關于完善強制隔離戒毒工作頂層設計的思考

阮湘濱（福建省漳州司法強制隔離戒毒所）

隨著《禁毒法》和《戒毒條例》的施行，公安機關和司法行政部門實施分段管理強制隔離戒毒工作的二元管理模式。運行多年以來，強制隔離戒毒工作取得了明顯成效。但是，在強制隔離戒毒工作中仍存在一些亟待完善的問題，需認真予以研究解決。

一、當前強制隔離戒毒執法工作中存在的問題

（一）執法警察身份定位不清。《中華人民共和國警察法》規定：“人民警察包括公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察”。現在的司法行政部門強制隔離戒毒場所，基本上都是原來的勞教所轉型而來的，2013年勞教制度廢除后，原來的勞教人民警察自然轉型為司法行政系統管理強制隔離戒毒人員的警察，但是，現行的《警察法》并沒有給予相應身份屬性定位，其隸屬何警種并未明確。由此，又衍生了司法行政系統強制隔離戒毒所人民警察是否擁有持有公務用槍資格的爭議。據了解，福建省的司法行政強制隔離戒毒所在辦理持槍證年度審驗過程中，相當一部分因持槍資格問題而未能及時辦理公務用槍年度審驗。理由很簡單，《中華人民共和國槍支管理法》第5條規定：“公安機關、國家安全機關、監獄、勞動教養機關的人民警察，人民法院的司法警察，人民檢察院的司法警察和擔負案件偵查任務的檢察人員，海關的緝私人員，在依法履行職責時確有必要使用槍支的，可以配備公務用槍。”槍支管理部門在依法審驗公務用槍時，找不到司法行政部門戒毒警察配備公務用槍的法律依據。司法行政強制隔離戒毒所是否還可以合法配備公務用槍，現有的公務用槍該如何審驗、管理和處理，急需相關法律予以明確規定。

（二）分段式收治落實不暢。國務院頒布的《戒毒條例》規定：“被強制隔離戒毒的人員在公安機關的強制隔離戒毒場所執行強制隔離戒毒3個月至6個月后，轉至司法行政部門的強制隔離戒毒場所繼續執行強制隔離戒毒。”但是，該規定在執行過程中容易產生不同的理解，加上存在管理責任大小、管理難易程度不同、管理費用高低等原因，出現了延遲轉送、選擇性轉送甚至不予轉送的問題，有相當一部分強制隔離戒毒人員直接在公安機關強制隔離戒毒所完成了強制隔離戒毒期限，產生了公安機關和司法行政部門同時收治和解除強制隔離戒毒人員的“兩頭開花”現象。由此，一方面直接導致部分司法行政戒毒場所收治戒毒人員數量不足，一定程度上造成了司法行政戒毒場所和警力的閑置浪費。另一方面，處于收治環節下游的司法行政強制隔離戒毒場所收治轉送來的戒毒人員中，老弱病殘、重病患者等所占比例較大。以福建省某司法行政強制隔離戒毒所為例，據統計，2018年該所全年平均每月在所人數630人，其中，重點跟蹤病號占年平均每月在所人數17.8%，病號多、醫療項目費用大已成為司法行政強制隔離戒毒部門面臨的重要問題。

（三）診斷評估工作銜接不緊。根據《禁毒法》第47條規定，經過診斷評估后，對于戒毒人員需要提前解除強制隔離戒毒或者延長強制隔離戒毒期限的，都應當經過原決定機關即公安機關批準，而縣級公安機關就有權決定強制隔離戒毒，因此，司法行政機關強制隔離戒毒所的診斷評估需要向十幾個甚至幾十個縣級公安機關報請審批。戒毒場所要派出大量的所政管理力量去跟各地公安機關進行協商來保證評估材料的嚴肅性。以福建省某司法行政強制隔離戒毒所為例，該所目前收治的人員中，有福建省內5個地區公安機關決定強制隔離戒毒的戒毒人員。在診斷評估工作中，需向近50個縣（區）公安機關報批診斷評估材料，工作溝通協調不方便。2018年11月，福建省某司法行政強制隔離戒毒所向福州某個公安機關報送平潭籍戒毒人員吳某某診斷評估材料后，直到2019年3月25日才收到批復，歷時近5個月。

尷尬的執法導致強制隔離戒毒的診斷評估等執法工作的公平性、公正性、權威性受到質疑，戒毒執法公信力受到嚴重影響，并直接影響了戒毒人員的戒毒積極性。同時，轉送強制隔離戒毒人員環節和診斷評估環節審批的隨意性，非常容易產生權力尋租問題，從而滋生執法腐敗。

二、對強制隔離戒毒執法工作中存在問題的原因分析

（一）法律法規修訂不夠及時。每一部法律法規的施行和終止，必將引發一場深刻的變化，必須針對這些變化，及時修訂相關的法律法規，或者研究出臺相關規定進行調整和規范。勞動教養制度廢止已經6年，《人民警察法》2012年10月修正實施已近7年，《戒毒條例》頒布實施也已經8年，在法律法規實施過程中，一些規定和表述已經明顯不能適應現實情況，迫切需要與時俱進及時進行修訂。

（二）診斷評估審批不夠規范。各地公安機關診斷評估流程不一樣，審批標準也不一致。有的公安機關診斷評估審批工作統一由禁毒部門承辦，有的則由原辦案單位承辦。而一些辦案單位由于機構改制（如邊防武警改制）、警力調撥（如抽調辦理專案）、人事調整以及基層警力緊張等原因，沒有及時交接審批工作，導致不及時審批診斷評估等問題屢見不鮮。另外，一些審批人員由于素質參差不齊和對法律理解不一致，比如對“對被二次以上強制隔離戒毒的，應當從嚴控制提前解除強制隔離戒毒期限”的規定，把握標準不一致，導致同一類診斷評估材料，在不同地區、甚至同一地區的不同縣區公安機關的批復結果不一樣。

（三）公文傳遞不夠嚴謹。司法行政強制隔離戒毒場所和公安機關之間傳遞的診斷評估材料文書，有相當一大部分是通過民間快遞公司或其他非規范物流方式進行傳遞的，由于收發的手續過于簡單隨便，收發不及時和丟失診斷評估材料的現象時有出現，容易造成原始材料滅失、泄露戒毒人員的個人信息等，導致工作銜接不及時、不到位。

（四）執法監督不夠到位。《禁毒法》《戒毒條例》等法律法規規定了對強制隔離戒毒場所的工作人員的法律監督，對強制隔離戒毒決定機關的執法監督規定則不明確，而《強制隔離戒毒診斷評估辦法》第5條也只規定“縣級以上人民政府公安機關、司法行政部門、衛生計生行政部門應當在各自職責范圍內對強制隔離戒毒診斷評估工作進行監督和指導”，沒有具體規定對戒毒執法、診斷評估工作的監督內容、方式和法律責任，相關執法監督的規定比較空泛籠統，因而，對強制隔離戒毒決定機關的法律監督還不夠到位，審批的期限有很大的隨意性。

三、急需完善強制隔離戒毒工作頂層設計

為進一步推進強制隔離戒毒工作的深入開展，急需從以下幾個方面完善相關頂層設計。

（一）與時俱進修訂法律法規。當前，建議抓緊修訂強制隔離戒毒有關法律法規。

1.修訂《戒毒條例》。一是取消分段管理模式。國務院《戒毒條例》發布后，2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出優化政府組織結構，優化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制。從強制隔離戒毒管理機制目前運行情況看，分段管理明顯弊大于利，可以對強制隔離戒毒工作流程進行整合。因此，建議取消公安、司法行政分段管理強制隔離戒毒人員模式，統一由司法行政部門負責強制隔離戒毒管理工作。這樣，既整合司法行政部門較完整的戒毒專業化隊伍、較優美的戒治環境、較完善的戒毒硬件設施和管理制度等優勢，又能共享公安機關吸毒人員動態管控數據庫等工作資源，保證強制隔離戒毒與社區戒毒、社區康復工作的緊密銜接，消除工作重疊，避免戒毒場所重復建設。由于司法行政部門已經在總結勞教戒毒工作經驗的基礎上，建立起較完整的強制隔離戒毒體系，其戒毒專業化隊伍、戒毒科學研究、戒毒硬件設施、戒毒工作模式、戒治環境以及戒毒場所管理制度等方面日趨完善，基本形成了符合戒毒工作規律和特點的工作模式。同時，公安機關是打擊違法犯罪的尖刀，從管理強制隔離戒毒的工作中解脫出來，能夠更好地集中優勢警力，發揮維護社會治安和打擊犯罪的重要職能。因此，建議由司法行政部門統一負責管理強制隔離戒毒執行工作。目前，重慶、云南、青海、山東、湖南等省市已經將公安機關強制隔離戒毒工作移交給司法行政部門執行。二是改進審批方式。戒毒人員的表現好壞與否，戒毒場所最清楚，而決定機關只能是在看材料的基礎上來下判斷，這樣難免導致主觀臆斷，或者出現審批“走過場”的現象。因此，建議強制隔離戒毒的決定機關適當放權，對提前解除強制隔離戒毒、延長強制隔離戒毒期限3個月以下的審批，可由決定機關委托強制隔離戒毒場所審批，既提高強制隔離戒毒所的權威和影響力，又可以減輕決定機關工作量，省略跨縣跨市寄送診斷評估材料的環節，大大提高工作效率，節約執法成本。

2.修訂《人民警察法》。完善人民警察范疇，明確司法行政系統從事強制隔離戒毒工作的人民警察的隸屬關系。從當前運行的情況來看，監獄警察和司法行政系統戒毒警察同屬司法行政系統，建議把司法行政系統管理強制隔離戒毒的人民警察與監獄人民警察合并，統稱司法行政系統人民警察，表述為“人民警察包括公安機關、國家安全機關、司法行政系統的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察”。

（二）規范診斷評估工作。一是規范診斷評估標準。建議由國家禁毒委牽頭，組織相關部門的人員，研究出臺《戒毒條例》《強制隔離戒毒診斷評估辦法》中具體條款的指導性釋義，為各級部門開展診斷評估工作答疑解惑，規范診斷評估標準。同時，應發揮科技的力量，學習公安機關建設專網的經驗，建設禁戒毒工作內部專網，連接各級政府禁毒委、公安機關、司法行政部門等強制隔離戒毒相關工作部門，配套強制隔離戒毒診斷評估網上審批系統，對強制隔離戒毒診斷評估等工作實行網上審批制度，提高辦公效率。二是規范公文送達方式。由于建設內部專網需要一個過程，當前應先規范建立專門的診斷評估文書公文送達方式，杜絕通過民間普通快遞公司和其他不規范物流傳遞診斷評估材料的現象，要求按《黨政機關公文處理工作條例》的要求，所有診斷評估材料以郵政機要通信或掛號信的形式進行送達，并規定以郵戳日期為法定的送達日期，計算診斷評估審批期限，界定延遲審批或者遺漏審批診斷評估的責任。三是規范溝通協作。在《戒毒條例》修改前，應該加強強制隔離戒毒決定機關和戒毒場所的溝通聯系，可建立聯席委員會制度和禁毒工作月分析制度，定期組織公安禁毒部門、法制部門和司法行政戒毒場所進行溝通聯系，進一步規范公安戒毒所轉送對象范圍、時限、轉送方式等，消除工作隔閡。

（三）強化執法監督。一要加強法律監督。建議檢察機關把強制隔離戒毒的診斷評估工作列入重點法律監督范圍，加強戒毒執法程序的監督，確保戒毒診斷評估科學、及時、有序。二要加強內部監督。尤其要加強強制隔離戒毒決定機關的內部監督，定期、不定期地組織對本級和下級公安機關的戒毒執法活動進行檢查或者評議。同時，建議由縣級以上禁毒委員會牽頭，組織公安機關、司法行政部門、衛生行政部門成立專門的診斷評估工作督促檢查機構，定期對強制隔離戒毒執行場所和強制隔離戒毒決定機關開展診斷評估工作專項執法檢查，對在戒毒執法診斷評估工作中玩忽職守、徇私舞弊、不履行法定職責的行為依紀依規嚴肅處理，對涉嫌違法犯罪的要及時移交相關部門處理。