體制。三是司法所人員隊伍得到充實。全省司法所現有工作人員6238人，正式人員4101人，其中政法專項編制人員1443人。各地積極爭取黨委政府和有關部門的重視支持，采取多種形式充實司法所工作力量。

（二）司法所規范化水平不斷提升。近年來，各地認真貫徹《河南省規范化司法所建設實施意見》《司法所規范化建設考核標準》《規范化司法所動態管理辦法》等文件，開展規范化司法所建設工作，健全司法所各項內部管理和業務工作制度，完善管理機制，規范了業務工作流程。截至目前，全省共命名省級規范化司法所758個，占全省司法所總數的30.7%，創建全國模范司法所45個。安陽、濮陽等地統一了安置幫教檔案卷宗格式；許昌市印發了《許昌市基層司法所外觀標識統一標準》，對司法所建筑式樣、內部構造以及門牌、門頭、墻裙、窗口等部位的顏色、裝潢等作出統一規定；濮陽市制定出臺了《濮陽市司法所規范化建設意見》，進一步完善制度，強化管理，促進了司法所業務工作的新進展。

（三）人民調解維護社會和諧穩定的基礎性作用有效發揮。全省現有各類人民調解組織5.38萬個，其中，縣級人民調解中心98個、鄉鎮（街道）人民調解組織2517個、村（居）人民調解組織5.03萬個，醫療糾紛、交通事故等行業性、專業性人民調解組織876個。全省已發展人民調解員15.28萬名，其中，專職人民調解員2.75萬人。今年上半年，全省共調解矛盾糾紛40.75萬件，調解成功率達98%，有力促進了社會和諧穩定。各地認真貫徹落實河南省六部門《關于加強人民調解員隊伍建設的實施意見》，積極推進出臺人民調解經費保障措施。截至6月底，全省18個省轄市、10個直管縣全部出臺了經費保障文件，明確了具體的保障標準和保障辦法，從根本上解決了制約人民調解工作發展的瓶頸問題。三門峽、洛陽、新鄉、濟源等地探索開展人民調解員等級評定工作，提升了人民調解員隊伍專業化、職業化水平。與省信訪局聯合印發《關于人民調解參與信訪工作的意見》，聯合省高院、省公安廳等部門出臺《關于建立全省道路交通事故損害賠償糾紛“網上數據一體化處理”試點工作機制的意見》，與省高級人民法院聯合印發《關于在人民法院設立人民調解工作室的意見》和《關于加強訴前調解工作的規定（試行）》，人民調解、行政調解、司法調解三調聯動機制框架基本搭建。截至目前，各地在法院、檢察院、公安派出所、交警隊、信訪等部門設立人民調解組織346個，每年接受委托調解案件萬余起。各地還創新調解工作形式，積極開展電視調解工作，如開封“宋都調解”、濮陽“龍都調解”、信陽“茶都調解”、鄭州“幫你調解”等一批電視調解欄目，深受廣大群眾歡迎，取得了矛盾糾紛調解與法治宣傳教育相結合的良好效果。

（四）司法所成為推進基層法治建設的重要力量。通過審查基層政府規范性文件、開展法治政府、法治社會建設考評、指導行政應訴、負責政府重大投資項目合法性論證等工作，積極為基層黨委政府依法決策、依法行政提供法律意見和建議，幫助村（社區）制定村規民約，切實推動和深化基層依法治理工作。去年，全省司法所為基層黨委政府提供法律建議1萬多件，協助基層政府制定規范性文件近3千件，指導制定村規民約近8千件。全省司法所積極擔負起鄉鎮（街道）普法宣傳的組織實施工作，認真開展憲法宣傳活動和法律進學校、進鄉村、進社區、進企業等法律六進活動，通過編寫發放法律知識讀本、舉辦法律咨詢、法治講座、開展群眾性法治文化活動等群眾喜聞樂見的形式，廣泛利用普法微博、微信群等新媒體平臺，積極開展法治宣傳教育，不斷提高普法的針對性和實效性，提升群眾憲法意識和法治觀念。各地司法所在不斷深化普法工作的同時，堅持普治并舉，指導開展民主法治示范村（社區）創建活動。目前，全省共有179個行政村（社區）被命名為“全國民主法治示范村（社區）”、3440個村被命名為“省級民主法治村”、345個社區被命名為“省級民主法治社區”。

（五）公共法律服務體系建設邁出新步伐。依托鄉鎮司法所建設公共法律服務站，依托村（居）人民調解委員會建立村（居）公共法律服務工作室，并為每個村（居）選配一名律師或基層法律服務工作者作為法律顧問，實現全省村（居）公共法律服務工作室（村居法律顧問）全覆蓋。至少配備一名村（居）專職人民調解員為日常工作人員，負責調解矛盾糾紛、宣傳法律法規、聯系法律顧問、協助辦理法律援助申請事項、協助做好特殊人群管理服務等，把司法所的工作觸角延伸到了村（居）。加強與村（格）警務室的有效銜接、密切配合。建立縣、鄉、村三級法律顧問微信工作群，開展法律咨詢服務，提供律師、公證、司法鑒定、仲裁等法律業務需求指引，打通服務基層、服務群眾“最后一公里”。

（六）安置幫教、社區矯正工作扎實開展。各地認真開展社區服刑人員信息錄入、核查核實工作，落實刑滿釋放人員必接必送和銜接安置措施。上半年，我省社區服刑人員核查率98.73%，全國排名第七位；重點人員回執反饋率75.66%，全國排名第七位；監所核查成功率82.81%，全國排名第三位；推動建設以政府投入為主、社會力量多種形式參與的過渡性安置幫教基地。把過渡性安置幫教基地建設同社區矯正中心建設相結合，用于刑滿釋放人員安置和社區服刑人員日常管理。截至目前，全省共有安置幫教基地718個。探索創新社區矯正教育矯正方式方法，組織開展社區服刑人員“正心行動”，努力矯正社區服刑人員犯罪心理和行為惡習，全省共組織社區服刑人員集中教育5萬余人次，心理輔導2萬余人次。組織開展為期8個月的全省社區矯正安全隱患大排查大整治專項活動，全省累計走訪社區服刑人員6萬余人次，開展個別談話4萬余人次，全天候電子軌跡跟蹤2萬余人，組織應急處置演練300余場次。全面推進刑罰執行一體化建設。全省已有428名監獄戒毒人民警察派駐到位，覆蓋全省18個省轄市、所有縣（市、區）。全省司法所扎實做好全省刑滿釋放人員的安置幫教和社區服刑人員的監管工作，社區服刑人員再犯罪率0.08%，低于全國平均水平。

二、河南省司法所建設存在的困難和問題

受城鄉發展不平衡、各地重視程度不同等因素影響，當前全省司法所建設仍面臨工作人員不足、經費保障不夠、管理體制不暢、基礎設施不能滿足工作需要等突出問題，與全面依法治國新要求和人民群眾的新期待、與全省經濟社會進一步發展及承擔日益繁重的任務相比，司法所建設薄弱的問題更加尖銳、更加突出，成為制約司法行政事業長遠發展的短板和難點。

（一）基層力量薄弱。一是人員配備少。河南省現有司法所2469個，有工作人員6238名，所均2.53人，1人所、2人所占60%以上，離司法部提出的“司法所一般應當配備3名以上工作人員，有條件的地方，應當配備5名以上工作人員”的要求有很大差距，也與推進全面依法治國的新要求、與所承擔的日益繁重的任務極不相稱。人員配備嚴重不足，致使司法所普遍將精力集中在社區服刑人員管控上，人民調解、安置幫教、普法宣傳、法律服務、推進依法行政、鄉村治理等工作只能是應付了事，有的甚至流于形式，很多工作落實不了、落實不好。二是多數不具備執法資格。司法所負責的社區矯正工作是刑罰執行，應具備執法主體資格。全省6238名司法所工作人員中，政法專項編制公務員只有1443個，所均0.58人，在全國排名倒數第一，其他事業編制人員、聘用人員、政府購買服務人員等均不具備執法資格，嚴重影響了刑罰執行工作的開展。三是身份復雜，綜合素質偏低。很多地方以公務員總數超編或給司法局配備的各類人員達到編制總數為由，不安排空編的司法所參與公務員統一招錄，即使同意招錄，也層層減少招錄人數。長期不進新人，導致司法所人員年齡普遍偏大、身份復雜，與新時代司法所工作要求不相適應。全省司法所工作人員中年齡在40歲以下的正式在編人員僅占39.2%，且大多數人員學歷偏低、不會操作電腦，不適應“智慧司法所”建設的要求。

（二）裝備保障不足。一是經費保障水平低。據統計，2018年全省司法所所均公用經費和項目經費合計6.99萬元；司法所人員經費平均保障水平全國倒數第五；經費開支最低的司法所經費數額僅為0.1萬元。二是業務用房保障不到位。全省有近四分之一的司法所沒有業務用房，業務用房面積平均只有111平方米，全省有1294個司法所房屋破損、影響正常使用，亟需修繕，占總數的52.4%。三是辦公設施和裝備落后。全省2469個司法所只有3393臺電腦、622部電話、289輛摩托車、47輛汽車，基本沒有配備執法記錄儀，不能滿足矛盾糾紛調解處理、對刑滿釋放人員必接必送、服刑人員遠程探視會見、社區矯正定期家訪、開展法治宣傳等工作需要。

（三）機構設置有盲區、管理體制不規范。全省46個開發區、高新區、城鄉一體化示范區中，設立區級司法局的只有6個；這些區轄的135個鄉鎮（街道）中，有68個鄉鎮（街道）未設司法所，不符合司法所設置“一鄉鎮（街道）一所”的要求。目前，鄭州、平頂山、三門峽、汝州等地所轄的15個縣（市、區）的182個司法所被定為事業單位或下達事業編制，存在擠占或變相擠占政法專項編制情況。全省還有26個縣（市、區）的91個司法所由鄉鎮（街道）管理。這既不符合省委省政府的要求，又影響司法所職能作用的發揮。由于應設而未設司法局、司法所，這些地方的基層司法行政工作平時無人過問，緊急情況只能由其他部門臨時代管，缺乏長遠打算。尤其是社區服刑人員的日常監管，刑滿釋放人員必接必送、銜接安置、教育幫扶等難以落到實處，存在較大的安全隱患。

（四）職業吸引力不高。河南省司法所大部分為股級建制，甘肅、青海、寧夏、廣西等13個省（區、市）明確了司法所是副科級及以上建制。河南省目前只有253名司法所長享受副科級及以上待遇，僅占司法所總數的10.25%，這與基層法治建設的需要，與司法所承擔的職能任務極不相稱；在日常工作中，特別是在協調公安派出所、法庭等政法部門落實刑滿釋放人員安置幫教、社區服刑人員矯正監督管理等工作時，因司法所長職級比其他政法部門領導成員低，常常感到力不從心，無法從體制上保障政法機關相互配合、落實監督制約機制；司法所司法助理員崗位津貼很低，根據工作年限發放150～300元不等，且要求必須是公務員身份，導致全省2215名事業干部不能享受到司法助理員崗位津貼，占正式人員總數的53.1%。同時，由于不是公務員身份也享受不了職級并行、車補、政法工作津貼等待遇，月收入相差2000元左右，同崗不同酬，導致司法所大多數工作人員心理落差較大，影響了工作積極性。同時，司法所難以留住優秀人才，很多新招錄的公務員把司法所作為個人發展的一個跳板，對本職工作不夠安心、專心。

（五）重視司法所的氛圍還未真正形成。縣鄉黨委政府普遍存在“重治標輕治本，重打擊輕預防”的思想，對司法所重視和投入不夠。由于司法所建設歷史欠賬多，導致其職能作用發揮不夠；由于職能作用未有效發揮，導致各級領導干部特別是縣、鄉干部對司法所建設重視不夠，對司法所在推進基層依法治理、預防和減少犯罪發生、維護社會和諧穩定等方面的獨特作用認識不到位，導致司法所工作為其他工作讓道。一方面，一些鄉鎮經常借調司法所工作人員參與非本職業務工作，導致其無力開展司法所本職工作；另一方面，在司法所建設上，縣鄉存在不舍得投入、支持不夠等問題，導致司法所存在感較差，職能作用得不到充分發揮，工作開展愈加困難。

三、加強河南省司法所建設的對策和建議

（一）高度重視司法所工作。根據中央和省委大抓基層基礎的要求，在推進全面依法治國的大背景下，建議省委省政府進一步重視司法所工作在基層社會治理和社會和諧穩定中發揮的不可替代的作用，加強頂層設計，著力解決組織機構不健全、人員編制不足、基礎設施建設滯后、經費保障不到位等諸多問題，加大對司法所人、財、物投入力度，提升司法所機構規格，將司法所明確為副科級機構，司法所長為副科級干部，為全省加強司法所建設、夯實全面依法治省基礎、筑牢基層法治建設根基提供有力支撐，努力營造重視支持司法所工作的濃厚氛圍。

（二）健全完善組織機構和管理體制。督促指導各地認真貫徹落實省委組織部、省委編辦、省財政廳和省司法廳聯合出臺的《關于加強新時代司法所規范化建設的意見》，健全各類開發區司法行政機關和鄉鎮（街道）司法所建設，消除機構設置盲區，滿足基層法治建設和維護社會和諧穩定的現實需要。進一步理順司法所管理體制，實行縣（市、區）司法局和鄉鎮人民政府（街道辦事處）雙重管理，以縣（市、區）司法局為主的管理體制。

（三）推進實施司法所建設三年行動。按照省委大抓基層基礎的要求，組織實施司法所建設三年行動，明確司法所建設目標，以星級規范化司法所創建為抓手，集中三年時間，把司法行政基層基礎建強打牢。將2019年確定為“基層基礎建設年”，2020年為“鞏固提升年”，2021年為“全面深化年”，實行司法所建設“一把手工程”，把司法所建設成效作為評價各地司法行政工作的重要內容，凡是司法所工作搞不好的地方，取消評先評優資格，積極推動形成“人往基層走、錢往基層投、政策往基層傾斜”的大抓基層基礎的鮮明導向。

（四）多措并舉充實司法所力量。積極協調推動河南省四部門《關于加強新時代司法所規范化建設的意見》的落地落實，著力解決制約司法所發展最核心的人員緊缺問題。用足用好政法專項編制。通過招錄、輪崗交流、軍隊轉業干部安置、選調生等多種形式，積極解決司法所空編問題，做到“專編專用，空編即補”。對于歷史原因形成的擠占、挪用問題，努力爭取編制部門支持，通過清查、整頓及置換等方式收回，確保專編專用。采取“加減法”，推動編制下沉司法所。“加法”就是對編制使用率高，不存在擠占、挪用政法專項編制的縣（市、區）司法局，在分配政法專項編制時，作為重點增補對象，向司法所傾斜，并積極爭取市縣黨委政府支持，適當增加司法所事業編制。“減法”就是運用“減縣補鄉”的辦法，將縣級司法局的行政編制和所屬事業單位的編制調劑到工作任務重、人員少的鄉鎮（街道）司法所。加大政府購買服務力度。通過政府購買服務，為司法所配備從事人民調解、社區矯正和安置幫教等工作的司法輔助人員，滿足司法所開展工作需要。推動機關工作人員下沉司法所。省、市、縣三級司法行政機關全體在職在編干部，重點是縣（市、區）司法局機關在職在編干部，每年安排一定時間到司法所蹲點，下沉蹲點人員比例省司法廳、省轄市司法局、縣（市、區）司法局分別不少于機關干部總數的10%、20%、40%。對無基層工作經歷的年輕干部和新入職干部，有計劃分批選派到司法所進行累計不少于2年的工作鍛煉。

（五）切實強化司法所經費和基礎保障。加強對中央和省政法轉移支付資金使用的監督管理，在資金分配上，向司法所傾斜。積極爭取地方黨委政府、財政等部門的重視和支持，加大對司法所經費和基礎設施的保障。通過新建、擴建、置換、購買、租賃等方式，確保鄉鎮（街道）司法所業務用房面積不少于120平方米。優先保障司法所基本業務裝備需要，為司法所配備必要的辦公設施和交通工具。

（六）積極推動司法所信息化建設。主動融入司法部“數字法治、智慧司法”建設體系，加強司法所信息化建設，加快司法所和人民調解管理信息系統應用，打造“智慧司法所”。推廣智能移動人民調解APP的使用，加大對人民調解員的培訓，確保每一名人民調解員熟練掌握，發揮其智能語音錄入、指紋識別、電子簽章等功能，實現矛盾糾紛信息的實時采集、案件情況動態管理、調解文書卷宗自動生成、無紙化辦公的優點，在解決人民調解員不會錄、不愿錄、無法錄難題和減輕人民調解員工作量的同時，利用收集的矛盾糾紛調解案例、案件信息等形成大數據，科學研判社會矛盾糾紛發展變化趨勢，及時預測預警社會矛盾風險點，為各級黨委政府決策提供科學依據，提升司法所服務能力和水平。