“三舊”改造中的拆遷補償問題研究

吳家龍

（廣東省土地開發整治中心，廣東 510635）

“三舊”改造作為盤活存量用地的有效抓手，為緩解用地供需矛盾、恢復舊城活力、促進產業升級和保障經濟持續高質量發展發揮了重要作用[1]。但隨著城市更新發展向注重內涵式品質提升方向的不斷推進，在“三舊”改造實施過程中，往往會涉及多個權屬人的拆遷補償問題，同時還會面臨土地權屬人、開發商、政府等多方面的利益分配問題[2]，而這種利益之間的博弈往往難以平衡[3]，產權人的拆遷補償問題已成為“三舊”改造中最棘手的問題之一。目前關于“三舊”改造拆遷補償的研究較少，本文就“三舊”改造中的拆遷補償問題進行探討研究，并提出建議，以期為解決“三舊”改造拆遷問題提供參考。

1 “三舊”改造拆遷現狀問題

“三舊”改造工作主要依靠市場主體實施，針對征拆糾紛處置，少數權屬人對拆遷補償要求過高，目前又缺少有效的強制措施，主要由市場主體與原權利人自行協商談判，往往導致“三舊”改造工作陷入僵局。“三舊”改造現狀問題如下：

（1）拆遷補償機制不夠完善。在拆遷補償標準方面，由于缺少針對“三舊”改造的補償安置標準，市場雙方通過協商談判來確定，改造主體缺少有力的“談判資本”，面對被拆遷戶的漫天要價常常束手無策。此外，違法建筑的滋生使拆遷補償的難度進一步加大。在拆遷補償程序方面，“三舊”改造中拆遷安置補償方式、交付方式、回遷房的選擇、過戶登記等主要由市場主體與原權利人協商確定，不同個案之間差異很大。

（2）改造前期工作問題突出。隨著信息全球化，網絡、報紙等媒體對拆遷負面新聞的宣傳報道過多，從而營造了不良的社會輿論氛圍，且隨著生活成本的提高，參與改造的土地權屬人改造意愿又反復無常、多疑善變。

（3）權利人利益訴求日益高漲。低效用地的權利人訴求與日俱增，協商談判的難度越來越高，拆遷面臨著較高的交易成本。有些“三舊”改造項目現狀建筑平均容積率達到1.1，同時存在“土地外賣”、產權關系不清等問題，采用貨幣方式實施補償原土地使用權人普遍不被接受，更傾向于留用土地或置換物業，但目前土地整備工作中以協議方式留用土地的政策依據不足。

（4）“釘子戶”問題突出。被拆遷對象對補償的過高期望易導致“釘子戶”現象。在市場運作模式下，目前主要依賴市場主體與其協商，而由于拆遷政策對釘子戶缺乏強制手段，協商的結果往往是市場主體妥協，最終往往以提高項目容積率的方式將成本轉嫁給政府。有些地區的“三舊”改造項目用地為農村集體建設用地，而這部分土地的承租對象多為經營低端產業的個人或民營企業，但要進行“三舊”改造就必須解除租約，這些租賃合同的租期和剩余租期長短不一，承租戶漫天要價現象較多，嚴重阻礙了改造進程。

2 國內外城市更新拆遷補償措施

（1）美國。美國拆遷方面的法律依據是《重要空間法》，其中涉及一個“國家征用權”的概念，是指在基于社會公共利益需要時，政府有在未取得財產所有人同意的情況下，直接對私人財產實施強制性征收的權利，同時財產所有人獲得相當于市場價格的補償。此外，美國最高法院還擴大了《重要空間法》的適用范圍，即根據公共利益的需要，政府可依法對老舊商業區進行征收并授權開發商予以改造。財產所有人對房屋拆遷的補償有異議時，可依據《重要空間法》上訴，當無法就補償金達成一致時，則由民事陪審團來確定合理的標準。《重要空間法》使得財產權根據公共利益依法受到限制，在合理補償的條件下，出于公用的目的，國家可以征用，實現了政府征地的合法化。

（2）日本。日本《土地征收法》規定征用土地的補償方式包括五個部分：①征用損失補償，即對征地造成財產損失的，按被征用財產的經濟價值即正常的市場價格進行補償；②通損補償，指對因征地而可能導致土地被征者附帶性的損失補償；③少數殘存者補償，即對因征地使人脫離生活共同體而造成的損失進行的補償；④離職者補償，指對因土地征用造成業主失業等損失的補償；⑤事業損失補償，即拆遷造成的污染對財產所有人的經濟和生活等造成損失而進行的補償。《土地征收法》中征用土地補償措施的明確化，有助于拆遷工作的穩步推進。

（3）新加坡。新加坡通過立法，建立了“en-Bloc”（即分層地契房產的所有者共同賣出他們的全部財產）程序，只要大部分業主出售房產，那么開發商就可以強制購買反對出售的業主房產。依據房屋使用年限，建立動態強制拆遷規模比例，年限越長，需要達成拆遷協議的比例越低。達到法定同意率后，反對出售的業主仍有權在一定時間內向分層地契局提出免費訴訟，由分層地契局根據是否損害反對出售者利益等原則決定是否批準出售。“en-Bloc”程序在很大程度上保障了拆遷制度的公平性和高效性。

（4）中國香港。香港的《土地收回條例》賦予政府在主導機制下可采取強制措施的權利。《土地（為重新發展而強制售賣）條例》規定了市場主導機制下的強制措施，即允許取得一項不動產多數產權的人，申請土地審裁處做出“強制售賣”該不動產及土地使用權的命令。其中，“強制售賣”是一種平等主體之間的交易行為，但與建立在自愿基礎上的一般交易行為不同，它是通過第三方介入，強制不動產權益主體將該不動產權益出售給買方的行為[4]，并裁定補償金額。另外，補償區分自住、出租和空置，按“同區七年樓”標準補償，支付再置業津貼，重建計劃公布后，進行“戶口凍結”調查。但是，申請人向法院申請“強制售賣”需要滿足3個條件：一是申請人成為80%的多數產權擁有人；二是申請人提交對土地及建筑物的現有使用價值報告；三是申請人進行注冊和通告，使得土地行政部門和其他利害關系人知悉。而法院做出“強制售賣”令也需要具備3個條件：一是確認少數人產權估值公平合理；二是確認申請地段基于該地段上的現有建筑物的齡期或其維修狀況理應更新；三是確認申請人已盡力購買少數份數。只有當申請人的申請滿足法律規定的條件時，法院才會發出“強制售賣”令，據此確定拍賣涉案土地及其上建筑物的底價。《土地（為重新發展而強制售賣）條例》的實施，一方面，減少了舊區改造時“釘子戶”對重建產生的障礙，從而釋放了寶貴的市區土地資源及其發展潛力；另一方面，也顯著改善了居住在殘舊失修樓宇中人員的居住環境。

（5）中國臺灣。臺灣通過制定《都市更新條例》和《土地征收條例》，并創設“都市計劃容積移轉辦法”，即允許受限制地區建筑物的容積率轉移到許可發展地區，并給予相應的容積權利補償。補償范圍除土地、房屋補償及安置外，也會考慮土地發展權的預期價值。《都市更新條例》通過建立容積獎勵與租稅減免的獎助制度，按照促進民間參與和公私合作（PPP模式）的理念，鼓勵居民“自辦”與“公辦”更新相結合，推動了公私合作型都市更新的穩步發展。在征收計劃公布之前由民意機構舉行公聽會，注重安置先行，盡可能照顧拆遷戶的利益。強制拆遷手段則視為“最后手段”，且政府有明確規定強拆規模，必須要到5%以下，且最多不超過5戶。

綜上所述，美國、日本、我國香港和臺灣的城市更新拆遷補償的措施既不同于基于純粹公共利益政府單方強制實施的征收，也不同于完全交由市場主體通過自由協商實施收購的方式，通過立法和完善相應的補償標準、程序、方式，充分發揮市場的效率功能與政府的公平保障功能作用，有效地保障了大多數權利人和社會公共的權益。

3 建議

結合“三舊”改造的現狀問題，并借鑒國內外城市更新拆遷補償措施，完善“三舊”改造拆遷補償體系，提出建議如下：

（1）加大法律支撐力度。“三舊”改造利益主體多，由于缺少解決拆遷矛盾糾紛的有效手段，往往因少數利益主體反對改造或補償安置方案而導致項目無法實施。如果強行推進，極易造成這些利益主體與改造主體或地方政府之間的對立，甚至可能引發極端事件，影響社會正常秩序。但如果改造項目一直停滯，同意改造的多數利益主體無法得到應有補償和有效安置，也可能引發一系列社會矛盾。因此，及時總結提煉“三舊”改造拆遷探索經驗，根據需要從法律上明晰拆遷糾紛的司法裁判途徑等關鍵問題，研究提出修法建議，爭取納入土地管理法或其實施條例的修正案中，使“三舊”改造拆遷補償有法可依。

（2）完善糾紛調處機制。房屋拆遷損失補償的目的在于實現平等，不應降低被拆遷人原有的生活水平，因此補償范圍可參考日本的補償方式。根據“三舊”改造的市場區域、類別的差異，按照原則性與靈活性相結合的原則，合理制定“三舊”改造拆遷安置指導標準以及相關程序性規定，充分保障相關權利人的合法權益，促進補償安置工作有序推進。同時，應制定相關指導意見，將市場化改造模式視為政府主導拆遷模式的延伸，探索以先行政裁決、再司法裁判的方式處理矛盾糾紛，并按照審執分離、裁執分離的原則，由地方政府執行裁判結果，提高執行效率。這樣不僅利于市場的規范運行，也可有效防止原業主的投機行為。

（3）合理界定公共利益的范圍。我國《物權法》第42條明確規定，為了公共利益需要，可依照法律規定的權限和程序征收單位或個人的房屋和其他不動產，但并未對公共利益的具體內容進行細化。根據其他國家與地區的實施經驗，應對“公共利益”的確定方式和確定程序，以及防止“公共利益”濫用的范圍和情況予以明確和細化，最大限度地避免實際操作中的“自由裁量”現象。

（4）破解拆遷補償“釘子戶”難題。可結合實際情況，允許“三舊”改造項目在滿足95%以上被拆遷人已簽訂拆遷補償協議、對剩余被拆遷人的補償標準不低于市場評估價格和其他被拆遷人補償標準的情況下，啟動強制拆遷司法裁決和財產保全程序，由人民法院作強制拆遷司法裁決，地方政府組織實施財產保全和強制拆遷。因此，可借鑒我國香港的“強制售賣制度”，研究市場運作模式下對“釘子戶”房屋行政或司法強制處置的手段。