軍事檢察制度的發展歷程與新時代使命

● 趙 丹 門植淵/文

軍事檢察機關作為我國的專門人民檢察院，是檢察組織體系的重要組成部分。軍事檢察機關依法履職，在服務保障國防和軍隊改革發展大局中發揮了不可替代的作用。通過梳理軍事檢察制度的發展歷程，了解該制度發展的歷史脈絡，對于新時代軍事檢察工作創新發展具有積極意義，對于促進依法治軍、依法建軍、依法興軍，堅定不移走中國特色強軍之路，奮力推進新時代強軍事業具有重要意義。

一、軍事檢察制度的發展歷程

（一）歷史淵源（1932—1949 年）

人民軍隊的軍事檢察工作和制度，起源于新民主主義革命時期。隨著紅軍隊伍的發展壯大，為適應革命戰爭形勢發展的需要，1932 年2 月《中華蘇維埃共和國軍事裁判所暫行組織條例》（以下簡稱《條例》）頒布實施，設立軍事檢察機構——軍事檢查所，并對其性質、組織與職權進行了規定。《條例》規定，“在初、高兩級軍事裁判所的所在地，設立初級軍事檢查所［1］及高級軍事檢查所”，“高級軍事檢查所設所長一人，副所長二人，檢查員若干人”，“初級軍事檢查所設所長一人，副所長一人，檢查員若干人”。這是我軍歷史上最早的軍事檢察機構。

紅軍部隊中的裁判機關與檢察機關實行分離原則，在處理軍事犯罪案件和軍事有關的犯罪案件時，軍事檢查所與軍事裁判所分別獨立地行使法定職權。軍事檢查所是代表國家對軍事犯提出指控的原告機關，軍隊中及與軍事有關的一切犯法案件行使檢察職能，向法庭提出公訴，開庭審判時可以代表國家出庭支持公訴。“當檢查案件的時候，凡與該案件有關系的任何人，檢查員有傳來審問之權”。“軍事檢查所的檢察工作主要包括檢舉查處和洗刷紅軍隊伍中的貪污腐化、官僚主義分子和階級異己分子，查處個別指揮員自由行動、違抗命令甚至叛逃等行為兩方面。”［2］

1933 年12 月，依據《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》，在軍事裁判所內設檢察員，負責“管理調查案件，預審案件及助理法庭告發事宜”。抗日戰爭時期，根據《第八路軍軍法處工作條例（草案）》、新四軍政治部頒發的《本軍軍法工作條例》《山東省各級軍事法庭組織條例》等文件規定，軍隊仍未單獨設立專門檢察機構，但配備了專職檢察員履行檢察職權。解放戰爭時期，軍法處未配備檢察員，但在審理案件時，由軍法處長或部隊首長臨時指定軍法干事擔任檢察員，承辦預審、起訴事宜。

“1933 年6 月，中央司法人民委員部《對裁判機關工作的指示》中規定了一些軍事檢察機關的工作制度，包括巡視制度、工作報告制度、所（局）務會議制度、培訓制度等。”［3］由于歷史條件的限制，各大戰略區、根據地部隊編制又不統一，所以難以建立和實行完備統一的軍事檢察工作和制度。已有的有關軍事檢察、工作制度的規定，實際上也未能完全付諸實施，多數部隊并沒有建立檢察機構，即使建立了也未能延續下來。但新民主主義革命時期軍事檢察機關的建立和工作探索，成為新中國軍事檢察制度的歷史淵源。

（二）初創與曲折發展（1949-1978 年）

1954 年《憲法》和《人民檢察院組織法》頒行后，根據關于設置專門人民檢察院的規定，在中國人民解放軍組建軍事檢察院。根據1954 年《人民檢察院組織法》，檢察機關實行垂直領導，這在軍事檢察院的名稱上也有所體現。1955 年9 月，最高人民檢察院軍事檢察院宣告正式成立，在中央軍委總部設全軍最高一級軍事檢察院，命名為最高人民檢察院軍事檢察院，黃火星擔任檢察長，其下屬設一、二、三級軍事檢察院。到1956 年8 月，全軍共建立各級軍事檢察院268 個。這是人民軍隊歷史上第一次在全軍范圍建成了一個機構健全、布局合理、實行統一檢察制度的軍事檢察體系。

軍事檢察院是國家設在軍隊的專門人民檢察院，基本任務是通過行使檢察權，保障國家法律在軍隊的正確實施，有效地打擊一切反革命分子和其他違法犯罪分子，保護軍人的合法權益，增強官兵的法制觀念，提高部隊戰斗力，鞏固國防，保衛國家社會主義建設的順利進行。根據當時的法律規定，參照蘇軍的經驗，軍事檢察機關成立后，擔負起對反革命案件及其他案件的審查批捕、審查起訴，普通刑事案件的偵查，一般監督工作的試點和配合兄弟部門進行肅反甄別定案、復查案件等任務，并參加了起訴和審判侵華日本戰犯的工作。

但是，按照蘇聯模式建立軍事檢察院后，經過一段時間實踐，發現由于蘇聯和中國的國情不同，蘇軍檢察制度的經驗不能完全適合中國人民解放軍。為此，根據軍事檢察院的性質地位、機構設置和人員編制情況，1958 年3 月，解放軍總政治部下達了調整軍事檢察院任務的通知，規定普通刑事案件偵查工作交由保衛部門受理；取消了一般監督的任務，集中精力履行檢察機關的其他法律監督職能。

這一階段，在體制上，軍事檢察院經歷了縮編、“合署”、分署、撤銷、恢復重建等多次大的變動。1957 年奉命縮編，撤銷了陸軍步兵師的軍事檢察院。根據中央關于公、檢、法合署辦公的決定精神，1961 年1 月16 日，中央軍委批準軍隊保衛、軍檢、軍法三個部門，仿效中央公安部、最高人民檢察院、最高人民法院的辦法“合署”辦公，實際上取消了軍事檢察院獨立行使法律監督的職能。1962 年9 月，根據軍委秘書長羅瑞卿的指示和總政黨委決定，總政保、檢、法結束了“合署”辦公的歷史，全軍各級保、檢、法也相繼分開辦公，軍事檢察院重新恢復成為獨立的法律監督機關。自分署辦公后至1966 年間，是“文化大革命”前軍事檢察院發展最快、最好的時期，組織建設、業務建設、思想建設等方面都為今后軍事檢察制度的全面發展奠定了良好的基礎。1965 年6 月，最高人民檢察院軍事檢察院更名為中國人民解放軍軍事檢察院。1966 年開始“文化大革命”，1969 年底，各級軍事檢察院被撤銷。1972 年9 月，總政治部發文，規定軍級以上的保衛部門行使檢察權。

（三）恢復重建與穩固發展（1978-2012 年）

1.恢復重建。重建軍事檢察院，是“文化大革命”后撥亂反正，清除十年“內亂”影響的一項重要任務。1978 年黨的十一屆三中全會后，按照《關于重新設置軍事檢察機構的通知》規定，全軍開始重新建立解放軍軍事檢察院和各大軍區、各軍（兵）種、總參、總后、國防科委等22 個軍事檢察院。解放軍軍事檢察院設刑事檢察和法紀檢察兩個處。1979 年11 月，總參謀部、總政治部發出通知，恢復兵團和軍的軍事檢察院，并對已成立的軍事檢察院進行充實調整，全軍軍事檢察院基本上按三級設置，而海、空軍和個別陸軍部隊是四級設置，共173 個。解放軍軍事檢察院也由2 個處發展至刑事檢察、法紀檢察、經濟監所檢察和政策法律研究4 個處。經過1980 年、1982 年和1985 年三次精簡整編，全軍檢察院按3 級設置（中國人民解放軍軍事檢察院；大軍區、海軍、空軍、中央軍委總直屬隊軍事檢察院；軍或兵團級單位軍事檢察院），數量減至54 個。

恢復重建之后的軍事檢察院的基本任務是：通過行使檢察權，打擊軍內各類刑事犯罪活動，維護國家和軍隊的統一，維護國家法律和軍事法規的實施，維護軍隊戰備、訓練、科研、管理等工作秩序和生活秩序，維護國家軍事利益和軍人及其他公民的合法權益，保障軍隊革命化、正規化、現代化建設的順利進行。

職責范圍也作了相應的修訂調整，即明確取消了關于對各級軍事檢察機關的決議、命令和措施是否合法實行監督（即一般監督）的職責；對軍官、士兵是否遵守法律的監督也只限于危害社會、觸犯刑律、需要受到刑罰處罰的犯罪行為；至于不構成犯罪僅僅違反黨紀、政紀的案件則由黨的紀律檢查部門或行政部門處理。具體業務集中在刑事檢察、經濟檢察、法紀檢察、監所監督。

按照專屬管轄權原則，軍事檢察院具體管轄現役軍人、軍隊文職干部、軍內在編職工、軍隊管理的離退休人員的犯罪案件，退役軍人在服役期內違反軍職罪的犯罪案件，構成軍人違反職責罪共同犯罪的非軍人案件，服刑期內犯新罪的軍隊勞改單位服刑犯的案件，最高人民檢察院授權管轄的案件。根據1979 年12月關于案件管轄的規范性文件，1983 年7 月及1985 年5 月關于案件管轄的補充規定，1986 年3 月解放軍軍事法院、軍事檢察院、總政保衛部《關于“懲治軍人違反職責罪條例”所列案件的管轄范圍通知》，明確了在經濟檢察和法紀檢察工作中歸軍事檢察院直接受理、自行偵查的30 種案件。

在完善軍事檢察工作制度方面，制定《懲治軍人違反職責罪暫行條例》。修定批捕、審判權限，1983 年，根據軍隊體制改革精神，為了便于統一指揮，使批捕權限和干部任免權限相一致，把案犯犯罪前的職務級別作為劃分各級軍事檢察院行使審查逮捕職權的主要界限。根據《人民檢察院組織法》的規定，1980 年起，全軍各級軍事檢察院先后成立檢察委員會，實行檢察委員會集體領導制度。1980 年5 月，《關于看守所、監獄、勞改隊管理體制問題的通知》規定，軍隊看守所、監獄、勞改隊一律由保衛部門統一領導，受軍事檢察院監督，有關司法業務受軍事法院指導。1981 年3 月開始，全軍各級軍事檢察院在法紀檢察工作中，統一貫徹執行最高人民檢察院制定頒發的《人民檢察院法紀檢察工作立案標準》；1982 年6 月，解放軍軍事檢察院提出了《貪污、收受賄賂案件立案標準》；1987 年3 月，貫徹執行最高人民法院、最高人民檢察院聯合制定的《挪用公款歸個人使用或進行非法活動以貪污論處的修改補充規定》；同年6 月，解放軍軍事檢察院和軍事法院聯合發出《辦理盜竊、詐騙、投機倒把案件的數額標準》，使得軍事檢察院受理職務犯罪案件的立案偵查有了統一的標準和依據。此外，1979 年11 月，解放軍軍事檢察院提出了《處理控告、申訴案件的試行辦法》和《開展法紀檢察工作的試行規定》，1980 年、1981 年，先后貫徹實施最高人民檢察院頒布的《看守所檢察試行細則》《勞改檢察試行辦法》《人民檢察院刑事檢察工作試行細則》和《人民檢察院法紀檢察工作試行細則》等法規文件，進一步明確了各級檢察人員的任務、職責范圍、工作程序、職業道德，使軍事檢察工作在制度化、規范化方面邁上一個新臺階。

各級軍事檢察院適應工作著重點的轉移和軍事建設的需要，開展了打擊軍內嚴重刑事犯罪活動和嚴重經濟犯罪的斗爭，依法查處違反軍人職責罪的案件，維護軍隊中的法制和紀律。為從重從快準確地打擊新發生的嚴重刑事犯罪，各級軍事檢察院進一步加強了提前介入工作，掌握案情，協同保衛部門解決偵查中的疑難問題，做到迅速批捕、迅速起訴；堅持依法辦事，嚴格把好審查批捕、審查起訴關，保證辦案質量。在進行“兩打”的同時，統籌兼顧，積極開展法紀檢察工作。一方面，圍繞打擊嚴重刑事犯罪和打擊嚴重經濟犯罪，開展法紀檢察，保證“兩打”斗爭的順利進行；另一方面，不應強調“兩打”而忽視法紀檢察工作。使法紀檢察工作同“兩打”緊密結合，從處理刑事犯罪案件中發現法紀案件，從處理經濟犯罪案件中深挖造成嚴重經濟損失的玩忽職守犯罪案件。

2.穩固發展。1996 年修改的《刑事訴訟法》以及《關于執行〈刑事訴訟法〉若干問題的解釋》《人民檢察院刑事訴訟規則》法律和司法解釋，為軍事檢察工作提供了法律依據。1998 年總政治部制定的《關于軍隊執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的暫行規定》和總政治部保衛部、軍事法院和軍事檢察院聯合發出的《關于〈中華人民共和國刑法〉第10 章所列刑事案件管轄范圍的通知》，健全和規范了軍事檢察權的行使。”［4］“1996 年5 月25 日，根據中央軍委指示精神，武警部隊成立兩級軍事法院、軍事檢察院。1996 年7月23 日，駐香港部隊成立軍事法院和軍事檢察院。”［5］

軍事司法改革方面，經歷了2004 年以完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度，健全權責明確、相互配合、互相制約、高效運行的司法體制為重點的司法改革和2008 年以維護人民共同利益為根本，以促進和諧為主線，以加強權力監督制約為重點，從優化司法職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強司法隊伍建設、加強司法經費保障等4 個改革。此時軍事檢察機構設置為3 級：中國人民解放軍軍事檢察院；軍區、海軍、空軍、解放軍總直屬隊、武裝警察部隊軍事檢察院；以及各直屬軍事檢察院，軍區地區、海軍艦隊、軍區空軍、武警地區軍事檢察院。相關法律程序和制度規定進一步完善。人民監督員制度在軍隊也得到實施。2006 年3 月，軍人監督員制度試點工作啟動。2011 年制定《實行軍人監督員制度的規定》，確立了軍人監督員制度。

軍事檢察工作方面，繼2006 年《軍隊預防職務犯罪工作若干規定》、2009 年《關于進一步加強新形勢下軍隊預防職務犯罪工作的意見》頒布實施后，“通過嚴肅查處發生在團以上領導干部和領導機關中的以權謀私犯罪案件，嚴肅查處干部選撥任用、大項經費使用、重大工程建設、對外有償服務以及轉變戰斗力生成模式進程中發生的職務犯罪案件，創造性地落實好最高人民檢察院部署的職務犯罪案件監督制約、量刑建議和人民監督員制度等改革內容，調研論證在戰區范圍內建立軍地檢察機關協作機制必要性和可行性，健全完善案件管轄單位協調會和預防職務犯罪聯系點制度，加強思想作風建設，強化檢察隊伍能力素質等，構建起懲治和預防職務犯罪體系”［6］。2012 年7 月，最高人民檢察院和解放軍總政治部聯合下發《關于加強軍事檢察機關與地方檢察機關協作工作的意見》，建立軍事檢察機關與地方檢察機關協作機制。

二、軍事檢察制度的法律定位和體制特色

軍事檢察院是專門人民檢察院，是國家檢察制度的重要組成部分。在領導體制上，中央軍委、總政治部和最高人民檢察院領導解放軍軍事檢察院。這與20世紀50 年代一度實行的垂直領導體制不同，體現為雙重領導。

堅持黨的絕對領導是做好軍事檢察工作的根本保證。黨對軍隊的絕對領導是人民軍隊建軍的基本原則，“軍隊自成立之日起，就以黨的旗幟為旗幟，以黨的方向為方向，以黨的意志為意志”［7］。自1955 年軍事檢察機關建立以來，在中央軍委、總政治部和各級黨委政治機關領導下，堅定不移地遵循黨的方針、政策，才得以順利地完成各項檢察任務。“黨的十八大以來，黨中央和中央軍委堅持從政治上建設和掌握軍隊，狠抓全面從嚴治黨、全面從嚴治軍，堅持黨對軍隊絕對領導。”［8］軍事檢察機關作為軍隊的組成部分，在任何時候、任何情況下，都要堅持黨的絕對領導，即認真學習黨的路線、方針、政策，不斷提高執行黨的路線、方針、政策的自覺性，按照憲法和法律規定依法履行檢察職能，保證黨的路線、方針、政策、決議和國家法律法規的貫徹落實。

為軍隊服務是軍事檢察工作的根本方向。軍事檢察院從成立之日起一直屬于軍隊建制，其組織領導、黨政生活、人事管理等都屬于軍隊，人員也都由現役軍人組成。其工作任務也歷來是服從和服務于軍隊工作的總任務。軍事檢察制度的發展與人民軍隊的發展緊密相連。在軍事檢察院成立初期，就把當時的中心任務，肅反甄別定案作為檢察機關的主要工作。軍事檢察機關重建后，重新明確了軍事檢察工作必須為部隊建設服務的指導思想，提出了要把保障部隊中心任務的完成作為軍事檢察工作的出發點和落腳點。在幾年嚴厲打擊刑事犯罪和經濟犯罪斗爭中，堅持把兩個“嚴打”同部隊體制改革、精簡整編相結合，同整黨、端正黨風相結合，同作戰、訓練、施工、科研、生產等部隊中心任務相結合。穩固發展時期，把軍事檢察工作同國家軍隊建設緊密結合起來，更加主動地為鞏固人民民主專政、純潔部隊、保障和促進軍隊現代化建設而努力，進一步提出軍事檢察工作必須自覺服從于、服務于國家經濟建設和軍隊現代化建設的大局，圍繞這個大局開展各項檢察業務活動，不斷端正業務指導思想，提高為部隊建設服務的自覺性，多方面、多渠道為部隊建設服務。“黨的十八大以來，黨中央和中央軍委對深化國防和軍隊改革高度重視，圍繞實現中國夢強軍夢，作出了一系列重大決策部署，形成了深化國防和軍隊改革總體方案及相關實施方案。特別是，黨中央和中央軍委高度重視依法治軍，加強軍隊政法機關和隊伍建設，為軍事檢察工作發展提供了強有力的保障。”［9］“軍事檢察機關從黨中央全面推進依法治國的堅定意志中凝聚思想共識，從習近平總書記對政法工作、檢察工作的高度重視中提振信心決心，緊緊圍繞服務強軍目標，更加有力查辦職務犯罪案件，更加深入開展職務犯罪預防工作，更加強化訴訟監督，更加扎實推進檢察改革，更加注重建設過硬隊伍，全面履行法律監督職能，為維護部隊安全穩定、推進依法治軍從嚴治軍和反腐倡廉建設作出積極貢獻。”［10］

明確軍事檢察機關的職責任務是做好軍事檢察工作的前提。新中國成立初期，由于缺乏經驗，在確定職責范圍時，機械地照搬了蘇軍的檢察制度，致使軍事檢察機關的職責范圍較寬。除擔負審查批捕、審查起訴、支持公訴等工作外，還規定有普通刑事案件的偵查和一般監督工作。五十年代后期，在反右派斗爭中檢察工作受到錯誤批判后，檢察工作一度成為只講對敵人的專政職能，而不講保障人民合法權益的作用，致使檢察機關的職能范圍過窄，軍事檢察院只管審查批捕、審查起訴和勞改檢察。此種情況下，軍事檢察機關的編制一減再減，直至“合署”。1978 年軍事檢察機關恢復重建后，根據法律規定，結合軍隊實際情況，逐步明確了軍事檢察機關的職責任務，軍事檢察工作穩步有序推進。

正確運用法律武器打擊犯罪是軍事檢察工作的基本準則。刑事訴訟法規定的“以事實為根據，以法律為準繩”“對于一切公民，在適用法律上一律平等”、公、檢、法三機關分工負責，互相配合，互相制約等基本原則，是準確打擊犯罪，提高辦案質量，圓滿完成法律賦予刑事訴訟任務的重要保證，也是軍事檢察機關進行檢察活動的基本準則。如“分工負責，互相配合，互相制約”原則，是中國社會主義法制的創造，保證準確有效地執行法律，做到不錯不漏、不枉不縱。1955 年，軍事檢察機關建立后，在“分工負責，互相配合，互相制約”的原則下，嚴格履行法定職責，與保衛部門和軍事法院密切配合，互相促進、互相監督，及時發現和糾正違法亂紀、刑訊逼供等工作弊端，保證了法律的正確有效實施，完成了打擊犯罪分子和維護軍人合法權益的共同任務。但是，在軍事檢察工作的發展歷史上，對這個問題的處理有過深刻的教訓，曾發生過只講配合，“聯合辦案”“合署”辦公等錯誤做法，嚴重削弱了檢察機關的法律監督職能。

三、軍事檢察的新時代發展與使命

“2015 年11 月，中央軍委改革工作會議決定組建新的軍委政法委員會，加強軍委對軍隊政法工作的領導，中國人民解放軍軍事檢察院由軍委政法委員會領導管理，同時調整軍事司法體制。”［11］“2016 年5 月，根據軍隊領導指揮體制調整改革統一部署，我軍的軍事檢察院由過去按照軍區、軍兵種和武警系統設置調整為區域化設置。全軍檢察系統調整組建戰區軍事檢察院和總直屬軍事檢察院、基層軍事檢察院。”［12］“打破了過去主要按行政隸屬關系設置的固有模式，北京設置總直屬軍事檢察院；按省級行政區劃設置基層檢察院，總直屬檢察院下設直屬軍事檢察院，保留駐港部隊軍事檢察院。”［13］

“2012 年民事訴訟法的修改，完善了檢察機關民事訴訟法律監督的內容，豐富和拓展了民事檢察的職能體系；2013 年，最高人民檢察院全面修改原有辦案規則，并制定了《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》。”［14］在此背景下，“各級軍事檢察院在編設相應負責反貪污賄賂、刑事訴訟監督機構和人員的基礎上，新增了民事檢察機構和人員，各自負責相關法律監督工作。”［15］

2018 年下半年，軍事檢察公益訴訟試點工作開始推進。維護國家在國防和軍事上的公共利益，成為軍事檢察機關的新的職責使命。如2018 年6 月，石家莊軍事檢察院分別與河北、山西兩個省的人民檢察院共同制定下發《關于開展軍地檢察機關公益訴訟協作工作的意見》，針對一些人在網上抹黑烈士的行為，同年12 月，石家莊軍事檢察院與張家口市懷來縣和承德市隆化縣聯合出臺《英雄董存瑞軍地跨區司法保護聯系會議辦法》等。

回顧軍事檢察制度的風雨歷程，其為健全軍隊的社會主義民主和法制，促進軍隊革命化、現代化、正規化發揮了重要作用。在新的時代起點上，軍事檢察機關在黨的領導下，依法行使檢察權，必將為依法治軍、維護國防和軍事利益作出新的更大貢獻。

注釋：

［1］當時蘇區法律文件“檢查”與“檢察”多有通用，《條例》用的是“檢查所”一詞。

［2］孫謙：《人民檢察制度的歷史變遷》，中國檢察出版社2014 年版，第85 頁。

［3］曾志平：《中華蘇維埃共和國軍事檢察制度評析》，《江西社會科學》1997 年第3 期。

［4］武和中、趙娜：《我國軍事司法建設的回顧與展望（上）》，《西安政治學院學報》2002 年第1 期。

［5］譚正義：《軍事司法發展報告》，《法制日報》2015 年10 月22 日。

［6］李譚：《全軍軍事檢察工作——構建懲治和預防職務犯罪體系》，《解放軍報》2011 年1 月19 日。

［7］《牢記初心使命 擔當強軍重任》，《解放軍報》2019 年7 月1 日。

［8］同前注［7］。

［9］王治國、王地：《強化國防意識支持國防軍隊建設 加強軍地協作維護軍人軍屬權益》，《檢察日報》2016 年7 月30 日。

［10］張道發：《服務強軍目標全面履行職能》，《檢察日報》2015 年1 月23 日。

［11］李新偉、金立昕：《人民軍隊監察檢察體制建設述略》，《國防》2018 年第4 期。

［12］寇茜：《兩大法系國家軍事檢察制度立法形式比較研究》，《西部學刊》2018 年第11 期。

［13］同前注［11］。

［14］徐盈雁：《今年，民事檢察“三十而立”》，《檢察日報》2018 年10 月22 日。

［15］同前注［11］。