工會(huì)派出代表機(jī)關(guān)法人地位適格性探析

文/全國(guó)總工會(huì)法律工作部 李進(jìn)東

工會(huì)派出代表機(jī)關(guān)能否依法取得法人資格，地方工會(huì)有關(guān)人員的認(rèn)識(shí)不盡一致。特別是國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度以來(lái)，這個(gè)問(wèn)題顯得更加突出。

工會(huì)組織法人資格的法律淵源

通過(guò)國(guó)家立法賦予組織以法律人格，是法人制度的基本內(nèi)核。因此，什么樣的組織具有或者可以取得法人資格，須由法律明確規(guī)定。《民法總則》第58條規(guī)定：“法人應(yīng)當(dāng)依法成立。法人應(yīng)當(dāng)有自己的名稱(chēng)、組織機(jī)構(gòu)、住所、財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)”。我國(guó)現(xiàn)有法人類(lèi)型包括營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別法人。非營(yíng)利法人包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。對(duì)于社會(huì)團(tuán)體法人，《民法總則》第91條規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體法人應(yīng)當(dāng)設(shè)會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)等權(quán)力機(jī)構(gòu)”。

《工會(huì)法》第14條則規(guī)定：“中華全國(guó)總工會(huì)、地方總工會(huì)、產(chǎn)業(yè)工會(huì)具有社會(huì)團(tuán)體法人資格。基層工會(huì)組織具備民法通則規(guī)定的法人條件的，依法取得社會(huì)團(tuán)體法人資格。”由此可見(jiàn)，設(shè)有會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)（權(quán)力機(jī)構(gòu)）并依法選舉產(chǎn)生工會(huì)委員會(huì)（組織機(jī)構(gòu)）的各級(jí)工會(huì)組織，或者當(dāng)然具有法人資格，或者依法取得法人資格。

工會(huì)派出代表機(jī)關(guān)的法人資格合法性判斷

判斷工會(huì)派出代表機(jī)關(guān)能否取得法人資格，應(yīng)當(dāng)立足于《工會(huì)法》《中國(guó)工會(huì)章程》的有關(guān)規(guī)定。

《工會(huì)法》未對(duì)工會(huì)派出代表機(jī)關(guān)作出規(guī)定

《工會(huì)法》第10條對(duì)基層工會(huì)委員會(huì)、基層工會(huì)的聯(lián)合會(huì)、地方總工會(huì)、產(chǎn)業(yè)工會(huì)、中華全國(guó)總工會(huì)的組建原則和基本方式作了明確規(guī)定。對(duì)于工會(huì)派出代表機(jī)關(guān)，《工會(huì)法》未作規(guī)定。

工會(huì)派出代表機(jī)關(guān)不是一級(jí)工會(huì)組織

《中國(guó)工會(huì)章程》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《章程》”）第12條第一款規(guī)定：“縣和縣以上各級(jí)地方總工會(huì)委員會(huì)，根據(jù)工作需要可以派出代表機(jī)關(guān)。”第22條第三款規(guī)定“根據(jù)工作需要，省、自治區(qū)總工會(huì)可在地區(qū)設(shè)派出代表機(jī)關(guān)”。《章程》第9條規(guī)定“工會(huì)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除它們的代表機(jī)關(guān)外，都由民主選舉產(chǎn)生”。工會(huì)派出代表機(jī)關(guān)并非按照民主集中制原則建立，未設(shè)立會(huì)員大會(huì)或會(huì)員代表大會(huì)等權(quán)力機(jī)構(gòu)，也不具備通過(guò)民主選舉程序產(chǎn)生的組織機(jī)構(gòu)，因此不是一級(jí)工會(huì)組織。

如果將工會(huì)派出代表機(jī)關(guān)視作一級(jí)工會(huì)組織，就相當(dāng)于在《工會(huì)法》之外，又創(chuàng)設(shè)了一種新的工會(huì)組織，這有悖于《工會(huì)法》所確立的工會(huì)的基本組織原則和組織制度。新修訂的《章程》第22條第三款規(guī)定，“建立區(qū)一級(jí)工會(huì)組織或者設(shè)派出代表機(jī)關(guān)”修改為“建立總工會(huì)”，也清楚地說(shuō)明“派出代表機(jī)關(guān)”與“工會(huì)組織”“總工會(huì)”不是同一概念。

工會(huì)派出代表機(jī)關(guān)依法不能取得法人資格

工會(huì)派出代表機(jī)關(guān)既然不是一級(jí)工會(huì)組織，不能歸類(lèi)于地方工會(huì)、產(chǎn)業(yè)工會(huì)和基層工會(huì)中的任一種，也就不能依照《工會(huì)法》第14條的規(guī)定單獨(dú)成為社會(huì)團(tuán)體法人。而按照《民法總則》對(duì)法人的分類(lèi)，工會(huì)派出代表機(jī)關(guān)顯然也不屬于營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人中的事業(yè)單位、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，更不屬于特別法人，因此也不能劃歸到這些組織類(lèi)別而取得法人資格。目前實(shí)踐中，工會(huì)派出代表機(jī)關(guān)一般以工會(huì)工作委員會(huì)和工會(huì)辦事處的形式存在，大體可以將其界定為“一級(jí)工會(huì)組織的工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)或者分支機(jī)構(gòu)”。按照《民法總則》第74條對(duì)法人分支機(jī)構(gòu)的規(guī)定，法人分支機(jī)構(gòu)顯然不能取得法人資格。因此，工會(huì)派出代表機(jī)關(guān)不能依據(jù)《民法總則》和《工會(huì)法》取得社會(huì)團(tuán)體法人資格。

工會(huì)法人資格登記管理自主權(quán)的理解

《工會(huì)法》第14條規(guī)定“基層工會(huì)組織具備民法通則規(guī)定的法人條件的，依法取得社會(huì)團(tuán)體法人資格”。但是對(duì)于基層工會(huì)依何種程序取得法人資格，《工會(huì)法》沒(méi)有規(guī)定。最高人民法院在《關(guān)于產(chǎn)業(yè)工會(huì)、基層工會(huì)是否具備社團(tuán)法人資格和工會(huì)經(jīng)費(fèi)集中戶(hù)可否凍結(jié)劃撥問(wèn)題的批復(fù)》第1條中指出：“基層工會(huì)只要符合《民法通則》《工會(huì)法》和《中國(guó)工會(huì)章程》規(guī)定的條件，報(bào)上一級(jí)工會(huì)批準(zhǔn)成立，即具有社團(tuán)法人資格。”但是對(duì)于基層工會(huì)的法人資格證書(shū)形式，批復(fù)沒(méi)有明確。為了解決這些問(wèn)題，中華全國(guó)總工會(huì)制定了《基層工會(huì)法人資格登記辦法》，對(duì)基層工會(huì)法人登記管理工作作出統(tǒng)一規(guī)范，明確了屬地管理的一般原則和地方工會(huì)的管理權(quán)限，明確了基層工會(huì)取得法人資格的條件、方式和程序，明確了作為載體的《工會(huì)法人資格證書(shū)》有關(guān)要求。

工會(huì)法人登記管理方面具有自主權(quán)，這里所說(shuō)的“自主權(quán)”，是指工會(huì)被國(guó)家通過(guò)法律和相關(guān)政策，賦予了“自己給自己”辦理法人資格事宜的職權(quán)，而不像其他有關(guān)社會(huì)團(tuán)體需要到民政部門(mén)進(jìn)行登記。從國(guó)家法律的層面看，《工會(huì)法》為工會(huì)承接該項(xiàng)職權(quán)提供了可能、奠定了基礎(chǔ)。

但需要明確的是，“自主權(quán)”并非沒(méi)有邊界。所謂“自己說(shuō)了算”，并不是說(shuō)工會(huì)在辦理法人資格業(yè)務(wù)方面，可以“想怎么做就怎么做”。作為一個(gè)特殊的群團(tuán)組織，工會(huì)被國(guó)家賦予了某種公共事務(wù)管理的職能，獲得了一定的“自主權(quán)”。但是這種“自主權(quán)”必須受到一定限制。道理十分簡(jiǎn)單，把不同的公共事務(wù)管理職責(zé)交給不同的部門(mén)和單位負(fù)責(zé)，是國(guó)家根據(jù)法律規(guī)定、現(xiàn)實(shí)需要作出的合理分工。通俗理解，這是一種“責(zé)任的托付”，這種托付的一個(gè)至關(guān)重要的前提是，國(guó)家對(duì)有關(guān)受托部門(mén)和單位具有最基本的信任，即作為“托付者”的國(guó)家，有充分理由相信各個(gè)受托的部門(mén)和單位能夠嚴(yán)格按照法律政策要求履職盡責(zé)，做好審查、管理、服務(wù)等工作，真正做到守土有責(zé)、守土盡責(zé)。很顯然，“責(zé)任的托付”絕不意味著“受托付”的部門(mén)和單位可以甩開(kāi)“責(zé)任”而自行其是、各自為政，搞所謂的“自己說(shuō)了算”。

“賦予”工會(huì)派出代表機(jī)關(guān)法人資格的風(fēng)險(xiǎn)

從現(xiàn)實(shí)情況看，除《章程》規(guī)定的縣級(jí)以上地方總工會(huì)委員會(huì)外，不少產(chǎn)業(yè)工會(huì)、國(guó)有企業(yè)甚至民營(yíng)、外資企業(yè)的工會(huì)也在事實(shí)上“派出”了“代表機(jī)關(guān)”，并冠以“工會(huì)工作委員會(huì)”之名，甚至有相當(dāng)多的“工會(huì)工作委員會(huì)”實(shí)際上并非“派出”，而是自己“命名”的。工會(huì)派出代表機(jī)關(guān)的設(shè)立已大大突破工會(huì)章程，在某種程度上存在泛化趨勢(shì)。如果地方工會(huì)在工會(huì)法人資格審查登記工作中不能?chē)?yán)格執(zhí)行《民法總則》《工會(huì)法》和工會(huì)章程的規(guī)定，擅自“賦予”工會(huì)工作委員會(huì)等工會(huì)派出代表機(jī)關(guān)以法人資格，將會(huì)存在很大的法律風(fēng)險(xiǎn)甚至政治風(fēng)險(xiǎn)。考慮到作為審查登記機(jī)關(guān)的地方工會(huì)，大多沒(méi)有專(zhuān)門(mén)工作人員、具體辦事人員鑒別能力相對(duì)不足等因素，對(duì)此就更應(yīng)該慎之又慎。

無(wú)論從理論還是現(xiàn)實(shí)意義看，工會(huì)派出代表機(jī)關(guān)都不應(yīng)也不能取得法人資格。在全面依法治國(guó)、工會(huì)法治化建設(shè)深入推進(jìn)的今天，作為審查登記機(jī)關(guān)的縣以上工會(huì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確理解、正確認(rèn)識(shí)這一問(wèn)題，并在實(shí)際工作中切實(shí)擔(dān)負(fù)起應(yīng)有職責(zé)。