《監獄法》修改相關問題研究

韓 鑫（司法部監獄管理局）

刑事司法是國家法治體系的重要組成部分，而刑事執行是刑事司法活動的最后一個環節。《監獄法》修改是我國刑事司法歷程中的大事，受到司法部高度重視。司法部先后組織多次專題研討會，在全國監獄系統內開展多輪調研，為下一步修法工作奠定了堅實的基礎。本文立足監獄工作實際和改革發展需要，梳理監獄法制建設演進脈絡，就《監獄法》亟需解決的重點問題展開研究，提出些許建議思考，以期為《監獄法》的修改完善提供有益的參考和借鑒。

一、《監獄法》出臺的背景和沿革

黨中央、國務院高度重視監獄（勞改）法制建設。早在1950年春，中央法制委員會即著手起草《勞改條例》，當時在董必武、羅瑞卿的直接指導下，歷時4年半，易稿35次，1954年9月7日，審議頒布了《中華人民共和國勞動改造條例》。根據條例基本精神，公安部在1962年通過《勞動改造管教隊工作細則》，1982年公安部頒行《監獄、勞改隊管教工作細則》。1983年5月，為解決公安戰線過長問題，同時加強對監獄工作領導，中央決定將勞改勞教工作（整建制）移轉為司法部領導。1986年3月，全國人大常委會授權司法部成立了“勞改法起草工作小組”，經過長期調研和專題討論，先后修改18稿，在1990年8月，以《監管改造罪犯法（送審稿）》上報國務院。隨后，原國務院法制局政法司會同司法部立法小組組織了多輪調研、論證和修改。1994年6月和9月，經兩次國務院常務會議討論通過后，于10月9日提交八屆全國人大常委會第10次會議初步審議。會后，全國人大法律委員會將草案印發全國各省、自治區、直轄市和中央有關部門征求意見，派人赴江西、福建等省與當地公、檢、法機關、監獄管理部門及監獄同志座談，還到11處監獄（勞改隊）實地調研。最終，12月29日，法律委員會向八屆全國人大常委會第11次會議提交了草案修改稿，時任司法部部長肖揚在會上做了《關于〈中華人民共和國監獄法（草案）〉的說明》，《監獄法》經會議表決后正式通過，經國家主席簽署第35號令公布施行。從此，監獄工作實現了從有章可循到有法可依的歷史性飛躍。

國務院在起草《監獄法》草案的同時，還相應起草了《關于懲治破壞監管秩序犯罪的決定（草案）》，一并提請全國人大常委會審議。該決定（草案）規定：“罪犯在服刑期間，聚眾騷亂，煽動暴亂，或者恃強凌弱以及有其他破壞監管秩序的行為，情節嚴重的，處7年以下有期徒刑。”對于上述決定，有兩種不同意見。一種認為，制定上述決定對于有效打擊在監獄特定環境中的破壞監管秩序犯罪，維護監獄內秩序，很有必要。另一種認為，決定中所列舉的聚眾騷亂和煽動暴亂是危害國家安全的犯罪，對此《刑法》已明確規定最高刑可判處死刑，而草案對這類犯罪僅規定7年以下有期徒刑，處罰反而偏輕。至于其他破壞監管秩序的行為，如盜竊、傷害、破壞生產和公共財物等犯罪，《刑法》也有規定，不宜將這些性質不同的犯罪行為籠統地規定為破壞監管秩序罪。如要增加規定破壞監管秩序罪，究竟應規定哪些具體行為，還需進一步研究，可在修改《刑法》時考慮。法律委員會經過反復研究，向全國人大常委會建議暫不作《關于懲治破壞監管秩序犯罪的決定》，常委會接受了以上建議。

1997年3月14日，第八屆全國人大第5次會議通過了修訂后的《中華人民共和國刑法》。其中，在第315條新增了“破壞監管秩序罪”，明確“依法被關押的罪犯，有下列破壞監管秩序行為之一，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑：（一）毆打監管人員的；（二）組織其他被監管人破壞監管秩序的；（三）聚眾鬧事，擾亂正常監管秩序的；（四）毆打、體罰或者指使他人毆打體罰其他被監管人的。”

二、《監獄法》修改的必要性

自1994年頒布以來，《監獄法》曾有過一次修改。2012年10月23日，第十一屆全國人大常委會第29次會議第一次全體會議認為，隨著《刑事訴訟法》的修改，現行《監獄法》等7部法律的18個條款，有與修改后的《刑事訴訟法》相關規定不一致、不銜接之處，需要進行修改。2012年10月26日，第十一屆全國人大常委會第29次會議發布了《關于修改〈中華人民共和國監獄法〉的決定》，分別就《監獄法》第15條第2款、第17條、第27條、第28條、第33條第2款、第34條第2款、第60條等7個條款內容進行了修改，解決了兩部法律之間關于罪犯由看守所代為執行、罪犯收監、暫予監外執行罪犯的執行機關和收監程序、假釋執行、又犯罪公訴等規定的銜接問題。本次修改完全是因應《刑事訴訟法》的銜接，并沒有解決《監獄法》修改應當解決的眾多問題，也沒有回應《監獄法》頒布以來累積的制度需求，因此，只能算是一次小修。

過去25年間，全國監獄系統認真貫徹實施《監獄法》，堅守安全底線，踐行改造宗旨，嚴格刑罰執行，深化監獄改革，推動科技應用，打造過硬隊伍，為維護國家政治安全、確保社會大局穩定、促進社會公平正義作出了積極貢獻。特別是今年4月，中辦、國辦聯合印發了《關于加強和改進監獄工作的意見》，體現出黨中央、國務院對監獄工作的高度關注和期許。但是，法無恒常。隨著我國經濟社會和民主法治建設的發展，國情、社情、民情的變遷，監獄內外部環境都發生著深刻變化，監獄工作面臨的新情況和新問題越來越多。特別是現行《監獄法》集實體與程序于一身，規定偏于宏觀和原則性，而多年來各地在大量司法實踐中探索形成了許多行之有效的工作制度和機制，監獄工作改革發展也取得了豐碩成果，亟需通過法律形式予以確認。歸納言之，當前監獄工作對于融入全面依法治國基本方略、推進新時代依法治監實踐的訴求越來越強，各方面要求完善《監獄法》的呼聲越來越高，修法已條件成熟、勢在必行。

鑒于修改《監獄法》是一項嚴肅的立法活動，應當切實體現出依法治國、依法治監理念。一方面，對“公權”而言，法無授權即禁止；另一方面，對“私權”來說，法無禁止即可為。國家刑罰執行機關的性質，決定了監獄系統對法制建設的需求更強烈，這也對《監獄法》修改提出了多方面的、更髙的要求。建議在充分考慮我國監獄工作實際和改革發展需要的基礎上，結合現有基本立法框架，調整部分結構、增刪部分條文。應注意恰當處理立法中詳與略的關系，對于事關重大、比較敏感的事項，制定盡可能詳細的規定或者增加授權性條款；對于相關立法中涉及的內容，則一般簡略規定。

三、《監獄法》亟需解決的重點問題及建議

（一）關于與其他法律法規的沖突和銜接問題

1.與相關法律的銜接問題

（1）關于暫予監外執行對象。《監獄法》第25條規定，“對于被判處無期徒刑、有期徒刑在監內服刑的罪犯，符合刑事訴訟法規定的監外執行條件的，可以暫予監外執行”。而《刑事訴訟法》第265條規定暫予監外執行的對象僅限于“被判處有期徒刑或者拘役的罪犯”。顯然，兩者在無期徒刑犯暫予監外執行的規定上存在著矛盾。建議厘清相關邏輯，使《監獄法》內涵與《刑事訴訟法》相一致。

（2）關于減刑條件及范圍。《刑法》規定除了確有悔改或立功表現之處，還須具備“認真遵守監規，接受教育改造”的條件，而《監獄法》卻沒有這兩方面條件的規定。對于減刑范圍，《刑法》第50條有“針對被判死緩的累犯及因部分嚴重暴力性犯罪被判死緩的罪犯，人民法院可決定限制減刑”的規定；《刑法修正案（九）》要求“對于一部分實施貪污、賄賂犯罪的犯罪分子，被判處死刑緩期執行的，人民法院根據犯罪情節等情況可以同時決定在其死刑緩期執行二年期滿依法減為無期徒刑后，終身監禁，不得減刑、假釋。”而《監獄法》都未加限制。建議將《監獄法》第29條中減刑條件、范圍與《刑法》修改一致。

（3）關于死緩變更。《刑法》第50條除了死緩兩年期滿減為無期和有期徒刑的規定外，還有“如果故意犯罪，情節惡劣的，報請最高人民法院核準后執行死刑；對于故意犯罪未執行死刑的，死刑緩期執行的期間重新計算，并報最高人民法院備案”條款，而《監獄法》中并無相關規定。這兩類行為的發生地點都是在監獄內，建議將《監獄法》第31條內涵與《刑法》修改一致，同時明確后兩類情況提出的程序和責任主體。

（4）關于罪犯心理矯治。2012年10月26日通過的《中華人民共和國精神衛生法》第18條規定，“監獄、看守所、拘留所、強制隔離戒毒所等場所，應當對服刑人員，被依法拘留、逮捕、強制隔離戒毒的人員等，開展精神衛生知識宣傳，關注其心理健康狀況，必要時提供心理咨詢和心理輔導。”這也與我國監獄多年來的罪犯心理矯治實踐相吻合。建議修法時增加“罪犯心理矯治”內容，為行之有效的實踐探索提供明確的法律依據。

（5）關于恐怖活動、極端主義罪犯的刑罰執行。2018年4月修正的《中華人民共和國反恐怖主義法》第30條第一款規定，“對恐怖活動罪犯和極端主義罪犯被判處徒刑以上刑罰的，監獄、看守所應當在刑滿釋放前根據其犯罪性質、情節和社會危害程度，服刑期間的表現，釋放后對所居住社區的影響等進行社會危險性評估。進行社會危險性評估，應當聽取有關基層組織和原辦案機關的意見。經評估具有社會危險性的，監獄、看守所應當向罪犯服刑地的中級人民法院提出安置教育建議，并將建議書副本抄送同級人民檢察院。”第二款規定，“罪犯服刑地的中級人民法院對于確有社會危險性的，應當在罪犯刑滿釋放前作出責令其在刑滿釋放后接受安置教育的決定。決定書副本應當抄送同級人民檢察院。被決定安置教育的人員對決定不服的，可以向上一級人民法院申請復議。”第三款規定，“安置教育由省級人民政府組織實施。安置教育機構應當每年對被安置教育人員進行評估，對于確有悔改表現，不致再危害社會的，應當及時提出解除安置教育的意見，報決定安置教育的中級人民法院作出決定。被安置教育人員有權申請解除安置教育。”第四款規定，“人民檢察院對安置教育的決定和執行實行監督。”建議在修法時增加相關內容，對在監獄中服刑的恐怖活動罪犯和極端主義罪犯的改造、釋放前社會危險性評估、安置教育等予以規范。

2.與行政規章的沖突和邏輯問題

（1）與部門規章的沖突。《監獄法》第26條規定，“暫予監外執行，由監獄提出書面意見，報省、自治區、直轄市監獄管理局批準。批準機關應當將批準的暫予監外執行決定通知公安機關和原判人民法院，并抄送人民檢察院”。兩高、兩部、衛計委2014年聯合印發的《暫予監外執行規定》第14條規定，“批準暫予監外執行的，應當在五個工作日以內將暫予監外執行決定書送達監獄、看守所，同時抄送同級人民檢察院、原判人民法院和罪犯居住地社區矯正機構”。司法部2016年印發的《監獄暫予監外執行程序規定》第24條規定，“批準暫予監外執行的，應當在五個工作日內，將《暫予監外執行決定書》送達監獄，同時抄送同級人民檢察院、原判人民法院和罪犯居住地縣級司法行政機關社區矯正機構”。兩個規定與《監獄法》關于決定書（決定）通知、送達、抄送的范圍顯然并不一致，建議修法時予以明確和規范。

（2）條款法律邏輯問題。《監獄法》第48條規定，“罪犯在監獄服刑期間，按照規定，可以會見親屬、監護人。”其中“按照規定”似乎要參照其他規定來解決會見親屬和監護人的問題。這其實違背了立法的邏輯：罪犯會見是監獄管理中的具體問題，《監獄法》的上位法《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》等都沒有也不應該作出規定。《監獄法》應是系統內其他規范出臺的依據，而不應依賴下位規定制定自己的條款。實際上，《監獄法》中涉及“有關規定”的，還有5處之多。此外，從監獄改造實踐出發，目前的會見范圍也明顯偏窄。建議將第48條修改為“罪犯在監獄服刑期間，可以會見親屬、監護人、律師、志愿者及有利于罪犯改造的其他人員，具體辦法另行制定。”既可以與《監獄法》地位相符合，也可為后期配套制度規范提供法律依據。另5處涉及“有關規定”的條款，可在厘清參照出處和立法邏輯的基礎上，作出相應修正。

（二）關于監獄執法中的焦點難點問題

1.脫逃罪犯追捕問題。《監獄法》第42條規定，“監獄發現在押罪犯脫逃，應當即時將其抓獲，不能即時抓獲的，應當立即通知公安機關，由公安機關負責追捕，監獄密切配合。”“公安機關”是指監獄所在地公安機關，還是罪犯戶籍所在地或者犯罪前常住地的公安機關，并不明確。此外，在“即時抓獲”的理解上也存在分歧。《立法法》第6條規定，“法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性。”以此衡量會發現《監獄法》78個條文中用“及時”“即時”等表述期間的達14處之多，這種表達方式既缺乏嚴謹性，也不符合立法原則要求。建議將《監獄法》第42條修改為:“監獄發現在押罪犯脫逃，應當立即將其抓獲，不能在1小時內抓獲脫逃罪犯的，應當通知監獄所在地公安機關，由公安機關負責追捕，監獄密切配合。”對各處模糊介詞改用“月”“日”或“小時”等單位明確期間范圍，增強法律的可執行性。

2.罪犯醫療支出問題。目前，罪犯疾病醫療保障是困擾我國監獄實際工作的一個長期難題。雖然國家財政對罪犯醫療費用有專門科目、固定額度，但是沒有明確保障范圍，通常罪犯醫療救治費用由監獄全額承擔，實際支出大多遠超財政撥款，客觀上使監獄背上了沉重的包袱，而且常常陷入各種爭議和糾紛。建議修改《監獄法》時，一方面根據中共中央國務院《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》精神，將罪犯疾病防控、醫療分別納入社會疾病防控體系和基本醫療保障體系，由國家承擔罪犯納入“醫保”相關費用；另一方面厘清監獄應承擔的罪犯疾病醫療范圍和責任界限。對于超出監獄醫療財政保障標準（包括后期的基本醫保范圍）相關費用，一方面要擬定罪犯家屬有意愿承擔相關費用時出資的法律程序，另一方面應規范罪犯家屬不愿或無力承擔超額費用情形下的救濟措施。理論上罪犯不應享受無限免費醫療的超國民待遇，若因高昂醫療費用不到位而造成罪犯病情加重甚至死亡后果，相關處置方式和法律責任界定應當予以明確。

3.罪犯勞動報酬問題。《監獄法》第72條規定，“監獄對參加勞動的罪犯，應當按照有關規定給予報酬并執行國家有關勞動保護的規定。”目前各地監獄向參加勞動罪犯支付報酬的做法并不統一，總體上報酬額度和發放率都偏低，這存在幾個弊端：首先，罪犯勞動強度與社會上同工種勞動者相當，甚至更大，額定勞動報酬太低不能體現勞動價值，不利于引導罪犯學習技能和養成勞動習慣，不利于調動罪犯改造的積極性。其二，罪犯勞動報酬可有許多正當用途。按照國外操作模式，可以各地社會最低工資標準為基數，罪犯勞動報酬相當于社會最低工資的1/10至1/2，報酬的50%上交國庫，5%賠償受害人或上繳國庫，10%作為撫養子女、贍養父母或援助無正當生活來源配偶的費用，10%作為刑釋初期生活費儲蓄金在刑滿釋放時返還本人，25%用作罪犯獄內消費等。若報酬額度太低則難以滿足提支分配的需要。第三，盡管監獄具有維護國家和社會穩定的職責，罪犯在監獄生活和醫療不繳納費用，是現代監獄制度特色，但讓全體納稅人全額負擔由少數人犯罪產生的昂貴費用，而罪犯自身卻不承擔任何比例的成本，依然有失公平。建議在修改《監獄法》時，對罪犯勞動報酬問題增加指向性規定，后期出臺配套制度予以明確和規范。

4.罪犯死亡處理問題。作為罪犯死亡發生地，《監獄法》關于監獄做出醫療鑒定的規定本身易導致公信力不足，其后果是罪犯親屬往往不認可鑒定結果、拒絕火化尸體，進而纏訪、索賠，與監獄發生法律糾紛的情況時有發生。建議修法時明確，無論罪犯是否正常死亡，都立即引入第三方的、人民檢察院認可的法醫類鑒定機構作出司法鑒定，而非醫療鑒定，切實提升監獄執法的透明度和公信力。由于《監獄法》第55條只對罪犯死亡鑒定問題作了規定，而對后續尸體處理等問題沒有涉及。2015年3月，最高檢、民政部、司法部聯合印發了《監獄罪犯死亡處理規定》，對監獄罪犯死亡處理中的系列問題進行了較詳細的規范。建議除監獄組織鑒定部分調整外，參照2015年規定中“死亡調查、檢察，尸體、遺物處理，法律責任”等條款對《監獄法》進行補充修改，令法、規之間邏輯呼應銜接。

5.減刑、假釋標準及減刑撤銷問題。（1）減刑、假釋標準問題。《監獄法》第34條關于“對不符合法律規定的減刑、假釋條件的罪犯，不得以任何理由將其減刑、假釋”規定，一方面缺乏責任性條款作為約束和保障，一方面是屬于贅述，建議刪除。而《監獄法》第29條、第32條規定“可以減刑”條件和“法律規定的假釋條件”表述均較籠統，客觀上放寬警察執法自由裁量權的同時也增大了執法風險，這導致同類罪犯、同等條件，會因服刑地不同而減刑、假釋結果不同，長期以來為社會所詬病，嚴重影響了刑罰的規范性和嚴肅性。建議修法時增加授權性規定，明確由國務院司法行政部門組織制定與減刑、假釋獎勵相適應的考核體系，最大限度減少人為因素，確保減刑、假釋的依法、公正、透明。（2）減刑撤銷問題。減刑具有不可逆性，這一缺陷已成為學界與實務界的共識。建議在《監獄法》第30條補充“減刑撤銷”內容，明確罪犯減刑后若有違規違紀行為的，監獄可以建議法院撤銷減刑。與檢察院認為法院減刑裁定不當提出的抗訴不同，作為救濟性措施，提出減刑撤銷的主體是監獄。減刑撤銷制度不僅可以糾正不當減刑裁定，打擊投機改造或非法手段騙取減刑行為，還能調動罪犯改造積極性，強化法律對公平正義的維護。

6.監獄大門安檢問題。監獄違禁物品的存在，很大程度源于出入監管區人員。司法部在2009年印發了《關于加強監獄安全管理工作的若干規定》（司發通〔2009〕179號），監獄系統稱之為“35條”，其中的第7條對監獄大門安檢制度進行了闡述和規定。由于《監獄法》中沒有相關條款，引起基層的不同理解，導致個別單位面對外來督查組等安檢程序嚴格，而對監獄干警的日常檢查中往往打折扣執行，甚至流于形式。建議修改《監獄法》時增加大門安檢等相關條款，將監獄大門管理引入法治化軌道。

7.警察執法保障問題。執法保障是指依法執行公務時使正當執法權不受侵犯的保障措施。監獄人民警察執法權有保障，《監獄法》才能真正被貫徹，國家刑罰才能真正被執行。隨著近年來暴力型罪犯數量的上升，涉黑涉惡罪犯比例的增大，重刑犯的不斷增多，監管風險、改造難度都在加大，罪犯過度維權、抗拒改造、利用社會關系施壓、違規受罰后報復等侵犯監獄民警權益的情況屢屢發生。《監獄法》第5條、第13條、第14條、第46條就監獄人民警察職權作了規定，但絕大部分是限制性條款。久而久之，部分監獄民警不敢管、不愿管、不想管的狀況日漸顯現。無論是從打擊犯罪氣焰、維護法律權威，還是從提振隊伍士氣的角度，都應切實保障民警權益。建議結合監獄人民警察執法特點，在《監獄法》中明確監獄民警依法享有的各種執法職權和程序，使民警執法環節、行為都有法可依；同時增加授權性規定，指導后期出臺《監獄人民警察執法操作規程》，有效解決監獄執法中的疑難問題，對民警在刑罰執行中權益受到侵害時的法律救濟途徑加以規定，從多維度保障監獄人民警察的執法權益和安全。

（三）關于鞏固監獄工作改革發展成果問題

《監獄法》頒布后的25年間，監獄體制機制歷經了重大改革與轉型，實現了監獄工作的長足發展。同時近年來，各地在改造罪犯方式方法上積極探索創新，積累了許多好的理論實踐經驗。改革創新和發展成果來之不易，亟需通過法律形式予以確認、完善和鞏固，使之發揮更大作用。這里堅持問題導向，仍以改革發展中難點和問題的形式呈現，具體而言：

1.監獄保障問題。雖然《監獄法》第8條對監獄經費作了相應規定，實際落實起來卻很困難。經過2003年至2012年的監獄體制改革，目前全國監獄系統基本實現了“全額保障”，但這種保障是低標準和非全口徑的“全額保障”。監獄經費財政保障雖然總量持續增長，但動態保障機制尚未完全建立，在監管設施、信息化設施的維護購置、武警執勤設施建設、醫療設備更新、民警醫療和罪犯醫療等方面都存在不少缺口。部分監獄關押點分散，基礎條件差，要完成遷建、擴建、功能配套、信息化建設及運行維護等，如果沒有持續足額的財政支持，依靠監獄自籌資金補足，往往會走向銀行借貸、大負荷生產盈利還債的惡性循環。因此，有必要根據監獄工作發展、物價水平、政策性增支、實際支出科目等因素，建立、落實監獄經費全口徑全額保障和動態增長機制。建議將《監獄法》第8條修改為:“國家保障監獄工作所需經費和基本建設投資。監獄的人民警察經費、罪犯生活費、罪犯改造及獄政設施經費，其他專項經費，列入國家預算全額保障。建立監獄經費動態增長機制。”

2.監獄分類問題。恰當的監獄分類是監獄管理科學化、規范化的重要體現，其對于監獄維護安全穩定、提高改造效果、合理配置資源、節約行刑成本等發揮著基礎性作用。《監獄法》第39條規定“監獄對成年男犯、女犯和未成年犯實行分開關押和管理”，主要是依據罪犯生理特征進行的分類。《監獄建設標準》按照戒備等級對監獄進行了分類。在實踐中，有些省份從刑罰執行和罪犯改造出發，將監獄分為重刑犯監獄和輕刑犯監獄；在一些地區根據刑罰流程和罪犯特征，成立了監獄分類中心、新收犯監獄、出監監獄、醫院監獄、老年犯監獄、職務犯監獄等功能監獄。在修法時應考慮，一方面使相關標準于法有據，另一方面也對全國監獄分類工作予以統一和規范。建議在《監獄法》第11條之后增加一條:“監獄按照戒備等級和功能分類設置，其關押對象、管理措施、設施裝備和警力配置等由國務院司法行政部門規定。”

3.罪犯分級處遇問題。分級處遇是指監獄在橫向分押分管的基礎上，依據罪犯改造表現，在活動范圍、會見通訊、獄內消費、文體活動、關押條件等方面施以不同待遇，實行縱向動態的分級管理。分級處遇是監獄在自身職責范圍內貫徹寬嚴相濟刑事政策的有效手段，其目的在于通過區別對待，發揮管理的引導和激勵作用，在實踐中也確實取得了顯著的成效。《監獄法》第39條對分押分管作了相應規定，提到“監獄根據罪犯的犯罪類型、刑罰種類、刑期、改造表現等情況，對罪犯實行分別關押，采取不同方式管理”，隱含有分級處遇的伏筆，但不夠明確。2017至2018年司法部在部分省區市開展了為期一年的罪犯分級處遇試點，并擬出臺《罪犯分級處遇辦法》。建議將《監獄法》第四章第一節標題“分押分管”改為“分押分管 分級處遇”，將第39條第二款“采取不同方式管理”后增加“實行分級處遇。”為后期《罪犯分級處遇辦法》的出臺明確依據。

4.監獄工作人員分類問題。《監獄法》第12條規定“監獄設監獄長一人、副監獄長若干人，并根據實際需要設置必要的工作機構和配備其他監獄管理人員。監獄的管理人員是人民警察。”除監獄人民警察之外，缺乏對監獄中其他工作人員的分類和表述。事實上監獄內并非所有崗位都需要警察從事，按照司法部、財政部、人事部《關于監獄單位工人崗位分類設置和管理的通知》（司發通〔2004〕29號）規定，監獄內還有三類崗位人員。近幾年部分單位還在試點招聘輔警補充監獄警力的不足。建議修法時將第12條第2款改為“監獄管理人員主體是人民警察，根據監獄管理和罪犯改造需要，實行監獄工作人員分類制度。”后期可在充分調查研究的基礎上，通過頒布配套制度的方式加以明確。

5.監獄武裝警戒問題。《監獄法》第41條規定，“監獄的武裝警戒由人民武裝警察部隊負責，具體辦法由國務院、中央軍事委員會規定。”但《監獄法》頒布至今，仍未見具體辦法出臺。盡管司法行政系統與武警部隊近年來形成了“三共”活動制度、平安聯創“八聯”機制等成果，但雙方在具體工作中的職責權限仍未規范，導致在部分重點領域形成安全漏洞和隱患。建議在修改《監獄法》時，積極與國務院、中央軍委協調，明確監獄機關對武警看押部隊的業務領導關系，明確雙方之間的工作情況通報機制，明確武警看押的職責程序、任務、警戒范圍和法律責任。

（四）關于法律責任和制約條款問題

法律是具有髙度權威性的行為規范，通過國家強制力保證執行是其區別于其他社會規范的顯著特征，而行使國家強制力的重要前提是明確規定了對應違法行為的法律責任，這也是確保法律條款得以遵守和執行的重要保障。深入分析《監獄法》內容會發現，其中的很多條款屬于宣言性、號召性規定，并未明確違法后果和責任，有的規定“彈性”較大，嚴重影響了刑事執行效能的實現。如《監獄法》第30條規定，“減刑建議由監獄向人民法院提出，人民法院應當自收到減刑建議書之日起1個月內予以審核裁定；案情復雜或者情況特殊的，可以延長1個月。”若法院在收到減刑建議書的2個月后仍未“審核裁定”，應承擔什么法律責任？對此并沒有規定。在實踐中，地方法院不能按照《監獄法》規定時間范圍裁定的時有發生，而由于法律責任制約缺位，此規定幾乎淪為“參考”條款。

監獄是人民民主專政的國家機器，監獄處于地方但不受地方管轄，其在罪犯改造和日常運行中必須獲得地方、周邊群眾和社會各界的支持配合，才能較好地完成國家機器的職責。然而，現行《監獄法》將監獄與社會割裂開來，就監獄論監獄，其所規范的范疇僅限于監獄內部和監獄自身，使《監獄法》演化成了“監獄的法和管監獄的法”，對監獄以外的所有單位、部門、群體難以發揮其法律約束力。這種局限性致使監獄部分難點工作長期處于困境，只能靠法外之力艱難協調。

從當前我國刑事司法體系看，公檢法均有對監獄的制約權力，而作為刑罰執行機關的監獄缺少對其它部門的制約和監督。習近平總書記在今年2月發表的《加強黨對全面依法治國的領導》一文中提到“造成冤案的原因很多，其中有司法人員缺乏基本的司法良知和責任擔當的問題，更深層次的則是司法職權配置和權力運行機制不科學，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互制約的體制機制沒有真正形成。”在十八屆四中全會決定中也要求，“健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制”。可見，在《監獄法》中明確公檢法機關責任條款，建立配合制約體制機制，不僅是監獄工作依法順暢開展的需要，也是落實總書記指示要求，落實中央關于全面依法治國決策部署的切實行動。

建議在修改《監獄法》時增加“法律責任”專門章節。一是將“彈性”條款修改的更加具體可行，針對可能的違法風險，補充相應責任條款和追究機制。二是明確地方政府相關責任和約束制裁措施，使老病犯釋放、安置幫教、屬地接收等監獄職能外延伸工作所需配合保障能于法有據、落實到位。三是增加刑事司法機關之間互相制約的條款，特別是執行權與偵查權、檢察權、審判權之間配合制約內容，按照黨中央和十八屆四中全會決策部署，推動優化司法職權配置。

（五）關于章節和命名邏輯問題

《監獄法》沿用監獄系統約定俗成的表述，將第三章命名為“刑罰的執行”。而《監獄法》第一章第2條明確“監獄是國家的刑罰執行機關”，既然監獄所有工作都是在執行國家的刑罰，再將監獄中的部分工作稱為“刑罰的執行”，不免會使人們產生錯覺，監獄中的其他職能工作是否不屬于“刑罰的執行”？《監獄法》第五章標題為“對罪犯的教育改造”，但其不僅包括習慣上的“教育改造”內容，還包括了“文體活動”“勞動改造”等內容。第六章標題為“對未成年犯的教育改造”，實際上包括了前述“刑罰執行”“獄政管理”“教育改造”“勞動改造”等四方面內容。這幾章關于命名與概念的歧義其實是所謂狹義和廣義的區別。第一章中是廣義的“刑罰執行”，第三章中是狹義的“刑罰執行”，日常工作中是狹義的“教育改造”，第五章、第六章標題中又是廣義的“教育改造”。在一部法律、一項工作中某個概念前后呈現不同的內涵，顯然是不嚴謹的表現。司法部在2018年全國監獄工作會議上明確提出“以政治改造為統領，統籌推進監管改造、教育改造、文化改造、勞動改造‘五大改造’新格局”，在今年中辦國辦《關于加強和改進監獄工作的意見》中也用五個段落闡釋了“五大改造”的內涵，要求推進罪犯改造科學化、專業化、社會化。個人理解，監獄是懲罰與改造相結合，以改造人為宗旨的機關，是特殊的學校，但不同于教育機構。教育是方式、手段、過程，而改造是導向、目標和結果，兩者是有所區別的。建議在充分厘清相關邏輯內涵的基礎上，對第三、五、六章的標題予以修改，考慮到除未成年犯之外，女犯、老年犯、病殘犯等都未單列一章，可將五、六章合并，第六章內容列為一節。

《監獄法》第三章第三節標題為“監外執行”，但其內容規范的完全是“暫予監外執行”。從外延上看，監外執行包含了暫予監外執行，從內涵上看，監外執行指非監禁刑的執行，包括依法被判處管制、宣告緩刑、剝奪政治權利、罰金、沒收財產等刑罰的執行；而暫予監外執行則是監禁刑的變通執行，是指監禁刑經法定程序暫時采取的非監禁執行措施。主要有三種情形: 一是患有嚴重疾病需要保外就醫；二是懷孕或正在哺乳自己嬰兒的婦女；三是生活不能自理，不致危害社會的。當上述情形消失后，應予以收監，繼續執行監禁刑。建議本節標題修改為“暫予監外執行”，與其規范的內容相一致。

結語

如果說《監獄法》的頒布實施標志著我國刑事司法體系的初步形成，《監獄法》在持續改革發展基礎上的修訂完善，則意味著中國監獄事業正在快速融入全面依法治國基本方略，同樣意義重大而深遠。監獄工作困難問題不會通過修法一攬子解決，不能奢求畢其功于一役。刑事執行一體化、行刑科學化歷程依然任重道遠，新時代依法治監理論實踐探索永無止境。