行政公益訴訟訴前檢察建議的完善*

姬艾佟/文

一、行政公益訴訟訴前檢察建議實踐情況

在行政公益訴訟領域，我國采取了限定訴訟范圍“兩階段標準”的制度設計，檢察機關利用訴前程序甄別行政機關的履職情況將案件分流處理，使得訴前檢察建議兼具程序性意義和實體性意義。程序性意義在于只有在檢察機關向行政機關提出檢察建議后，行政機關不依法履行職責，國家利益或者社會公共利益仍處于受侵害的狀態下，檢察機關才可依法向法院提起訴訟。實體性意義在于訴前檢察建議用以證明行政機關的履職是否已達到了建議的要求，建議內容往往決定了后續訴訟階段檢察機關的訴訟主張。［1］

2015 年7 月起，我國開展為期兩年的檢察機關提起公益訴訟試點，在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域，辦理了一大批公益訴訟案件，積累了豐富的案件樣本。截至2017 年6 月底，試點地區檢察機關共辦理公益訴訟案件9053 件，其中訴前程序案件7903 件、提起訴訟案件1150 件。［2］隨著修改后的《行政訴訟法》及“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的施行，2017 年7 月至2018 年12 月，全國檢察機關共立案公益案件123078 件，提出檢察建議和發布公告111912 件，提起公益訴訟3461 件。［3］2019 年以來，公益案件增長明顯，僅1 至2 月，全國檢察機關共立案11646 件，提出檢察建議和發布公告10622 件，提起公益訴訟378 件，比去年同期均有4-5 倍的增長。［4］

（一）行政公益訴訟訴前程序案件數遠高于民事公益訴訟

統計數據顯示，檢察機關提起的行政公益訴訟訴前程序案件數量遠高于民事公益訴訟訴前程序案件數。如某市人民檢察院2017 年至2018 年辦理的民事公益訴訟訴前程序案件僅占總數的2.81%，行政公益訴訟訴前程序案件占總數的97.19%。檢察機關在民事公益訴訟訴前程序中主要是督促適格主體提起公益訴訟，在適格主體缺失時，才可提起民事公益訴訟；而行政公益訴訟訴前程序側重于對行政機關違法行使職權或不作為的形式性判斷，針對行政機關的缺位現象提出檢察建議，相較于民事公益訴訟，監督對象更明確。同時，在行政公益訴訟中，向監督對象提出具有針對性和可操作性的檢察建議，體現了檢察機關對公權力的監督職責，也能夠有效的對行政公益訴訟案件進行分流。因此，在實踐中，行政公益訴訟檢察建議的應用比率更高。

（二）行政公益訴訟訴前程序案件中生態環境和資源保護領域占比最高

實踐中，檢察機關對生態環境和自然資源保護領域提起的行政公益訴訟數量占總案件數量比重較大，并呈現出逐年上升的趨勢。如某市人民檢察院2017 年至2018 年辦理的行政公益訴訟訴前程序案件中生態環境和環境資源保護領域的案件高達60.82%。

二、行政公益訴訟訴前檢察建議存在問題及原因分析

訴前檢察建議既是督促行政機關依法履職的根據，更是檢察機關決定后續是否提起行政公益訴訟的依據。［5］在實踐中，行政公益訴訟訴前檢察建議還存在一些問題。

（一）檢察建議書存在的問題

［案例一］ 某縣人民檢察院在履行職責中發現某公司長期排放不達標污水，造成江水污染，該縣環保局存在履職不力的問題。縣人民檢察院即向環保局發出檢察建議，督促環保局積極依法履職，加強對排污公司跟蹤監督，確保污水排放達標。縣環保局及時回復，下達了監察通知，責令排污公司對排污口進行規范化設置，確保污染物長期穩定達標排放。［6］

［案例二］ 某市人民檢察院辦案中發現某公司在向主管部門提出申請轉移危險廢物未獲得批準的情況下，擅自轉移危險廢物并交由無任何化工廢料處理能力的個人處置。檢察院隨即向該市環保局發出檢察建議，內容有：（1）建議依法依規對該公司及相關責任人員給予行政處罰；（2）排查相關企業的生產經營狀況，對固廢、危廢臺帳予以核查，加強對相關企業的危廢監管，規范危廢包裝標識。環保局收到檢察建議后，不僅對涉案公司依法進行行政處罰，還召開了全市危險廢物規范化管理現場會，并通過專項行動對相關違法行為實施嚴厲打擊。［7］

1.檢察建議針對性不強，缺乏可操作性。行政公益訴訟訴前程序檢察建議是檢察機關針對履行監督職責中發現的問題，以書面形式向有關行政部門提出的建議，督促有關行政機關采取一定的措施制止侵害國家利益、社會公共利益行為或對損失進行補救。實踐中，我們發現檢察建議越明確、系統，其糾正和落實的效果就越好。在案例一中，該縣人民檢察院的檢察建議只著眼于糾正當前的違法行為，是簡單的“就案辦案”，效果極為有限。而案例二中，檢察建議不僅著眼于糾正違法行為，而且從個案到整體，要求規范同行業的相同行為，實現對整個行業的有效治理。有的案件線索本身非常有價值，但是因為檢察建議內容缺乏針對性和引導性，對損害公益的事實、行政機關的職能、適用法律等論述說理不夠，導致行政機關對檢察建議的認識不足、重視不夠、落實不力。有的檢察建議內容和法律依據相對充分，但重點不清、主次不分，公益受損的關鍵問題被沖淡，導致行政機關回復的內容也空泛不具體，關鍵建議落實不到位，主要問題得不到根本解決。此外，在生態環境和資源保護、食品藥品安全等專業性較強的領域，檢察機關提出檢察建議還需要專業知識及專業人員的支持，否則建議內容針對性不強，表述不明確，行政機關就缺少具體的整改標準，影響整改效果。

2.檢察建議潛在剛性發掘不足。檢察建議本質上是一種程序性行為，作為行政公益訴訟的前置程序，最根本的目的是督促行政機關采取一定的行為制止侵害國家利益或社會公共利益的行為繼續發生。雖然檢察建議本身不具有訴訟程序的強制力，不能直接變更或撤銷其認為違法的行政行為，也不能強制要求相關行政機關為或不為某種行為，但其作為訴權行使的決定性要件，能通過對行政機關行為的警告和前置監督，發揮潛在剛性。訴前檢察建議是一種特殊的檢察權監督方式，與向有關單位提出完善制度、加強管理的一般工作性建議大不相同，如果把訴前檢察建議等同于一般的工作性建議，與提起公益訴訟的請求脫節，不注重程序的銜接，忽視檢察建議內容與訴訟請求關聯性，只是提出建章立制、改進工作、強化監督、提升素質等宏觀上的原則性建議，行政機關的法定職責和公益受損的違法事實及法律依據不清，解決公益受損問題的相關措施不明確，不利于督促行政機關自我糾錯或者正確履行職責，直接對后續監督造成不良影響。

3.不能準確把握發出時機。由于生態環境和資源保護等公益受損具有特殊性，準確把握訴前檢察建議的發出時機也非常重要。工作中，有的案件會遇到行政機關不配合、行政違法事實的調查核實遇到困難或者受到阻礙等情況，檢察建議錯過了最佳的發出時機；有的案件則操之過急，在沒有查清違法事實和責任主體的情況下貿然發出檢察建議，不僅使建議的內容得不到重視、落實，而且會使后續監督工作也難以繼續推進。

（二）檢察建議落實跟進工作存在問題

［案例三］ 居民馬某，在沒有取得規劃審批和用地許可的情況下，長期在政府征收的用于風景區建設的土地上私搭亂建，搞魚塘養殖，違法行為一直持續了十余年，嚴重破壞了政府對風景區的整體規劃，破壞了水域生態環境。檢察院經調查發現，要拆除違法建筑和收回被占用的魚塘涉及園林局、國土局、規劃局、水利水產局、城管局等多個行政機關，且存在多頭難管、權限不清等問題，檢察建議制發和落實的難度非常大。［8］

1.后續跟進工作缺乏主動性。實踐中，有的檢察院發出檢察建議后，便被動等待相關行政機關的回復，直至訴前程序時效屆滿，既不與行政機關開展有效溝通，也不在訴前程序時效期內對相關行政部門的整改糾錯進度進行跟蹤，訴前程序達不到預期效果，期限屆滿后就直接進入到提起行政公益訴訟階段。再者，檢察機關發出督促履職檢察建議后，有關行政機關應當在兩個月的規定期限內回復。對回復期限的限制是為了督促行政機關及時糾正違法行為或積極履行職權。［9］但是一如前文提到的，當前行政公益訴訟訴前程序案件多集中于生態環境和資源保護方面，限于自然規律和行政事務流程，行政機關有時不能在兩個月的期限內完成檢察建議內容。因此，對于內容為恢復草原植被、林地原狀以及興建環境治理工程類的檢察建議，在兩個月內只能督促有關行政機關作出初步治理規劃，而問題的根本解決依然有賴于檢察機關后續不懈跟進。

2.整改效果評判標準存在爭議。對于是否進入訴訟階段，我國目前采取實質性審查方式，即當行政機關在接到檢察建議后仍不依法履行職責，致使國家利益或社會公共利益仍處于受侵害的狀態，訴前程序時效屆滿后便進入行政公益訴訟階段。但是在實踐中可能存在行政機關“部分履行”或“不完全履行”職責的情形，且履行職責本身有不同的判斷標準：行政機關是僅針對涉案的對象進行整改，還是針對整個行業的某一共同行為進行整改？目前沒有統一的標準。在環境和資源保護這一類需要長期整改及檢驗的案件中，對于“國家利益或者社會公共利益仍處于受侵害狀態”的判斷也同樣存在這樣的問題，如案例一和案例二，單純的糾正違法行為與既糾正違法行為又注重行業規范，哪個才是真正的評判標準不得而知。究其原因仍是相關司法解釋不完善、法律條文存在模糊性等等，這需要認真總結司法實踐經驗，以立法的形式制定相對統一的標準。

3.行政機關整改落實中存在一些問題。在訴前程序中，絕大多數行政機關接到檢察建議書后，能夠主動積極作為，自我糾錯，依法履職，由此訴前程序目的實現，公益訴訟程序終結。但也有些行政機關怕丟面子、被問責，對檢察機關開展公益訴訟顧慮較大、消極配合，致使訴前檢察建議落實困難重重。主要問題有：一是行政機關履職整改不到位。對訴前檢察建議逾期不回復、不落實，沒有履職整改措施；雖然按期回復，但落實措施達不到檢察建議要求，未能全面依法履行職責；已經制定針對性整改落實措施，但沒有實質性進展等。二是整改成效未能有效鞏固。包括行政機關雖履職整改，公益受侵害狀態得到遏制，但案件辦結后又反彈回潮；因客觀原因難以按期完成整改，已制作具體可行的落實方案，但障礙因素消除后，未能及時執行等。當然，行政機關落實檢察建議可能會受限于自然條件和資源條件以及部門職責交互、履職程序繁瑣等條件的限制，但檢察機關只要著眼于長遠及根本，積極作為，問題終究會得到解決。

三、完善行政公益訴訟訴前檢察建議的對策和建議

（一）細化檢察建議規定，保障可操作性

2018 年12 月，最高人民檢察院發布的《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《工作規定》）對檢察建議的功能、原則、類型、適用范圍、內容及監督管理作出了相對具體的規定，但其對于檢察建議中事實證據的特點、回復期限的彈性適用，以及行政機關糾錯和依法履職的系列標準包括履職糾錯判定的具體標準等方面未進行細化。目前可以采用“兩高”發布司法解釋或者以聯合發文的形式細化相關的內容，如最高人民法院、民政部、環境保護部聯合下發的《關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》，以及最高人民檢察院、國土資源部聯合下發的《關于加強協作推進行政公益訴訟促進法治國土建設的意見》等。從長期來看，應當在恰當的時期制定公益訴訟專門法律，將公益訴訟的司法體制、機制、原則、制度及包括訴前程序在內的各種程序作出系統詳細的規定。［10］

（二）規范檢察建議內容，激勵效力剛性

1.載明公共利益遭受損害的情況。行政機關違法履職構成行政違法和行政違法造成國家利益或者社會公共利益受到損害是提起行政公益訴訟必須同時具備的兩個基本條件。［11］實踐中檢察建議書往往更加注重對行政機關違法履職或者未履職的表述。事實上公共利益受損情況非常重要，它是檢察機關啟動行政公益訴訟的必要條件，是提起公益訴訟的前提。如果行政機關只存在違法履職，國家利益或者社會公共利益并未受損，就不能啟動行政公益訴訟程序；經過訴前程序，行政機關仍未正確履職，國家利益或者社會公共利益還處在受損狀態的，檢察機關才能提起行政公益訴訟。因此，在訴前檢察建議中應當詳細載明公益受損情況，與認定行政機關的行政違法共同構成啟動公益訴訟的基礎內容。同時，檢察機關提出的正確履職建議與公共利益受損的情況緊密關聯，如果公益受損狀況表述不清，要求行政機關解決的公益損害問題就不明確，檢察建議的說服力降低，落實與回復也會打折扣。

2.載明依法調查收集的事實證據。第一，全面收集公益受損的事實、證據。堅持以提起公益訴訟的證據要求作為訴前檢察建議調查取證的要求，確保發出訴前檢察建議前充分掌握全案證據材料。在調查核實基礎上，全面了解相關法律法規、行業規范、工作流程等，深入細致進行分析論證。第二，全面收集行政機關違法履行職責或未履行職責的證據。對于一起侵害公益的違法行為，在弄清直接侵害行為的相關事實、證據的情況下，還要著重分析相關行政機關是否依法正確履行了行政監管職責。在充分了解行政機關具體職責的相應法律依據后，根據案件實際情況認定行政機關是否存在違法履行職責或未履行職責的情形，并提出相應的處理意見。同時，行政公益訴訟案件的事實、證據與傳統案件不同，傳統案件的事實與證據相對固定，而公益訴訟案件的事實證據卻是動態的和發展的。檢察機關需要隨機應變、靈活應對，在受案之初，就應當重視上述證據的調查核實，克服困難和阻力，如用調閱復制行政執法卷宗材料，詢問、咨詢相關人員，委托評估、現場走訪、拍照錄像等方式盡量多的收集證據材料，形成完整的證據鏈，確保在整個行政公益訴訟過程中始終占據主動地位。

3.注重與行政公益訴訟請求相一致。向行政機關發出的訴前檢察建議的內容應當與提起行政公益訴訟請求相匹配。目前，針對行政機關的違法履職或未履職，檢察機關大多向法院提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限履行法定職責、確認行政行為違法或者無效等訴訟請求，這實際上也對訴前檢察建議提出了較高的要求。提出檢察建議前需要著眼后續訴訟，檢察建議所載明的事實、證據必須與提起行政公益訴訟的請求相一致，［12］要寫明行政機關違法行使職權或不作為的事實及法律依據，對國家利益或社會公共利益造成損害的事實以及損害事實和違法行為之間的因果關系，切實做好訴前檢察建議和公益訴訟請求銜接，為后續提起公益訴訟奠定基礎。

（三）靈活掌握時機，發出訴前檢察建議

訴前檢察建議的發出與落實關乎行政公益訴訟的進程，也是公益訴訟成敗的關鍵。［13］發出訴前檢察建議與查明國家利益或社會公共利益受損情況的時機考量息息相關，一般情況下，檢察建議應在行政違法事實和公益受損情況查明后再發出，但考慮到公益保護、訴訟效率、案件難易等因素，檢察機關還應根據不同情況區別對待、靈活處理，找準發出檢察建議的適當時機，追求公益保護和訴訟效率的最大化。對于行政違法行為已經結束，損害后果沒有擴大風險的，檢察機關可在充分收集證據后再發出檢察建議，最為穩妥地推進公益訴訟進程；對于國家利益或社會公共利益損害后果嚴重、情況緊急，或者公益持續處于遭受侵害狀態、損害后果難以恢復、證據容易滅失的，檢察機關掌握必要的初步證據即應發出訴前檢察建議，避免損害后果擴大，同時還應密切關注事態發展，隨時補證。

（四）履職期限與履職效果的動態平衡

1.區分回復期限和處理期限。《工作規定》第19條規定：“人民檢察院提出檢察建議，除另有規定外，應當要求被建議單位自收到檢察建議書之日起兩個月以內作出相應處理，并書面回復人民檢察院。因情況緊急需要被建議單位盡快處理的，可以根據實際情況確定相應的回復期限。”對于期限“兩個月”的理解應當既包括回復期限也包括處理期限。實踐中不少行政機關都是在期限截止時回復檢察機關，若存在整改措施不具體或者履職行為不當也沒有預留時間予以補正。因此，應當將法定履職期限分為回復期限和處理期限，行政機關收到檢察建議后應當在回復期限內對違法行為予以調查確認，提出合理可行的整改措施，檢察機關予以評查并提出建議，同時跟進督促行政機關進行整改處理。

2.不同情形下回復期限的彈性適用。對訴前程序回復期限的要求，既不能過長，也不能過短：過長不利于公共利益的保護，過短則可能導致行政機關履職倉促，糾錯或公益維護不徹底。［14］檢察機關可根據案情難易程度和緩急情況，充分調查論證，合理設定一個時間段和所能達到的預期效果，［15］對于情況急迫，必須立即采取措施或提起訴訟，否則社會公共利益將會遭受不可挽回的重大損失的，回復期限可以是15 日內；而對于重大復雜，需要依法履行相應程序的，則回復的期限可以是20-30 日；［16］特別重大疑難、復雜的案件可根據情況酌情延長，最長不得超過兩個月。行政機關對于受限于自然原因、法定程序等確需延長履職期限的，可提前向檢察機關說明情況，并將具體履職內容、處理方案、后續處理進程等情況及時與檢察機關溝通。［17］

注釋：

［1］張曉飛、潘懷迎：《行政公益訴訟檢察建議：價值意蘊、存在問題和優化路徑》，《理論探索》2018年第6 期。

［2］徐日丹：《試點兩年檢察機關辦理公益訴訟案件9053 件》，《檢察日報》2017 年7 月1 日。

［3］參見《全國檢察機關公益訴訟辦案工作2018年12 月份情況通報》，2019 年1 月21 日發布。

［4］參見《全國檢察機關公益訴訟辦案工作2019年1-2 月份情況通報》，2019 年4 月15 日發布。

［5］王宇：《行政公益訴訟訴前程序應解決三個問題》，《江蘇法制報》2018 年11 月19 日。

［6］參見《檢察機關提起公益訴訟試點工作訴前程序典型案例》，新浪網http：//news.sina.com，最后訪問日期：2019 年1 月15 日。

［7］同前注［6］。

［8］參見《檢察公益訴訟十大典型案例》，《檢察日報》2018 年12 月26 日。

［9］同前注［5］。

［10］任晟緣：《檢察機關提起公益訴訟制度訴前程序研究》，《法制與社會》2017 年第7 期。

［11］楊解君、李俊宏：《公益訴訟試點的若干重大實踐問題探討》，《行政法學研究》2016 年第4 期。

［12］最高人民檢察院民事行政檢察廳：《檢察機關提起公益訴訟實踐與探索》，中國檢察出版社2007年版，第115 頁。

［13］秦勇、田開封：《檢察機關提起行政公益訴訟程序設計主要問題研究》，《山東大學法律評論》2017年第5 期。

［14］陸軍、楊學飛：《檢察機關民事公益訴訟訴前程序實踐檢視》，《國家檢察官學院學報》2017 年第6 期。

［15］孔德雨：《檢察機關提起公益訴訟如何適用訴前檢察建議》，《廣西法制日報》2016 年5 月24 日。

［16］同前注［15］。

［17］參見鄭新儉：《檢察機關提起公益訴訟訴的若干問題》，《人民檢察》2016 年10 月23 日。