將行政復議打造成為化解行政爭議主渠道的必由之路

曹 鎏（中國政法大學法治政府研究院副教授）

作為行政系統內的“民告官”機制，行政復議在化解行政爭議、維護社會穩定、實現自我監督和糾錯、保護老百姓合法權益等方面具有不可替代的天然優勢。促進行政復議化解行政爭議主渠道功能的發揮，進而通過行政復議探尋行政執法領域、依法行政制度體系等方面與法治政府建設目標相背離的痛點、堵點和難點，對于有效、高效深入推進法治政府建設意義重大。《行政復議法》實施二十年來，綜合考量行政復議案件受理量、糾錯率、和解調解率、復議后訴訟敗訴率等數據，行政復議有關化解行政爭議的應然功能和優勢并未充分顯現，進行行政復議自身的改良和再造，既是最優方案，又勢在必行。在此過程中，只有做好頂層設計，統籌布局，發揮內外因的共同作用和雙重保障，行政復議才能在法治政府建設的過程中發揮最大助力，真正成為化解行政爭議的主渠道。

一、行政復議機構的整合和優化，以盡量實現其在行政系統內的超然、中立地位

行政爭議產生于行政系統內，在行政系統內設立專門機構化解爭議，這是行政復議產生的原點。但同時，這又成為其劣勢，形式上“自己當自己案件的法官”極易產生“官官相護”的不信任感。如何調整復議機構設置、完善復議體制，以實現其在行政系統內最大限度的超然、中立地位，這是能夠實現復議公平、公正的前提和保障，是行政復議能夠真正成為主渠道的基點。

（一）集中復議權改革全面鋪開

《行政復議法》所確立的“條塊管轄”模式導致實踐中存在行政復議機構過多、職能分散的問題，復議案件審理標準的不統一、資源過于分散、復議隊伍的整體質量不一、復議工作規范性不足等連鎖問題凸顯，同時，公民對復議的認知度有限，很多情況下較難確定復議機關，這些都構成影響行政復議主渠道功能得以發揮的“梗阻”。為解決這些難題，2008年原國務院法制辦在全國推行行政復議委員會試點改革，并明確要求“積極探索相對集中行政復議審理權”。經過十余年的探索，以“義烏模式”為代表的相對集中復議體制探索如火如荼，以廣東佛山“四統一” 為代表的全面集中探索“嶄露頭角”。集中復議權可以便利老百姓尋求救濟、集中并整合行政資源、強化專業性并統一裁決標準，充分發揮一級政府對其所屬部門的糾錯能動性。試點地區，特別是已經專門成立統一復議局的浙江省，復議案件量、復議實質爭議化解率均有明顯提升，復議后訴訟敗訴率出現明顯下降。集中復議體制對直接提升復議質效作用明顯，應當在全國全面鋪開并深入推進。同時，亦需要充分挖掘行政復議權集中的潛能，通過集中復議權進一步提升復議的公信力和權威性，確保復議個案中老百姓對公平正義的獲得感。

（二）行政復議委員會制度深入推進

自2008年原國務院法制辦同時推行的“行政復議委員會”試點工作開展以來，行政復議委員會模式穩步推進，已經形成了諸多有益的探索經驗。試點各地“百花齊放”，亦存在很多共性。其中引入外部專家參與復議是共性舉措，在提升行政復議機關的中立性，提高復議決定的公平公正性方面作用明顯。引入外部專家，借力“外腦”的功能在于，一是可以直接提升行政復議機構的超脫地位，提升行政復議的公信力；二是可以借助社會專家學者的智慧，更好地提升行政復議的工作質效，更好地化解行政爭議。當然，對于外部專家的引入需要注意幾個問題，一是注重其專業性，二是體現其多元性，三是合理明確其定位，有效解決其職責履行與對等監督問題。

二、制度設計應當以堅守并強化行政復議化解行政爭議的優勢為基礎和前提

行政訴訟作為一種外部監督機制決定了司法權在監督并制約行政權的過程中要保持一定的謙抑。與行政訴訟不同，行政爭議產生于行政系統內，行政復議機關往往又是被申請人的上級監督機關，這就決定了復議在化解行政爭議方面所具有的廣度和深度是無法替代的。要充分把握復議機制的優勢，做好制度設計，為其優勢發揮提供更全面、更有針對性的保障。

（一）程序優化，既體現高效、便捷優勢，又確保“最低限度”的程序正義

行政復議的程序優勢應當體現為解決行政爭議的快速性和靈活性。理論上，解紛結果的公正性與解紛程序的完備性和縝密度成正比。但如果復議程序完全照搬司法程序的基本規則，行政復議在解決爭議上的高效、便捷優勢將消失殆盡，行政復議的生命力也將成為“無本之木”，結果必將適得其反。行政復議改革的重要目標就是要在堅守行政性優勢的同時進一步提升其公正性，可以考慮通過強化看得見的正義以增強結果的可信服性。因此，在不影響復議優勢的前提之下，結合行政復議的特點，通過推進復議全過程的公開，特別是通過聽證程序強化兩造的對抗性以實現程序優化，這是確保得以實現最低限度的程序正義的不二選擇。

（二）發揮監督權的優勢，通過調解和解實質性化解行政爭議

行政復議是政府系統自我糾錯的監督機制，是解決“民告官”行政爭議的救濟機制。行政系統內，上級機關對下級機關的監督權，一般具有較強的約束力，也正因如此，復議機關應當充分利用作為上級行政機關監督權的優勢，以有效化解矛盾為出發點和落腳點，積極運用調解、和解方式高效化解行政爭議，努力實現“定分止爭、案結事了”，充分發揮行政復議能夠靈活且實質性化解行政爭議的天然優勢。尤其涉及社會關注度較高的熱點和難點問題的案件，更要認真做好調解和和解工作，發揮行政復議的優勢，促進社會和諧發展。作為結案的方式，為最大限度地體現復議機關的能動優勢，行政復議調解可以發生在復議案件審理的全過程，立案前、受理后，包括行政復議決定的執行階段，均可以調解。但行政復議調解不得僅以“案結事了”為唯一目標導向，行政復議機關依法調解、申請人積極自愿是根本前提。

（三）以良好行政為目標，發揮行政復議普遍合理性審查的優勢

行政權更多地表現為裁量權。如何實現對行政權的有效規制，這直接決定了良好行政和實質法治目標的實現程度。行政復議相較行政訴訟的優勢之一在于，復議機關可以對行政決定的合理性進行全面審查，這顯然比行政訴訟的“明顯不當”標準更具全面性和專業性，更有力度。作為被申請人的上級機關，行政復議機關對合理性審查標準的把握，可以充分結合法治政府建設的目標導向，從公平正義的理念出發，充分考慮平等原則、比例原則，特別是將復議結果能否讓老百姓感受到公平正義等對行政權的基本要求作為審查標準。可見，進一步強化行政復議對行政行為普遍合理性的審查，有助于實質性化解行政爭議，對于倒逼公職人員依法、審慎行使權力，提高依法行政水平，助力良好行政目標的實現，促進法治政府建設中老百姓獲得感和滿意度的提升，具有重要意義。

（四）通過強化行政規范性文件附帶審查制度解決法治政府建設“最后一公里”問題

行政規范性文件是健全國家規范體系的需要，在保障行政效率、優化行政管理、提升行政服務及促進社會改革創新等各方面都發揮著重要的作用。但是當前行政規范性文件越權、濫權問題依舊嚴重。鑒于其反復適用性和普遍約束力，行政規范性文件一旦違法，對法治體系的破壞是不言而喻的。盡管2014年新修改的《行政訴訟法》增加了對行政規范性文件的附帶性審查制度，但不可否認的是，行政復議的審查更有優勢。一是復議機關與被申請機關同屬行政系統內部，彼此之間業務互通，復議機關對行政規范性文件的審查一般來講更加具有專業性，還可以給被審查機關提供更具體的指導和建議；二是行政復議機關作為被申請機關的上級機關，對于下級機關不合法、不合理的行政規范性文件可以直接糾正，而法院對規范性文件的審查主要是解決個案適用問題。進一步發揮上級機關優勢，通過行政復議實現對行政規范性文件合法性、合理性、必要性的全面審查，這是行政系統內自我促進依法行政制度體系完善，實現良法善治的必要之舉。

三、建立與行政訴訟良性互動、互補互洽的和諧共生關系

通過行政訴訟倒逼行政復議機關依法履職，這是我國立法者為促進復議功能發揮所開出的“中藥方”。2014年新行政訴訟法確立了復議機關維持原行政行為后的雙被告制度，五年來復議結果數據顯示，全國和地方行政復議案件維持率并未出現持續性下降，相反，駁回復議決定比率大幅度提升，復議后訴訟案件量增加且敗訴率提高等副作用凸顯，雙被告制度預期功能并未充分實現，復議機關疲于應訴、程序空轉等已經背離成本效益評價邏輯的弊端盡顯。

理論上，“雙被告”方案是一種“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的末端治理方式。理想狀態下，復議改革的最優方案應該是立足于對自身體制和機制的變革和改良，否則純粹的外力倒逼只會在趨利避害的人性面前，越來越遠離解決問題的原點，甚至適得其反。復議雙被告制度承載了立法者希冀通過行政訴訟倒逼復議機關依法履職的美好初衷，但面對實踐中已經遭遇的困境，雙被告制度何去何從，立法者應當盡快予以評估。

同屬行政爭議化解機制，行政訴訟與行政復議有很多共同點，二者的差異亦是顯而易見。二者在性質、功能定位、受理范圍、審理強度以及審理方式等方面都存在不同，各有優長。從打造行政爭議法治體系最優格局的角度，理想狀態下，行政復議和行政訴訟應當和諧共生、互補互洽。重構兩者的關系既要注重兩者的差異化發展，又要能夠實現兩者的優勢互補、互相助力。行政復議化解行政爭議的天然優勢決定了應然狀態下的行政復議應當成為化解行政爭議的主渠道，行政復議作為行政訴訟的分流閥，大量行政爭議應當能夠通過復議得以化解，行政訴訟的功能在于定分止爭，對爭議解決結果的最終把關，以切實發揮司法作為化解行政爭議最后一道防線的功能。

四、通過復議改革的升級版助力復議功能的切實、有效發揮

因應新時代法治政府建設的新要求，行政復議的“三化”改革已經啟動。“三化”改革是繼2008年原國務院法制辦啟動的復議試點改革之后，由2018年重組后的司法部推行的新一輪復議改革。“三化”是指規范化、信息化和職業化。“三化”改革以充分體現行政復議的自身規律和特有優勢為基礎，以全方位助力于行政復議主渠道目標實現為根本遵循，旨在于針對復議自身體制機制存在的短板和不足進行有針對性的改革，以確保復議化解行政爭議應然功能的切實發揮，進而有效提升行政復議的公信力和權威性。

（一）規范化

加強行政復議規范化建設，是充分發揮行政復議功能作用，提升行政復議辦案質量和社會公信力的重要保證，是促進行政復議工作創新和發展的堅實基礎。規范化本身是一個系統工程，實際上涵蓋了行政復議工作的全過程。推行行政復議的規范化，就應當確保行政復議受理、審理、決定、執行與監督全過程均能實現規范化。同時，亦要構建標準化、動態的行政復議工作操作體系，不斷實現操作流程、文書體系、軟硬件設施以及人員的全面規范化。可見，夯實復議規范化，會使行政復議渠道更加暢通、工作流程更加科學、工作力量得到加強，這對于提升復議公信力意義重大。

（二）信息化

在互聯網時代，行政復議信息化改革已經成為行政復議改革的重要內容。信息化的發展一方面可以輔助行政復議決定的作出，保障行政復議的高效運行；另一方面，信息化平臺的建設也可以便利當事人查詢與監督，進而促進提升復議工作的透明度和群眾認可度。信息化的推進需要在尊重行政復議自身規律基礎上，充分利用大數據優勢實現對復議工作的優化，具體包括：一要進一步強化組織實施，健全信息化建設領導機構，加強相關物質保障；二要進一步加大推廣應用全國行政復議工作平臺的力度，打造全國復議工作“一張網”；三要充分運用大數據和云計算等新技術，完善復議工作平臺內容；四要進一步推進行政復議網上公開制度，包括復議決定、典型案例等的公開，增強行政復議工作的透明度，提高行政復議的公信力，保障當事人的合法權益。

（三）從專業化到職業化

隨著法治政府建設的持續深入推進，行政復議的重要性凸顯。與此相適應，就對行政復議機構人員提出了較高的要求。行政復議人員從專業化到職業化，是現實之需。所謂“職業化”，強調從業人員的專業化和行業化。行政復議隊伍職業化的實現將有利于吸引人才和穩定隊伍、保證專業水平、有效保障案件審理的客觀公正性。為此，可以建立行政復議人員的準入制度，以確保行政復議隊伍的整體專業水平；研究制定行政復議人員執業規范，不斷加強對行政復議人員的管理、培訓；對行政復議人員實行分類化管理，打造分工明確、辦案高效的復議團隊；設置專項經費和編制名額，提供人財物等相應保障。最終努力打造一支對黨忠誠、業務過硬、作風優良的復議官隊伍。

五、結語：探索行政復議良法善治的中國方案

行政復議是新時代解決行政爭議的重要途徑，已成為與行政訴訟并行的爭議化解機制，應當早日成為化解行政爭議的主渠道。《行政復議法》修改已經提上議事日程。修法應當立足于新時代法治政府建設對行政復議提出的新要求，從實現不同解紛機制互補互洽、和諧共生的角度，以最大限度地激發出行政復議化解爭議優勢為前提，探索出符合國情所需的中國復議發展之路，以實現良法善治。