府際協同視角下精準扶貧中的監督檢查工作研究

呂佳越，崔書偉，武佳利，黃子庚

（內蒙古大學，呼和浩特010070）

1 引言

精準扶貧的監督檢查工作可以分為垂直檢查和交叉檢查，其中，交叉檢查有效性更強。實施交叉檢查制度是重要的，也是十分必要的。在交叉檢查，即檢查人員異地檢查的過程中，人、財、物等因素不受被查單位所在地的影響，檢查人員可以在不受行政壓力的情況下客觀地進行檢查[1]。而且，檢查人員大多比較了解檢查內容，易于發現問題，增強監督的有效性。同時，檢查與被檢雙方都可以在檢查與評估中發現差距，通過經驗交流和相互學習推進相關工作的實施。此外，不同于上下級之間的垂直檢查，橫向交叉檢查可以在一定程度上減少各部門的尋租和浪費行為和因對于政績的過分追求和“逃避麻煩”而產生的串通欺瞞等問題。

關于府際協同的研究以學者饒常林的成果為代表。他將府際協同歸結為3種模式，即契約模式、網絡模式和科層模式。府際協同作為協同治理的重要組成部分，是區域公共事務治理和區域協調發展的必然要求和現實路徑[2]。

本文以精準扶貧中監督檢查工作的問題及其與府際協同的聯系為研究重點，試圖在立足實踐的基礎上，以府際協同視角進行實踐與理論的聯系分析。最后，本文進一步探討了精準扶貧中監督檢查工作與推進“府際協同”的相互借鑒意義。

2 概念界定

2.1 精準扶貧

精準扶貧是粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效的程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。“精準扶貧”的重要思想最早在2013年11月由習近平主席提出。2014年3月，習近平主席參加兩會代表團審議時強調，要實施精準扶貧，瞄準扶貧對象，進行重點施策，進一步闡釋了精準扶貧理念。

2.2 精準扶貧中的監督檢查

①垂直檢查。垂直檢查沒有正式說法，但可據現實情況進行歸納。一般由上級領導負責牽頭組織開展下級相關扶貧領域監督檢查專項工作，成立扶貧領域監督檢查專項工作領導小組，對下級扶貧工作的各項內容進行全面檢查[3]。②交叉檢查。在精準扶貧中上一級檢查機構的組織安排下，抽調同級檢查人員組建檢查組，檢查人員通過聽（聽取幫扶單位匯報）、查（查閱相關資料、臺賬檔案和貧困戶的幫扶卡、幫扶手冊等）、察（實地考察地區容貌治理、危房改造等）、看（入戶調查與貧困戶面對面交流等）的方式，隨機匹配同級政府工作人員，對各自所負責地方的扶貧工作進行檢查，對檢查地區扶貧建設進行評分。具體可根據級別分為：省際交叉檢查、縣際交叉檢查、鄉際交叉檢查、村際交叉檢查[4]。

2.3 府際關系和府際協同

府際關系也叫“政府間關系”，不僅包括中央與地方關系，而且包括地方政府間的縱向和橫向關系，以及政府內部各部門間的權力分工關系[5]。府際協同強調政府組織內部的互動合作，要求不同層級的政府及政府部門之間在地位平等、利益對等的基礎上，彼此合作、相互協調，整合力量產生協同效應，以解決單個政府不能解決或無力解決的問題。

3 精準扶貧中的監督檢查工作現狀

3.1 監督檢查工作中的問題

①監督主體較少，且未形成監督合力。監督主體主要是政府工作人員和紀檢監察委員。因精準扶貧工作涉及住建、國土、農業、林業、衛計、教育、民政、人社、交通及金融等多個行業和部門，紀檢監察干部不可能全面掌握各個行業的專業知識，也無法全程參與各個環節的具體實施，很難做到“精準監督”，難免會有“漏網之魚”。②監督法制化程度較低。監督行為的規范化程度較低。脫貧攻堅工作面廣量大，牽涉人員和資金較大，目前尚未形成較為完善的監督管理機制。③監督標準不夠明確有效。相關文件對于監督的具體標準沒有明確規定，而且測評體系有效性不高[6]。時下的測評體系多依托于檢查大量的表格是否填寫完整，側重于工作程序，不僅很難反映出當地扶貧工作的重點、優勢、可持續的脫貧措施，而且使扶貧變成了形式主義的比拼，變成了“虛功”的較量。④監督缺乏開放性和透明度。缺乏對于監督相關信息的公開報道。在信息不對稱、不透明的情況下，只有盡可能把對方旗縣的分數壓低，才能防范自己不被排在后幾名。而且，信息不夠公開也會造成老百姓對監督工作了解不夠，不利于發揮群眾監督和社會監督的作用。⑤監督工作易流于形式。監督體系中缺乏對監督成效的監督。在精準扶貧監督執紀工作中，大部分監督執紀只能依靠個別利益相關群眾來信來訪或者媒體曝光被動為之，加之部分干部仍然存在“民不告、官不究”的錯誤思想和部分群眾仍然存在“事不關己高高掛起”的思想，對一些隱蔽性較強的違紀問題，很難及時發現。

3.2 監督檢查工作中的問題產生原因

①政府間利益博弈。上下級政府之間可能相互串通，同級政府之間容易產生惡性競爭。從政績等利益問題方面考慮，上下級政府可能會相互串通、相互包庇，而同級政府作為相互競爭的對象，則可能會為了提高自己的分數壓低對方的分數，導致惡性競爭[7]。②宗旨偏離。監督工作對“服務于民”目標的偏離。形式主義、人浮于事問題的產生，是官僚制難以避免的現象，因而更需要多加注意。③監督者難以被監督。監督者本身不被約束，這是監督機制最大的難題。解決這一問題需要一定的社會條件做基礎。④監督手段與工具相對落后。監督工作對科技手段的應用不足。科技手段在扶貧工作中利于“精準”的實現，可以在一定程度上節省人力、物力，方便監督工作的開展。⑤現實與理想的差距。監督檢查工作的目標與現實條件不完全適應。精準扶貧工作的初心即在“小康路上不落下一個人”，補足短板，最終實現全民小康。但在具體實施過程中，因某些政策規定與現實存在矛盾，基層很難操作。現實與“初心”的矛盾給基層監督執紀造成困惑。

3.3 對于改進監督檢查工作的建議

①關口前移，筑牢思想防線。結合“兩學一做”學習教育常態化制度化，廣泛開展學黨紀黨規活動，利用網站、微信平臺開設學習專欄，緊盯重要時間節點，向全體黨員干部重申紀律要求，強調底線紅線[8]。②加強監督規范化程度。落實貧困縣約束機制，杜絕政績工程、形象工程。加強社會監督，建立健全第三方評估機制。建立年度脫貧攻堅逐級報告和督查巡查制度。建立重大涉貧事件處置反饋機制。集中整治和加強預防扶貧領域職務犯罪。③明確監督職責，完善監督體系。需要不斷探索、不斷創新工作方式，進一步明確各自監督職責，不斷完善監督體系，最終形成監督合力。④利用科技手段建立監督信息共享機制，促進監督工作標準化。建立大數據平臺，在涉及精準扶貧的各行業之間、專責監督機構和職能部門之間實現信息共享，對政策落實情況和實施過程中發現的問題及時進行跟蹤登記。⑤創新監督方式，加強監督實效。建立四監督模式，即聘請第三方監督、聯合部門監督、聯合旗市監督和信訪線索監督。⑥轉變政府職能，加強社會治理能力。精準扶貧須與社會建設相結合，在具體扶貧實踐中，政府亟待轉變角色，從管理式走向服務式扶貧。因此，要實現精準扶貧與社會治理齊頭并進。

4 府際協同視角下的監督檢查工作

4.1 “府際協同”對于監督檢查工作的現實意義

據學者的研究，府際協同有三種模式，即契約模式、網絡模式、科層模式。

契約模式下府際協同的策略工具主要體現為各種類型的政府間協議。借鑒此種模式，在精準扶貧的監督檢查工作中，政府部門在進行垂直檢查和交叉檢查時，可相互簽訂協議。

網絡模式下府際協同的策略工具主要體現為區域政府間會議和政府委員會。借鑒此種模式，在推進精準扶貧的監督檢查工作中，政府之間可以成立專門的區域政府間會議或政府委員會，以保證監督檢查工作的有效性。

科層模式下府際協同的載體是組織化的官僚機構。借鑒此種模式，在推進精準扶貧的監督檢查工作中，經過地方政府的一致同意，可以設立專門的行政實體，通過授權或讓渡的方式，將原來地方政府對于監督檢查工作的管理權力轉移到專門設立的行政實體，由其專門負責監督檢查工作。

4.2 監督檢查工作對于“府際協同”的現實啟示

①思想層面要一致。政府工作人員在工作指導思想方面達成共識是有效開展“府際協同”工作的前提。②制度層面要規范。建立完善的制度體系是有效開展“府際協同”工作的基礎。③職權層面要合理。明確清晰的職權劃分是有效開展“府際協同”工作的關鍵。④技術層面要先進。先進便利的工具和設施是有效開展“府際協同”工作的推手。⑤方法方面要科學。科學可行的方法和手段是有效開展“府際協同”工作的重器。⑥主體層面要多元。建立多中心的治理模式是有效開展“府際協同”工作的優選。

5 結語

當前，精準扶貧的監督檢查工作中存在一些問題，對于此可以總結出其產生原因并提出相應建議。同時以府際協同為視角，也可以得出對于監督檢查工作的指導建議，如根據三種府際協同模式，可以分別得出不同借鑒。最后，由于監督檢查工作是政府運用“府際協同”理論的重要領域，其對于“府際協同”工作的有效開展也具有一定的現實啟示。