美國巴西消費(fèi)公益訴訟對(duì)我國懲罰性賠償金管理的啟示*

江蘇省南通市崇川區(qū)人民檢察院課題組/文

公益訴訟是一個(gè)舶來品，［1］在消費(fèi)領(lǐng)域我國稱為消費(fèi)民事公益訴訟，國外則一般稱為新型訴訟、現(xiàn)代型訴訟、公共訴訟、制度改革訴訟、集體訴訟、集團(tuán)訴訟以及團(tuán)體訴訟等。懲罰性賠償制度由1763 年英國普通法首創(chuàng)，盛行于20 世紀(jì)的美國法。［2］我國消費(fèi)領(lǐng)域刑事附帶民事公益訴訟懲罰性賠償制度是公益訴訟、懲罰性賠償、刑法制度三項(xiàng)法律制度的深度耦合。近年來檢察機(jī)關(guān)在消費(fèi)領(lǐng)域提起公益訴訟懲罰性賠償?shù)乃痉▽?shí)踐日趨增多，實(shí)踐中賠償金管理模式不一，認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，因此構(gòu)建科學(xué)合理的懲罰性賠償金管理制度成為目前亟需解決的重點(diǎn)問題。在這方面，美國及巴西的消費(fèi)公益訴訟賠償金管理模式對(duì)我國具有較大的借鑒意義。

一、美國巴西兩則相關(guān)案例簡(jiǎn)介

（一）Zara 美國分公司集體訴訟案

Zara 美國分公司（Zara USA）在2014 年12 月17日至2015 年4 月27 日期間給消費(fèi)者的收據(jù)上顯示出了信用卡前6 位，違反了美國《公平信用報(bào)告法案》（Fair Credit Reporting Act，F(xiàn)CRA），該法案規(guī)定收取信用卡的商家最多可以在收據(jù)上打印最后5 位卡號(hào)。Zara 因此面臨金額達(dá)160 萬美元的集體訴訟（Class Action）。消費(fèi)者憑借收據(jù)于2016 年1 月22 日前在指定網(wǎng)站提交索賠表，共可以得到160 萬美元的賠償，每個(gè)人的具體金額視索賠人數(shù)而定，每筆交易最高不超100 美元。［3］

（二）南里奧格蘭德州檢察院及公共辯護(hù)廳訴巴西銀行案

巴西南里奧格蘭德州檢察院及公共辯護(hù)廳基于政府變更經(jīng)濟(jì)計(jì)劃使存款收益率下降造成損失，以巴西銀行等為被告共同向州法院提起同類個(gè)別性權(quán)利集團(tuán)訴訟。［4］在該集團(tuán)訴訟中，實(shí)行“二階段”審理模式，第一階段是確認(rèn)賠償階段，第二階段是獲取賠償金階段。

二、美巴兩國消費(fèi)公益訴訟賠償金管理模式及評(píng)析

（一）美國消費(fèi)公益訴訟懲罰性賠償金管理模式

美國消費(fèi)者公益訴訟以集體訴訟形式實(shí)現(xiàn)。州檢察長、行政機(jī)關(guān)以及消費(fèi)者個(gè)人均可提起消費(fèi)者集體訴訟主張損害賠償。州檢察長提起訴訟后，確定一個(gè)總的賠償金額，勝訴后的分配工作由檢察長辦公室進(jìn)行，并根據(jù)受損消費(fèi)者名單寄送支票。如果消費(fèi)者人數(shù)過多，還可以指定專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分配。州檢察長可以另外主張懲罰性民事制裁金。制裁金優(yōu)先補(bǔ)償已確定的受損消費(fèi)者。［5］在集體訴訟獲得的資金無法分配完畢的情況下，美國針對(duì)剩余資金采用了類似救濟(jì)制度，包括：政府收繳、降價(jià)、主張者分配、消費(fèi)者信托基金。［6］

（二）巴西消費(fèi)公益訴訟賠償金管理模式

在巴西，消費(fèi)公益訴訟通過集團(tuán)訴訟的方式實(shí)現(xiàn)。能夠提起消費(fèi)集團(tuán)訴訟的主體有檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及社會(huì)組織，但不包括消費(fèi)者個(gè)人。巴西實(shí)行確認(rèn)賠償與獲取賠償金相分離的“二階段式”管理模式，這種模式后來被法國、日本等大陸法系國家借鑒。“二階段式”模式下，在檢察機(jī)關(guān)提起集團(tuán)訴訟后，在第一階段，法院判定被告是否承擔(dān)賠償責(zé)任，對(duì)判決結(jié)果進(jìn)行公告，并通知消費(fèi)者個(gè)人申請(qǐng)賠償金；而在第二階段，消費(fèi)者個(gè)人依據(jù)第一階段的有責(zé)判決申請(qǐng)法院確認(rèn)賠償金。如果在判決作出后一年內(nèi)，申請(qǐng)執(zhí)行賠償金的消費(fèi)者人數(shù)過少時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可向法院申請(qǐng)執(zhí)行剩余的賠償金，支付至消費(fèi)者保護(hù)基金。［7］

（三）我國消費(fèi)民事公益訴訟和國外公益訴訟之比較

我國消費(fèi)公益訴訟與國外公益訴訟的相似之處在于：一是適用領(lǐng)域相似。國外主要適用于消費(fèi)糾紛領(lǐng)域，我國主要適用于食藥消費(fèi)安全領(lǐng)域。二是理論基礎(chǔ)相似。二者均是基于當(dāng)事人理論的擴(kuò)張和公益訴訟信托理論，具有社會(huì)契約論的精神內(nèi)核，是國家公權(quán)介入市民私權(quán)的一種形式。三是原告資格法定。原告均需符合法律規(guī)定的條件，并且被告不得反訴。四是訴訟目的具有公益性。訴訟不是為了維護(hù)自身權(quán)益，均具有很強(qiáng)的公益性。五是訴訟請(qǐng)求均具有不作為之訴和損害賠償之訴。我國消費(fèi)民事公益訴訟司法解釋規(guī)定訴求為“停止侵害”“排除妨礙”“消除危險(xiǎn)”等不作為之訴，未明確規(guī)定“賠償損失”，但在實(shí)踐中嘗試探索懲罰性賠償。

我國消費(fèi)民事公益訴訟與國外公益訴訟的不同之處在于：國外消費(fèi)公益訴訟，以美國和巴西為例，其賠償金可以直接向受害消費(fèi)者分配，屬于公益和私益融合保護(hù)的“一元制”模式。我國消費(fèi)公益訴訟則實(shí)行公益和私益分離保護(hù)的“二元制”模式。我國消費(fèi)民事公益訴訟司法解釋第九條規(guī)定，“人民法院受理消費(fèi)民事公益訴訟案件后，因同一侵權(quán)行為受到損害的消費(fèi)者申請(qǐng)參加訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其另行起訴主張權(quán)利。”在我國這種制度設(shè)計(jì)下，在法定機(jī)關(guān)和組織提起民事公益訴訟的同時(shí)，受害消費(fèi)者可以單獨(dú)提起私益訴訟，公益訴訟責(zé)任和私益訴訟責(zé)任可以疊加。由此帶來最重要的法律結(jié)果就是通過公益訴訟獲得的懲罰性賠償金不得直接向受害消費(fèi)者分配。

三、當(dāng)前我國主要懲罰性賠償金管理模式簡(jiǎn)介

司法實(shí)踐中，我國對(duì)消費(fèi)民事公益訴訟懲罰性賠償金的管理方式，常見的有以下四種。

（一）廣東廣州模式

廣州市中級(jí)人民法院判令8 名生產(chǎn)銷售假鹽的被告人支付賠償金，該賠償金暫由法院托管，等待消費(fèi)者提出訴訟，經(jīng)過3 年訴訟時(shí)效后，如果賠償金還沒有被領(lǐng)走或還有剩余，那么將上繳國庫。［8］具體模式構(gòu)成是“刑事罰金可用于抵扣民事懲罰性賠償金+向消費(fèi)者分配+上繳國庫”。

（二）湖北利川模式

湖北省利川市檢察院訴吳某某等三人刑事附帶民事公益訴訟案中，法院判決被告人賠償人民幣4.89 萬元并在利川市市級(jí)公開媒體上賠禮道歉，賠償款付至利川市財(cái)政局非稅收入?yún)R繳結(jié)算戶。具體模式構(gòu)成是“刑事罰金不抵扣民事懲罰性賠償金+不向消費(fèi)者分配+上繳國庫”。［9］

（三）江蘇吳江模式

2018 年8 月24 日，吳江區(qū)法院、檢察院、市場(chǎng)監(jiān)督管理局、財(cái)政局聯(lián)合印發(fā)的《吳江區(qū)消費(fèi)公益金管理暫行辦法》規(guī)定：消費(fèi)者提供證明材料向區(qū)檢察院申請(qǐng)公益金救助，由區(qū)檢察院進(jìn)行初審；符合申請(qǐng)條件的，由區(qū)檢察院、區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局、區(qū)財(cái)政局聯(lián)合審批；符合公益金發(fā)放條件的，由區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)消費(fèi)公益金的發(fā)放。超過3 年訴訟時(shí)效，剩余資金上繳國庫。具體模式構(gòu)成是“刑事罰金不抵扣民事懲罰性賠償金+向消費(fèi)者分配+上繳國庫”。

（四）江蘇海安模式

在江蘇海安鋁包子案中，法院判決賠償金繳至成立的公共賬戶暫為保管，實(shí)質(zhì)上由檢察機(jī)關(guān)代管。《江蘇省人民檢察院關(guān)于推進(jìn)公益訴訟工作的指導(dǎo)意見》指出“檢察機(jī)關(guān)不得直接管理基金。”該做法在上述文件出臺(tái)之前，實(shí)屬一種過渡性的無奈之舉，目前并不提倡。

四、當(dāng)前我國消費(fèi)民事公益訴訟懲罰性賠償金管理誤區(qū)分析

我國消費(fèi)民事公益訴訟懲罰性賠償管理模式不一，主要原因在于對(duì)消費(fèi)民事公益訴訟懲罰性賠償制度理解存在三大誤區(qū)。

（一）誤區(qū)之一：忽略我國對(duì)公益和私益分離保護(hù)的“二元制”模式

公益訴訟與私益訴訟的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是：“只要爭(zhēng)議直接涉及私人利益（公民、法人等主體），私人即與該爭(zhēng)議具有‘直接利害關(guān)系’，該類訴訟就不能納人公益訴訟范疇。”［10］因此，公益訴訟責(zé)任與私益訴訟責(zé)任不得混為一談。

然而，理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)我國民事公益訴訟“二元制”保護(hù)模式存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)。比如，一蘇姓教授認(rèn)為，“公益訴訟可以吸收私益訴訟的懲罰性賠償金，并可直接救濟(jì)受害消費(fèi)者”。一韓姓法官認(rèn)為，“如果有一天，有一個(gè)具體的消費(fèi)者真的出現(xiàn)了，要求主張自己的權(quán)益時(shí)，不可能讓被告另外再拿一份錢出來”。

（二）誤區(qū)之二：將刑事罰金在民事懲罰性賠償金中予以抵扣

實(shí)踐中，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“懲罰性賠償金的性質(zhì)事實(shí)上與行政罰款、刑事罰金類似，可以將刑事罰金在民事懲罰性賠償金中抵扣”，這是一種典型的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

這一認(rèn)識(shí)誤區(qū)產(chǎn)生的原因：一是忽略檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟本質(zhì)上為民事訴訟。刑事附帶民事公益訴訟屬于一種特殊的檢察民事公益訴訟。二是忽視懲罰性賠償責(zé)任本質(zhì)上屬于民事責(zé)任。懲罰性損害賠償也稱懲戒性的賠償或報(bào)復(fù)性的賠償，一般是指由法庭所作出的賠償數(shù)額超出實(shí)際損害數(shù)額的賠償。［11］懲罰性賠償具備公法功能，但法律功能并不能和法律性質(zhì)劃等號(hào)，在我國懲罰性賠償責(zé)任仍應(yīng)屬于民事責(zé)任。英美法系國家法院有關(guān)懲罰性賠償?shù)陌讣幚碇校亲鳛槊袷掳讣右蕴幚怼＃?2］大陸法系國家基本上拒絕懲罰性賠償制度。我國大多數(shù)學(xué)者將懲罰性賠償劃歸為民事責(zé)任，立法也一直是將懲罰性賠償作為民事責(zé)任加以規(guī)定。

（三）誤區(qū)之三：將消費(fèi)公益訴訟懲罰性賠償金上繳國庫

關(guān)于消費(fèi)公益訴訟懲罰性賠償金的能否上繳國庫問題，理論界存在不同看法。一是主張上繳國庫。該觀點(diǎn)認(rèn)為，上繳國庫能體現(xiàn)公益訴訟和私益訴訟的差別。二是主張不得上繳國庫。

司法實(shí)務(wù)中，上繳國庫有兩種模式。一種是“不向消費(fèi)者分配+上繳國庫”，另一種是“向消費(fèi)者分配+上繳國庫”。這一誤區(qū)的產(chǎn)生原因是沒有意識(shí)到上繳國庫的模式或者有違司法公正或者無法體現(xiàn)公益性特征。一是上繳國庫觀違背私益保護(hù)優(yōu)先的原則。實(shí)踐中往往因?yàn)閼土P性賠償金數(shù)額較大，行為人無法完全賠償?shù)轿弧土P性賠償金上繳國庫之后，其再次使用會(huì)受到國家財(cái)政政策制約，變相剝奪了直接受害消費(fèi)者的私益，有“與民爭(zhēng)利”之嫌，有違司法公正。公共利益的保護(hù)和私人利益的實(shí)現(xiàn)并不是對(duì)立矛盾的，在現(xiàn)代人本主義與法治國家出現(xiàn)之后，對(duì)公共利益與私人利益的關(guān)系又有新的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為公共利益源于個(gè)人利益，又以個(gè)人利益為依歸。正如學(xué)者所言：“所謂公益也好，私益也罷，它們皆是法律所認(rèn)可和保護(hù)的法益，在法律的天平上應(yīng)有同等的分量。”［13］二是上繳國庫觀違背民事公益訴訟立法精神的統(tǒng)一性。如果認(rèn)為消費(fèi)民事公益訴訟由于立法空白就能因此將懲罰性賠償金直接上繳國庫，則會(huì)在環(huán)境民事和消費(fèi)民事領(lǐng)域關(guān)于賠償金的立法精神和立法原則產(chǎn)生截然相反的法律結(jié)果和社會(huì)效果，這并不利于國家法制精神的統(tǒng)一，也難以為法律界甚至是普通消費(fèi)者所能理解。三是上繳國庫觀未能很好體現(xiàn)消費(fèi)民事公益訴訟的“公益性”特征。公益訴訟的目的是維護(hù)社會(huì)公共利益，雖然“上繳國庫”也能間接將賠償金用于公益，但其維護(hù)消費(fèi)民事公益的屬性并不明顯，最符合保護(hù)消費(fèi)領(lǐng)域社會(huì)公共利益的做法是設(shè)置消費(fèi)公益基金。實(shí)踐中，與生態(tài)環(huán)境公益基金的遍地開花相比，消費(fèi)領(lǐng)域公益基金成立步伐明顯滯后，應(yīng)當(dāng)加快設(shè)立消費(fèi)公益基金，最大程度體現(xiàn)消費(fèi)公益訴訟的“公益性”特征。

五、我國消費(fèi)民事公益訴訟懲罰性賠償金管理模式之建構(gòu)

筆者以為，可以借鑒美國和巴西先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建構(gòu)懲罰性賠償金 “管理-分配 -監(jiān)督”的三維度模式。

（一）懲罰性賠償金的管理主體可以為消費(fèi)者協(xié)會(huì)

首先需要成立由消費(fèi)者協(xié)會(huì)管理的消費(fèi)公益基金。該基金由消費(fèi)者協(xié)會(huì)管理符合其宗旨和職責(zé)。消費(fèi)者協(xié)會(huì)內(nèi)部有相關(guān)專業(yè)人員，有能力和經(jīng)驗(yàn)去管理賠償金。消費(fèi)公益基金可以參照社保基金的管理模式，確保其保值增值。消費(fèi)公益基金主要用于消費(fèi)調(diào)查和引導(dǎo)消費(fèi)工作、開展消費(fèi)教育和公益訴訟等消費(fèi)公益活動(dòng)。

（二）建構(gòu)有中國特色的懲罰性賠償金二階段審判分配模式

法院作為案件的裁判機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)案件審判分配，具有公信力、權(quán)威性和終局性。第一階段，由法院依法作出判決，明確被告應(yīng)當(dāng)支付的消費(fèi)民事公益訴訟懲罰性賠償金總額，對(duì)判決結(jié)果進(jìn)行公告，提醒受害消費(fèi)者在訴訟時(shí)效內(nèi)提起私益訴訟。同時(shí)將執(zhí)行到的懲罰性賠償金納入消費(fèi)公益基金統(tǒng)一管理。第二階段，根據(jù)私益訴訟起訴和裁判執(zhí)行情況，視被告的賠償能力決定是否動(dòng)用消費(fèi)公益基金對(duì)受害消費(fèi)者進(jìn)行分配。

（三）建構(gòu)多元化的消費(fèi)公益基金使用監(jiān)督模式

建立由檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、主管部門和公眾共同參與的監(jiān)督機(jī)制。針對(duì)沒有被領(lǐng)走的消費(fèi)民事公益訴訟賠償金，或者剩余資金，要明確賠償金使用的信息公開制度，定期通報(bào)基金使用情況和使用效果，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。同時(shí)，完善公眾參與制度，在官網(wǎng)設(shè)立咨詢、舉報(bào)專欄，公眾對(duì)賠償金的使用存在疑問可在網(wǎng)站上進(jìn)行咨詢或者發(fā)現(xiàn)濫用賠償金等情況可進(jìn)行舉報(bào)。

注釋：

［1］參見敖雙紅：《公益訴訟概念辨析》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2007 年第2 期。

［2］參見稅兵：《懲罰性賠償?shù)囊?guī)范構(gòu)造——以最高人民法院第23 號(hào)指導(dǎo)性案例為中心》，《法學(xué)》2015年第4 期。

［3］ 中國日?qǐng)?bào)，http://world.chinadaily.com.cn/2015-11/25/content_22516370.htm，最后訪問日期：2019 年10 月12 日。

［4］ 參見黃忠順：《消費(fèi)者集體性損害賠償訴訟的二階構(gòu)造》，《環(huán)球法律評(píng)論》2014 年第5 期。

［5］參見郭欣：《消費(fèi)者公益訴訟賠償金制度研究》，湘潭大學(xué)2017 年碩士學(xué)位論文，第12 頁。

［6］參見鐘瑞華：《美國消費(fèi)者集體訴訟初探》，《環(huán)球法律評(píng)論》2005 年第3 期。

［7］參見郭欣：《消費(fèi)者公益訴訟賠償金制度研究》，湘潭大學(xué)2017 年碩士學(xué)位論文，第14 頁。

［8］參見馮海寧：《賠償性公益訴訟提振消費(fèi)者信心》，《法制日?qǐng)?bào)》2018 年5 月9 日。

［9］ 周偉：《湖北省利川市人民檢察院訴吳明安等人生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)食品刑事附帶民事公益訴訟案》，《中國檢察官》2018 年7 月（下）。

［10］江必新主編：《新民事訴訟法理解適用與實(shí)務(wù)指南》，法律出版社2012 年版，第215 頁。

［11］參見王利明：《美國懲罰性賠償制度研究》，《比較法研究》2003 年第5 期。

［12］參見金福海：《懲罰性賠償制度研究》，法律出版社2008 年版，第89 頁。

［13］羅豪才、何兵：《行政法論叢》，法律出版社1998 年版，第 426 頁。