民政工作法律制度特點
——從民政工作依據的法律法規(guī)在法律體系中的地位作用視角

2019-01-26 23:36:34□李健

中國民政 2019年21期

□ 李健

一、民政新定位對民政法治工作提出新要求

今年3月，在第十四次全國民政會議召開前夕，習近平總書記對民政工作作出了重要指示，對新時期民政工作的職責、定位、目標、要求作出了最完善、全方位的權威詮釋。習近平指出，民政工作關系民生、連著民心，是社會建設的兜底性、基礎性工作。各級黨委和政府要堅持以人民為中心，加強對民政工作的領導，增強基層民政服務能力，推動民政事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。各級民政部門要加強黨的建設，堅持改革創(chuàng)新，聚焦脫貧攻堅，聚焦特殊群體，聚焦群眾關切，更好履行基本民生保障、基層社會治理、基本社會服務等職責，為全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家作出新的貢獻。

新一輪機構改革，將優(yōu)撫安置、救災、醫(yī)療救助職能轉出及全國老齡辦轉隸后，民政工作任務依然繁重，新的民政部“三定”方案，共賦予了民政部門35項業(yè)務工作，分別由社會組織管理局、社會救助司、基層政權建設和社區(qū)治理司、養(yǎng)老服務司、兒童福利司、社會事務司、慈善事業(yè)促進和社會工作司、區(qū)劃地名司8個業(yè)務司局承擔，這8個業(yè)務司局的工作可以概括為三大塊，即習近平總書記所說的基本民生保障、基層社會治理、基本社會服務。

新時代的民政法治工作，要以習近平總書記對民政工作的重要指示為遵循，深入理解民政工作新定位，為民政工作高質量發(fā)展護航。要把習近平總書記關于民政工作的重要指示貫穿到民政法治工作全過程，貫穿到民政立法、執(zhí)法、法制宣傳與法制監(jiān)督各環(huán)節(jié)。

二、民政工作的特點決定了民政法律制度的特點

（一）民政工作的政治性、多元性、廣泛性特點，決定了民政工作依據的法律法規(guī)不是單一的某一個部門法，或者某兩個三個部門法范疇，而是幾乎涉及我國社會主義法律體系的所有七個法律部門。

民政工作領域多元寬廣，因此沒有一部主干法，不像教育部門有一部教育法作為主干法，并且有義務教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、民辦教育促進法等一系列配套法律法規(guī)，成為一個整體；也不像環(huán)境保護部門有一部環(huán)境保護法作為主干法，并且有防沙治沙法、環(huán)境影響評價法、大氣污染防治法、水污染防治法、海洋環(huán)境保護法等。土地管理也是一樣，土地管理法下面有一系列配套的法律法規(guī)。

民政工作依據的法律法規(guī)主要有哪些呢？

首先是憲法。憲法作為根本法，具有最高法律效力，是治國安邦的總章程，是最高的行為準則，是最重要的法律淵源，是其他法律的立法基礎。《村民委員會組織法》和《居委會組織法》，這兩部法律屬于“憲法及憲法相關法”部門。基層群眾自治制度是我國四項政治制度之一，村委會和居委會組織法的實施，是基層群眾自治制度得以實現的重要保障，也是加強基層民主政治制度的重要保障。

其次是民法總則，民法總則是民商法部門的基本法。民法中的法人制度，包括監(jiān)護制度、婚姻家庭繼承制度，以及婚姻法、收養(yǎng)法、合同法等民事法律制度，都是民政工作需要遵循的。

民政工作與經濟領域似乎沒有聯系，其實不然。在市場經濟條件下，我們很多工作也要順應經濟規(guī)律，如養(yǎng)老服務，我們要大力發(fā)展養(yǎng)老服務產業(yè)，要動員社會各方面力量，當然也要運用市場經濟的手段，營造良好的營商環(huán)境；再如殯葬服務，同樣應當遵循市場經濟規(guī)律。還有福利彩票，雖然是國家特許發(fā)行的，但也要遵循市場經濟原則。我們的慈善事業(yè)發(fā)展需要國家給予財政稅收優(yōu)惠等政策支持。同時作為國家行政機關，也必須遵守國家預算法、審計法、政府采購法、企業(yè)所得稅法等經濟法部門的法律法規(guī)。

當然，作為行政管理部門，主要的還是行政法范疇。除了規(guī)范政府共同行政行為的法律，如行政處罰法、行政復議法、行政許可法、行政強制法、行政訴訟法、政府信息公開條例、信訪條例，還有二十幾部民政業(yè)務工作直接依據的行政法規(guī)，如行政區(qū)劃管理條例、行政區(qū)域邊界爭議處理條例、地名管理條例、社會救助暫行辦法、城市居民最低生活保障條例、城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法、農村五保供養(yǎng)工作條例、婚姻登記條例、中國公民收養(yǎng)子女登記辦法、外國人在中華人民共和國收養(yǎng)子女登記辦法、殯葬管理條例、志愿服務條例、彩票管理條例、社會團體登記管理條例、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例，此外還有50多個相配套的部門規(guī)章。

民政領域的法律大多屬于社會法范疇。例如公益事業(yè)捐贈法、慈善法、反家庭暴力法、紅十字會法，社會救濟如社會救助法（正在起草中），特殊群體保障如殘疾人保障法、未成年人保護法、婦女權益保障法、老年人權益保障法等法律。

刑法、訴訟與非訴訟程序法也對民政法治工作有重要影響。如果民政部門行政管理與執(zhí)法人員違紀行為觸犯法律法規(guī)，涉嫌犯罪的，也要移送司法機關依法追究刑事責任。因此，與刑法也不無關聯。民政部門受理行政復議申請、作出復議決定、參與行政訴訟要依據行政復議法、行政訴訟法，還有民事訴訟法，民政部門也是這些法律的相對人。

（二）民政工作服務對象的廣泛性、普遍性，幾乎涉及每一類人群甚至每一個人的特點，也決定民政法律制度涉及所有法律部門，而不僅僅是行政法部門或者社會法部門。

傳統的民政工作對象，主要是部分群體：困難群體、特殊群體，現代民政工作要面對每一位公民，每個人都是或者是潛在的服務對象，生老病死、權益保障等。民政工作依據的法律制度既涉及行政法范疇，又由于民政涉及社會建設領域兜底性基礎性工作，同時又必然更多涉及社會法領域。這一點還可以從民政法律與其他法律的關系來看，很多法律法規(guī)都多多少少有跨部門法的特點。例如慈善法，是典型的社會法，是慈善領域起支架作用的法律。慈善法的憲法依據是憲法第45條，憲法第45條規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”。從國家獲得物質幫助，就是社會救助，從社會獲得物質幫助，就是慈善。可見慈善法與憲法的關系。慈善法中設定的慈善組織登記許可、慈善募捐許可等，以及慈善組織違法行為的行政處罰，又與行政法相關聯。同樣的，與公益事業(yè)捐贈法、紅十字會法的關系，又體現了與社會法部門中其他法律的密切聯系。此外，慈善捐贈合同又要適用合同法，合同法屬于民事法律制度；為了拓寬慈善捐贈途徑，我們還要發(fā)展慈善信托，慈善信托又要適用信托法，信托法屬于經濟法范疇。

綜上，民政工作依據的法律規(guī)范涉及我國社會主義法律體系中的七個法律部門。

三、民政法律制度建設需要更多法律界法學界人士的參與推動

當前，民政工作任務艱巨，法律制度建設任重道遠，民政立法涉及面廣、難度大。如《居委會組織法》修訂，《村民委員會組織法》修訂，以及制定社會救助法，已經幾次列入全國人大五年立法規(guī)劃，也是當下立法工作的重點。又如社會團體、基金會、社會服務機構的登記管理，雖然已經有三個行政法規(guī)，且多年來一直面臨修訂，但是還需要一部社會組織法。作為有著五千年歷史的、世界上人口最多的國家，在人類遺體處理相關的殯葬服務與管理方面，作為與歷史、文化、習俗、民族、宗教、環(huán)境保護等等緊密關聯的殯葬服務業(yè)，不僅僅是簡單的遺體處理，火化或者土葬，以及火化后的骨灰存放，其中蘊含著很多法律關系，也需要制定一部殯葬法來調整相應的法律關系。

此外，民政領域法律制度建設還存在一些短板和弱項。還有一些嚴重滯后于實踐發(fā)展需要的法律法規(guī)亟需修改完善，如地名管理條例，是1986年頒布實施的，殯葬管理條例，是1997年發(fā)布的。同時，此次機構改革強化了民政部門基層政權建設和社區(qū)治理的職能，除了正在抓緊修訂已實施三十年的《城市居民委員會組織法》，還需要抓緊研究論證街道辦事處條例、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作條例，而這兩個條例，又不同于一般的行政法規(guī)，它涉及到所有的行政職能和事務。

立法是一個艱難的過程，需要凝智聚力，需要進行廣泛深入的研究論證，需要大量的溝通協調。立法也是一個達成共識的過程，所謂成功的立法就是理論與實踐完美結合的過程。立法的過程也是宣傳法制同時可以產生或者培養(yǎng)法學家的過程。例如，2006年慈善法起草時，研究慈善立法的專家學者很少，請來的人有一些也談不出觀點。到了2016年慈善法審議通過頒布之時，已經有大量慈善法學者涌現出來，尤其是一批年輕學者。我有幸參與了慈善法“十年磨一劍”的全過程，并且參與了大量的立法工作。從上世紀80年代我在公安部參加工作參與“居民身份證法”的調研工作開始計算，在民政部工作三十年以來，我已經參與了幾十部法律法規(guī)的論證起草工作。多年來我的工作感受是：民政工作面向基層，面向人民群眾，涉及公民、法人和其他組織的權益保障，民政業(yè)務大部分都自成一體，所以要做好民政法制工作，需要熟悉幾十項民政業(yè)務，要像全科醫(yī)生一樣成為全科民政，要熟悉整個法律體系，努力做到融會貫通。學無止境、工作無止境。做法制工作，需要堅持、堅守，在耐得住寂寞的同時還要滿腔熱情地、積極地創(chuàng)造性地開展工作。有時候不僅是個人堅持堅守，還需要去影響帶動更多人去堅持法治原則和法治精神。