殯葬管理基本制度的法律設計

□ 孫 杰

新中國的殯葬管理工作起源于1956年毛主席帶頭簽名倡議實行火葬。1985年，國務院發布了《國務院關于殯葬管理的暫行規定》（以下簡稱1985年《暫行規定》），這是我國殯葬管理工作的第一個行政法規。1997年7月21日，時任李鵬總理簽署第225號國務院令，發布了《殯葬管理條例》（以下簡稱1997年《條例》），一直施行至今。這兩個行政法規是殯葬管理領域真正意義上的法律，從國家法律層面為殯葬管理基本制度作了頂層設計，使殯葬管理工作有法可依。

一、殯葬管理的方針和步驟

“積極地、有步驟地”的方針。1985年《暫行規定》第二條規定：“殯葬管理的方針是：積極地、有步驟地推行火葬，改革土葬，破除封建迷信的喪葬習俗，提倡節儉、文明辦喪事。”1997年《條例》第二條規定：“殯葬管理的方針是：積極地、有步驟地實行火葬，改革土葬，節約殯葬用地，革除喪葬陋俗，提倡文明節儉辦喪事。”

“推行火葬”殯葬改革的步驟是，先黨內后黨外，先干部后群眾，從首都開始，逐步推向大中城市和有條件的小城鎮、農村。

二、殯葬管理的路徑

劃定地區。殯葬管理的第一步或者前提是劃定地區。1985年《暫行規定》第三條規定：“凡人口稠密、耕地較少、交通方便的地區，應逐步推行火葬；其他地區允許土葬，但應進行改革。推行火葬和不推行火葬的地區，由省、自治區、直轄市人民政府劃定。”1997年《條例》第四條規定：“人口稠密、耕地較少、交通方便的地區，應當實行火葬；暫不具備條件實行火葬的地區，允許土葬。實行火葬和允許土葬的地區，由省、自治區、直轄市人民政府劃定。”上述條款表明，劃定“推行火葬”或“實行火葬”地區的標準是“人口稠密、耕地較少、交通方便的地區”，劃定的主體是“省、自治區、直轄市人民政府”。

實行火葬地區的管理路徑。“推行火葬”或“實行火葬”的路徑是，建設殯儀館（含骨灰寄存區域）、或單獨建設骨灰堂等骨灰寄存設施，遺體火葬后骨灰寄存或通過撒散等方式不保留骨灰。1985年《暫行規定》第四條規定：“在推行火葬的地區，市、縣人民政府應制定推行火葬的具體規劃；建立火葬設施和殯儀館的費用，列入地方基本建設計劃。”1997年《條例》第一章總則第五條第一款規定：“在實行火葬的地區，國家提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式處理骨灰。縣級人民政府和設區的市、自治州人民政府應當制定實行火葬的具體規劃，將新建和改造殯儀館、火葬場、骨灰堂納入城鄉建設規劃和基本建設計劃。”上述條款表明，火葬是“以火化的方式處理遺體的全過程”，而不是“火化墓葬”。上述條款也明確了實行火葬地區的殯葬設施只有殯儀館、火葬場和骨灰堂，沒有公墓。

允許土葬地區的管理路徑。建設公墓和農村公益性墓地，推行遺體公墓化集中埋葬，克服散埋亂葬，同時提倡平地深埋、不留墳頭的葬法。1985年《暫行規定》第五條規定：“凡不宜推行火葬或尚不具備推行火葬條件的地區，當地人民政府應本著有利于發展生產建設的原則，規劃土葬用地。可以鄉或自然村為單位，利用荒山瘠地建立公墓。提倡平地深埋、不留墳頭的葬法。”1997年《條例》第一章總則第五條第二款規定：“在允許土葬的地區，縣級人民政府和設區的市、自治州人民政府應當將公墓建設納入城鄉建設規劃。”上述條款均表明，公墓是允許土葬地區才有的殯葬設施，是為集中規范埋葬遺體的。這也是公墓原本的法律內涵。

1997年《條例》第八條第三款規定：“農村為村民設置公益性墓地，經鄉級人民政府審核同意后，報縣級人民政府民政部門審批。”第九條第二款規定：“農村的公益性墓地不得對村民以外的其他人員提供墓穴用地。”第十五條規定：“在允許土葬的地區，禁止在公墓和農村的公益性墓地以外的其他任何地方埋葬遺體、建造墳墓。”上述條款表明，農村公益性墓地是為本村村民埋葬遺體、建造墳墓而設置的，并非現實中事前建好水泥墓穴、準備安葬骨灰的農村“公益性公墓”。

三、殯葬管理的“實然”問題

盡管法律對殯葬管理的基本制度作了明確的設計和規定，但實際發展中卻存在一些偏差和問題。

對法律制度的執行不夠好。不少地方人民政府沒有執行1997年《條例》關于“劃定本行政區實行火葬和允許土葬的地區”“制定實行火葬的具體規劃”“規劃建設殯葬設施”等方面的規定；也沒有很好地遵循“積極地、有步驟地”的方針，“積極地”擴大了實行火葬的地區。在此需要解釋一下“火化率”這個概念，其是指“在一定時間內，同一區域火化量與死亡人數的比率”。如果追求高“火化率”，就需要增加遺體火化量，手段則是不斷擴大實行火葬的地區。這可能就違背了“積極地、有步驟地”的方針，導致一些問題的出現。如一些地方不切實際把全域劃定為實行火葬的地區，個別地方強推火葬引發老人為土葬而提前自殺的問題。

對公墓法律內涵的理解存在偏差。1992年8月25日，民政部通過民事發〔1992〕24號文件印發了《公墓管理暫行辦法》（以下簡稱1992年《暫行辦法》）。在上述法律依據嚴重不足的情況下，其第二條卻規定了“在火葬區……也可經批準有計劃地建立骨灰公墓”。這個“也可”條款，把我國殯葬管理工作引向了法律制度設計另一面：在實行火葬的地區建立了大量的骨灰公墓，而且好像只有實行火葬的地區才有公墓，公墓也應該是水泥硬化的，削山建墓也是建設殯葬設施的積極作為。需要注意的是，“加強殯葬基礎設施建設”并非只是“在實行火葬的地區”和廣大農村地區大力推進安葬骨灰的水泥公墓建設。其實，水泥公墓才真正意義上侵占了土地資源，違背節約殯葬用地和保護生態環境的初衷。

配套管理政策沒有及時修訂。1992年《暫行辦法》，是根據1985年《國務院關于殯葬管理的暫行規定》制定的。1997年《條例》第二十四條規定：“本條例自發布之日起施行。1985年2月8日國務院發布的《國務院關于殯葬管理的暫行規定》同時廢止。”目前，1992年《暫行辦法》通過部門公告的形式公布其為繼續有效的部門規章。殯葬管理的上位法作了調整，卻沒有及時跟進配套制度的制定完善，尤其公墓管理政策在1997年《條例》施行22年后依然沒進行有真正意義上的修訂。

四、殯葬管理的“應然”路徑

新時代，殯葬管理追求保障和改善民生、生態文明建設、傳承發展優秀傳統文化的價值取向，要遵循完善其法律設計的應然路徑。

首先要回歸到殯葬管理基本制度的法律路徑上來，不然殯葬管理特別是安葬管理將會在偏差的道路上越“偏”越遠。認真遵循殯葬管理“積極地、有步驟地”的方針，各地要根據“人口稠密、耕地較少、交通方便”的標準，科學合理地劃定實行火葬和允許土葬的地區，避免出現急功近利、不尊重群眾喪葬習俗、違背民意引發不穩定等問題。

在實行火葬的地區，地方政府負責（負責即政府財政全額保障建設運營）按照標準建設完善殯儀館（含骨灰寄存設施）、（或單獨建設）骨灰堂等骨灰寄存設施、不保留骨灰的紀念設施等殯葬設施。政府財政須全額保障其建設運營經費，包括人員工資。同時，抓好2013年中辦、國辦《關于黨員干部帶頭推動殯葬的意見》的貫徹落實，遵循“先黨內后黨外，先干部后群眾”的原則，制定出臺黨員干部帶頭推動殯葬改革切實管用的政策措施。

在允許土葬的地區，地方政府負責建設完善安葬遺體的公墓和農村公益性墓地，堅持墳墓不硬化的原則，以此解決散埋亂葬、破壞生態環境的問題。同時根據實際建設實行火葬的殯葬設施，滿足黨員干部和其他群眾自愿實行火葬的需求。

深入實行惠民殯葬政策。在全國范圍內，無論是實行火葬的地區，還是允許土葬的地區，全面深入實行減、免困難群眾去世后基本殯葬服務費用的惠民殯葬政策，在擴面增項提標上下功夫，更好履行殯葬領域基本民生保障的職責。以此解決“死不起”的問題。

提高殯葬管理法制水平。遵循殯葬管理基本制度的法律設計，積極推動修訂《殯葬管理條例》或制定殯葬法，健全安葬管理、遺體運輸、無名遺體處置等事項的法律制度，完善殯葬管理的法制體系。