完善行政復議與行政訴訟的銜接機制

王萬華（中國政法大學訴訟法學研究院教授）

行政復議與行政訴訟均以行政爭議為審理裁決對象，并非完全平行的兩套救濟機制，而是存在十分密切的銜接關系。探討行政復議與行政訴訟的銜接機制之意義在于將二者視為行政救濟機制的整體，以對二者進行合理分工，充分發揮行政救濟與司法救濟各自的優勢，合理配置行政救濟資源，將更多行政爭議化解在行政復議和行政訴訟渠道內，降低和減少信訪數量，減輕基層維穩壓力。2014年修訂《行政訴訟法》時，學界呼吁同時啟動《行政復議法》修改，將兩部法律視為一個整體統籌安排行政救濟制度，可惜未能實現。新《行政訴訟法》通過后，如何在新法建構的訴訟制度框架內，完善行政復議與行政訴訟的銜接機制，是修改《行政復議法》面臨的新問題。

一、完善行政復議與行政訴訟的啟動銜接

行政復議與行政訴訟的啟動銜接包括四種情形：相對人自由選擇、復議前置、復議終局、復議后選擇行政最終裁決。行政復議與行政訴訟程序銜接情形的多樣化本身即為銜接機制存在問題的表現，具體包括：其一，復議前置本為例外，但由于“法律、法規”均可作出規定，例外情形并不少，對自由選擇原則形成一定沖擊。其二，復議前置設置標準不明確、不統一。有的立法如《醫療用毒性藥品管理辦法》等涉及專業性因素，有的立法如《稅收征收管理法》等涉及行業管理因素，有的立法如《城市居民最低生活保障條例》等則并不明顯體現出與其他案件相比較需要復議前置的因素。其三，復議終局與行政最終裁決均違反司法最終原則，有違現代法治基本要求。

（一）保留“自由選擇為原則、復議前置為例外”

修法如何對待“行政相對人選擇為原則、復議前置為例外”模式是目前爭議很大的一個問題，形成兩種不同的觀點。第一種，取消“選擇主義為原則、復議前置為例外”的現行模式，代之以“前置主義為原則、選擇主義為例外”的模式①如耿寶建法官認為現有行政復議制度并未發揮良好的分流作用，且復議處理方式的專業性和合理性并未得到重視，應該堅持明確當事人對行政行為不服的，必須先行申請行政復議，對當事人利益有重大影響且需要司法提供緊急保護的情況可以除外。并對應確立行政一體原則，確立行政復議的“準司法性”和復議機關的“準法院”性質。耿寶建：《“泛司法化”下的行政糾紛解決—兼談〈行政復議法〉的修改路徑》，《策略》，2016年第3期。。第二種，保留現有模式，限縮設定復議前置立法層級，明確復議前置的領域與范圍②如章志遠教授主張：取消“法規”可以設置復議前置程序的規定，將此項權力僅僅賦予全國人大及其常委會所制定的“法律”；將復議前置型限定于某些具有極強技術性、專業性的案件，以便發揮行政機關的專業和技術優勢。章志遠：《論行政復議與行政訴訟之程序銜接》，《行政法學研究》，2005年第4期。。基于以下幾點因素考量，我國宜保留目前的自由選擇主義為原則、復議前置為例外的模式。

第一，行政復議與行政訴訟為各自獨立的救濟機制，應尊重行政相對人的程序選擇權，保障其及時獲得行政救濟。大陸法系國家早期多實行復議前置主義與其對行政訴訟的認識有關聯，“就法國行政訴訟制度之沿革言之，行政訴訟之本質，并非司法裁判，而系行政系統之分化及自我反省 ……就德國言之，在行政司法之時代，在行政國家思想支配下，行政法院亦系‘行政審級之司法化’而已”。因此，將行政機關審理作為行政訴訟的前置程序應該不奇怪，可以說這正是“大陸法系行政救濟之傳統”③蔡志方：《行政救濟與行政法學》，臺灣三民書局1993年版，第118～119頁。。在行政復議與行政訴訟作為二元并立的行政救濟機制確立之后，行政復議與行政訴訟的關系已經不同于以往，雖有銜接關系，但二者各自獨立，啟動哪一機制應交由行政相對人選擇，這既是對相對人程序選擇自主權的尊重，也契合二者的關系。

第二，契合行政復議制度的發展趨勢。從域外關于行政復議與行政訴訟程序銜接的發展情況來看，美國盡管實行窮盡行政救濟原則，但這一原則為指導性原則，法院享有很大的自由裁量權，而從法院適用的實踐情況來看，對行政相對人權利保障的考量構成了這一原則的大量例外情形，1993年達比訴西斯內羅斯案（Darby v.Cisneros）表明法院在這個問題上更強調弱化窮盡行政救濟原則對行政相對人獲得有效司法救濟的限制④鄭爍：《論美國的“窮盡行政救濟原則”》，《行政法學研究》，2012年第3期。。大陸法系國家和地區由復議前置主義到放棄復議前置主義，也主要考慮保障人民獲得救濟的自主性，以及在行政救濟與司法救濟之間形成良性競爭與制衡。總體而言，在行政救濟與司法救濟的關系方面，強制性規定在弱化，更強調尊重行政相對人的自主選擇權。

第三，行政復議專業性優勢的發揮可以作為自由選擇的例外情形。行政爭議類型很多，行政管理涉及的部門也很多，并非所有行政案件的審理都涉及法官無法判斷的專業性問題，發揮行政復議專業性優勢并不足以成為支撐復議前置的理由。

第四，提高行政復議制度的利用度應以提升行政復議制度有效化解行政爭議的能力為基礎，不應以實施強制性復議前置為條件。如果行政復議不能實質化解行政爭議，公民不服復議決定仍然會向人民法院提起行政訴訟。

（二）完善復議前置例外規定

復議前置例外目前存在兩方面的問題：其一是設置層級寬泛，造成例外情形過多；其二是例外設置欠缺標準。

針對第一個問題，建議取消“地方性法規”的例外設置權限。自由選擇是《行政訴訟法》確立的一般性原則，例外情形將排除這一原則的適用。地方性法規僅適用于特定區域，由地方性法規設置復議前置例外情形，會造成復議制度的地方差異性。救濟程序的啟動為程序性事項，程序性事項的地方差異性并不存在，沒有地方立法的必要性，反而會造成法律適用的不統一。法律和行政法規均為國家層面立法，基于某一行政管理領域的特殊性而設置復議前置，沒有破壞法律適用的統一性。

針對第二個問題，建議將復議前置例外限定為基于專業問題的需要，不應以行業管理領域為設置復議前置的理由。強制行政爭議先行進入復議程序的主要原因是在事實問題的判斷上復議工作人員更具有判斷優勢，由法官判斷具有相當難度。這主要是現代行政管理涉及到的專業分工過細帶來的專業問題判斷，典型領域如專利領域、藥品監管。在技術性、專業性過強的管理領域，由具有行政管理經驗的復議機關工作人員先行對事實問題作出認定，較之法院直接審查更有利于案件的解決。

（三）取消復議終局和行政最終裁決

訴訟并非糾紛解決的唯一機制，也并非糾紛解決的首選機制，但是糾紛解決的最終機制。法律爭議由司法最終裁決是現代法治的基本原則，為世界各國廣泛認可。《世界人權宣言》第8條規定：任何人當憲法或法律賦予他的基本權利遭受侵害時，有權由合格的國家法庭對這種侵害行為作有效的補救。司法最終裁決原則包含兩方面的含義：其一明確了個體有通過司法獲得救濟的權利，其二明確了司法權與其他糾紛解決權力之間的分工與權限劃分，尤其是在行政權與司法權之間明確了行政機關不能作為爭議的最終裁決機關，所有行政爭議均應獲得進入司法程序予以解決的機會。司法最終裁判原則的確立與法院的性質及其權力運行方式密切相關。法院獨立行使司法權，法官以中立的第三方角色根據法律認定案件事實、適用法律作出裁判，保障爭議得以公正解決。復議終局和行政最終裁決制度使得部分行政爭議喪失進入司法程序的機會，由行政機關行使終審裁判權，違反了司法最終裁決原則，不利于當事人權益的救濟與保障。

二、完善行政復議與行政訴訟審理環節的銜接

審理制度安排方面行政復議與行政訴訟被視為完全割裂的兩套機制，對復議決定不服進入訴訟程序之后，法院仍要對具體行政行為的合法性展開全面重新審查，造成資源浪費。如果將行政復議與行政訴訟作為一個整體予以考量，尤其是在對行政復議程序進行以正當程序為核心內容的重構之后，二者的銜接還應包括復議審理程序中對事實認定所作出的判斷在行政訴訟中如何為法院行政訴訟所對待等問題，即審理環節的銜接。

對復議程序進行適度正當化改造目前爭議并不大。復議程序的正當化改造為行政復議與行政訴訟在證據制度和以此為基礎展開的事實認定的銜接奠定了基礎。當事人在復議程序中的行為及所形成的結果在進入訴訟程序之后，沒有必要重新再來一遍，如對于已經在復議程序中質證過的證據，雙方陳述意見即可，沒有必要再逐一質證；再如對于經過復議的案件，法院在進行司法審查時，對于復議機關作出的事實認定，特別是基于專業技術作出的事實認定，原則上予以尊重，法院可以將審查的重心放在法律審方面。

三、完善行政復議與行政訴訟之間當事人的銜接

（一）規定申請人資格并與原告資格保持一致

與1989年《行政訴訟法》沒有直接規定原告資格一樣，《行政復議法》也沒有直接規定復議申請人資格。盡管一般將《行政復議法》第2條作為分析判斷復議申請人資格的法律基礎，但是該條并非關于復議申請人資格的直接規定，主要解決的是公民申請復議權的條件問題。在復議實踐中，復議申請人很容易被限定解釋為具體行政行為的直接當事人，有必要在修改《行政復議法》時明確規定復議申請人資格，具體規定宜與原告資格的規定保持一致，理由主要如下。

第一，行政復議與行政訴訟的當事人具有同一性。行政法律關系的主體為行政機關與行政相對人，行政相對人向復議機關申請行政復議后，行政機關成為行政復議中的被申請人，行政相對人成為申請人。申請人不服復議決定向人民法院提起行政訴訟，申請人成為行政訴訟中的原告，被申請人與復議機關成為行政訴訟中的被告。從中我們可以看到，行政復議與行政訴訟的當事人均源于行政法律關系中的主體，具有同一性。由于行政復議與行政訴訟的啟動實行自由選擇模式，《行政復議法》與《行政訴訟法》關于復議申請人資格與原告資格的規定需要統一起來。

第二，有利于將更多行政爭議納入復議渠道解決。新《行政訴訟法》關于原告資格的規定放寬了原告條件，如果復議申請人資格與原告資格保持一致，可申請復議的公民、法人或者其他組織的范圍將放寬，這有利于將更多爭議納入復議渠道解決，與復議作為行政爭議解決主渠道的地位相對稱。

第三，已有制度基礎。根據《行政復議法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第28條的規定，申請人與具體行政行為有利害關系的，復議機關應當受理其申請，與新《行政訴訟法》關于原告資格的規定一致，修改《行政復議法》已經有基礎。

（二）對行政復議機關作為共同被告制度的反思

“行政復議機關作共同被告”制度在修法階段就面臨極大的爭議，立法者解釋“之所以作這樣的修改，主要是解決目前行政復議維持率高，糾錯率低的問題”⑤信春鷹主編：《中華人民共和國行政訴訟法釋義》，法律出版社2014年版，第73頁。。莫于川教授提出的建議稿中也持該方案，理由主要為“這一方案主要考慮到了復議機關作為上級行政機關的特殊資源、審查便利、解決力度和特殊效果等諸多因素?！@種立法模式并沒有域外的立法例，可以說是具有中國特色的一次嘗試。⑥莫于川等著：《新行政訴訟法條文精釋及適用指引》，中國人民大學出版社2015年版，第70頁。”從中可以看到復議機關作共同被告制度帶有很強的功能主義色彩，試圖解決復議維持率過高的問題，但是，這一制度不僅存在訴訟原理方面的缺陷，而且能否真正解決其所針對的問題，仍然是需要觀察的。

第一，將行政復議視為行政決定的最終階段，不符合行政復議與行政訴訟的關系。我國實行行政復議與行政訴訟由行政相對人自由選擇的程序銜接模式，這就意味著承認行政復議是與行政訴訟并行的獨立存在的行政爭議救濟機制。作為獨立的行政爭議解決機制，而非行政決定程序的最終環節，復議機關維持原行政行為的，不應將復議機關作為共同被告。

第二，將爭議解決機關作為行政爭議的一方當事人，違反了糾紛解決基本原理。行政復議與行政訴訟同為行政爭議解決機制，如果復議機關維持了原行政行為，行政爭議未能通過行政復議得到解決，行政復議程序終結，公民繼續就原行政行為向法院起訴，由法院來解決未能通過復議解決的行政爭議，未得到解決行政爭議的雙方主體在訴訟程序中成為行政訴訟當事人。將復議機關作為共同被告意味著爭議解決機關成為訴訟程序中的一方當事人，但是復議機關并非行政爭議當事人，不是行政法律關系的一方主體，與訴訟標的沒有直接關聯，將之作為訴訟當事人不符合訴訟原理。

第三，由于復議機關維持了原行政行為，法院對復議決定的審查主要為程序合法性審查，但是復議機關要派人出庭應訴，應訴工作量大增直接影響復議案件的審理質量。新《行政訴訟法》實施后，行政案件數量大幅增長，復議機關應訴的案件數量也在快速增長，給復議機關帶來很大壓力，“工作人員不是在法院開庭，就是去法院開庭的路上”即是對這一現象的生動描述。由于復議工作的人員編制比較少，且不能保證他們專職從事復議工作，復議工作人員應訴工作量大增之后，能夠處理復議案件的時間精力就更少了，直接影響復議機關對復議案件的辦理質量。如國務院某部門通過聘請律師事務所負責復議案件事務辦理，而復議工作人員將主要精力放在應訴工作上。在地方，“辦一次復議案件就要當一次被告，有的更要參加一、二審兩次或重復多次訴訟，工作壓力幾何級增加。行政應訴工作已從過去的附屬性工作，完全轉變為與行政復議等量齊觀的常態化工作。⑦朱曉峰：《行政復議改革的地方實踐與立法建議——基于〈行政訴訟法〉修改對行政復議制度的影響》，《行政法學研究》，2016年第5期?！?/p>

第四，復議機關作共同被告并不能解決復議決定維持率高、糾錯率低的問題。出現復議機關“維持”現象的主要原因不是因為復議機關作出維持決定不用當被告，而是分散的行政復議體制與行政化的行政復議程序的問題造成的。如果不改變中立性嚴重缺失的行政復議體制與不公開、缺乏申請人參與的復議程序，對于行政機關而言，可能作為行政訴訟共同被告這種方式并不會對其作出哪種復議決定產生太大影響。