充分發揮行政復議功能 助力打造最優營商環境

陳富智（司法部行政復議與應訴局局長）

中國經濟進入穩速提質的新常態后，政府供給側結構性改革提出的“制度性成本”概念屢被提及，其與世界銀行《營商環境報告》中的企業營商環境數據結合，二者共同形成了“影響營商環境的制度性成本”概念。習近平總書記指出，“法治是最好的營商環境”。向市場提供有效運行的制度供給以及具備高效執行的能力，打造以市場主體需求為中心的，和諧有序、充滿活力的微觀法治環境，是法治作為營商環境的核心內容，也是影響制度性成本的關鍵因素。新時代背景下，充分發揮行政復議的制度功能，既是最優營商環境的重要組成部分，也是發揮法治優勢、建立保護公平競爭的規則和秩序、降低制度性交易成本、維護信用關系、確保各種經濟活動順利進行的有效途徑。

第一，行政復議是檢驗營商環境成色的“試金石”。市場運行中的矛盾和糾紛產生不可避免。作為市場經濟的服務者，而不是直接參與者，政府需要通過一個維度判斷公共產品供給的豐短優劣，以不斷完善市場經濟體系的矛盾預警、利益表達、協商溝通和救濟救助機制。行政復議的制度功能定位恰好滿足了這一需求。通過行政復議辦案，可以及時發現市場監管執法的重點和難點，查找到影響市場主體合法權益的執法薄弱環節和突出問題；可以檢驗政府立法和重大決策的科學性和執行程度，進而推動執法的全面改善和制度建設的進一步完善。通過行政復議案件的糾錯率等指標，也可以較為清晰地反映出當地法治政府建設的完善程度，從而為營商環境的判斷提供了重要參考標尺。比如近三年，全國范圍內行政復議直接糾錯率約為15%，而公認具有國內最好營商環境的上海僅有3%。

第二，行政復議是打破營商環境隱形壁壘的“破城錘”。中國特色社會主義市場經濟法律體系雖然已經初步建成，但很多領域的立法仍相對滯后于經濟發展和改革創新實踐需要，“紅頭文件”實際上提供了較大程度的法治產品供給，在國家公共事務管理和國家治理中具有不可替代的作用。其中，很多“紅頭文件”在形式和內容上并不符合上位法規定，形成了影響健康營商環境的隱形壁壘。行政復議通過附帶審查機制，可以將大量作為執法依據直接影響市場經營行為的“邊緣法”納入了行政救濟，提供了市場經營主體對法治營商環境的正向反饋機制，同時有效防止地方保護主義打著“依法行政”的旗號進行過度行政干預，增加市場經營活動的制度性成本。如某企業在申請行政復議時，反映安徽省某市直主管部門擅自出臺政策，將地方性法規規定的燃氣經營許可證20年有效期調整為2年，擾亂了燃氣市場供給的穩定性。行政復議機關通過審查發現該做法明顯違法，遂依法廢止了相關政策規定。

第三，行政復議是修復市場監管執法漏洞的“黏合劑”。由于現有法律體系的完備性和自洽性有待進一步提升，加之部分程序性規范的缺失，市場監管執法中時常出現執法人員濫用自由裁量權的現象，為營商環境的維護和發展帶來不穩定因素。行政復議可以通過合法性、合理性的全面性審查，特別是發揮合理性審查的制度優勢，將實踐中選擇性執法、合法不合理、合法不守序等現象納入行政救濟，防止行政執法的合理性漏洞成為阻礙市場經營運轉的“軟梗阻”。如行政復議機關在審理某健康咨詢公司不服上海市衛計委行政處罰決定的案件時，認為將現有規則不明產生的不利后果完全歸于行政相對人，既不符合國家政策精神，也不利于新興產業的發展，最終依法撤銷了該處罰決定。

第四，行政復議是提升政府服務效能的“催化劑”。對發生爭議的市場主體而言，公正固然是終極目標，但面對瞬息萬變的市場競爭環境，效率同樣不可偏廢。行政復議制度的目標在于化解行政爭議，其“無償、專業、高效”的運行理念，本身就是一款旨在便民利民、不斷優化的公共服務產品。對最為廣大的中小企業經營者而言，能夠快速彌合政商矛盾的行政復議救濟方式，顯然優于犧牲效率和時間以獲取程序公正的訴訟式救濟方式，更有利于建設“親”“清”型政商關系。此外，對提供公共服務產品的行政主體而言，行政復議機關往往是上級機關，其行政復議決定對個案的解決具有直接行政約束力。以復議意見、建議、專報為代表的復議監督手段，更可達到“辦理一案、規范一片”的服務效能提升效果，有利于相關行政機關及時完善制度、改進執法，降低影響營商環境的制度性成本。如江蘇省揚州市通過復議案件梳理出市場監管的20余個薄弱環節，以風險專報的形式督促各執法單位改進，從而實現了關口前移、防患未然。