我國市場主體登記注冊制度70年發展歷程

文|陳坤

新中國成立70年來，我國市場主體登記注冊制度不斷發展進步，在解放初國民經濟恢復時期、社會主義改造和建設時期、改革開放時期三個歷史階段均發揮了重要作用，不僅成為我國經濟社會不斷完善發展的見證和縮影，更為激發市場主體活力，促進創業就業和高質量發展做出了突出貢獻。

第一階段 解放初國民經濟恢復時期（1949年—1952年）

解放初期，國家財政經濟相當困難，政府當時的首要任務是大力恢復和發展經濟。恢復和發展經濟，在城市主要是迅速推動工商企業復工復業，恢復生產經營活動。1949年全國私營工商業企業在國民經濟中的比重大體為62.34%，國有經濟相對薄弱，因此恢復經濟的主要目標就是重新煥發私營工商業的活力。為使這一目標得以實現，中央人民政府設立了“中央私營企業局”，隸屬于政務院財政經濟委員會，其職責主要是制定私營企業政策，管理和規范私營工商業經營活動。隨著國民經濟的逐步好轉，國有經濟的不斷壯大，面對私營企業管理和國有企業管理的雙重工作，1952年11月，中央私營企業局與中央外資企業局合并為中央工商行政管理局，直屬政務院。

在1949年至1952年底國民經濟恢復時期，企業登記管理工作主要是圍繞沒收官僚資本、清查敵偽財產、扶持指導企業生產經營活動、重新登記發證、協調公私關系、嚴格規范經營范圍、穩定市場物價等方面展開。其中突出開展了以下幾項工作：一是通過強化對企業的登記管理，規范市場、穩定主業。對經營布匹、糧食等涉及國計民生的重要商品的經營者，嚴格限定在本行業內經營，不設兼營。二是加強對商品販運者的管理，嚴厲打擊就地套購，轉手倒賣的不法行為。當時，各大城市的工商行政管理部門都制訂了行商登記管理的相關辦法。規定行商開業必須到工商行政管理局辦理登記，外出采購以及貨物運回銷售，都必須到工商行政管理局辦理報備蓋章手續。三是加強對從事商業居間活動的貨棧和牙行的登記管理，相應制定了《牙行登記管理辦法》、《代理業管理辦法》等。四是嚴格管理機關、部隊、國營企業到大城市從事采購活動，控制物價波動。五是取締有不法經營行為企業的經營資格，主要包括不按工商行政管理局核定的經營范圍從事經營活動的，從事大量非主營業務的，不依法辦理開業、復業、停業等相應登記手續的。

1952年底，國家基本完成了恢復國民經濟的艱巨任務，財政收支平衡，物價穩定，工農業生產全部得到恢復，為以后的大規模經濟建設創造了條件。經過三年多的恢復，社會主義國營經濟迅速壯大，已開始在整個經濟中起主導作用。

第二階段 社會主義改造和建設時期（1953年-1978年）

1953年，國家提出了第一個五年計劃，也采取了一系列社會主義改造的措施。首先是使農民個人，城鄉個體工商業者走上了合作化道路，而后又改造成為集體所有制經濟。改造和管理私營企業，扶植和壯大國有經濟，是當時工商行政管理部門的主要任務。在登記管理方面，采取的主要措施有：一是根據國家政策規定，對在流通領域中從事糧、棉、油、布等重要行業經營活動的私營企業，停止辦理開業登記。對該行業中原有的私營企業進行整頓，由私商提出上述商品的經銷、代銷申請，經國營專業公司審核同意，企業登記機關重新核發執照。二是由于國家對重要商品和行業實行了統購統銷，其他一些私營工商業和在整頓中不合格的企業，在登記機關的指導下，進行了關、遷、并、轉。即對無力經營的采取關的辦法；對商業網點布局不合理的采取遷移到應當布點的地段；對人、財、物綜合實力較弱的幾家企業采取合并的辦法，以便有能力承接經銷、代銷業務；對經營人員過于集中的行業采取分流、轉業的辦法。三是由相關的政府部門和工商行政管理部門共同組建辦事機構，按不同行業召開私營工業企業專業生產會議，統計生產能力，落實生產資料，協調委托加工合同，使私營企業對國營工業的依賴性逐漸增強。四是登記機關在各級政府領導下，積極參加資本主義工商業改造，完成了資產清估、資產定股以及確定公私股比例等工作，并予以重新登記。

1962年12月30日，國務院發布了《工商企業登記管理試行辦法》，要求在1963年9月前完成已開業的城鄉工商企業的普查和登記。目的是為了制止企業在開業、歇業、轉業、合并、遷移、改組、撤銷網點、改變經濟性質等方面的盲目性，保護合法經營，取締非法活動，維護社會主義經濟秩序，防止經濟建設上的比例失調。《試行辦法》規定除國防工業、國營交通運輸業和公用事業外，其他工業、手工業、交通運輸業、建筑業、商業、飲食業、服務業等，未經核準登記發照，一律不準開業。《試行辦法》下發后，登記管理機關對全國各類工商企業進行了一次全面普查、登記、發證工作，取得了顯著效果。

總體來講，社會主義建設時期的國家經濟建設處于轉型、定型階段，經濟制度以單一的公有制為主，實行統一計劃指導。工商行政管理部門作為國家計劃的執行機關和企業登記管理部門，在當時的歷史條件下被賦予了新的任務，對國家經濟建設發揮了重要的職能作用。

第三階段 改革開放時期（1978年至今）

1978年，工商行政管理機關全面恢復，企業登記管理作為工商行政管理的基本職能得以確定，中斷了十多年的企業登記管理全面恢復和加強。這一階段，國民經濟由崩潰的邊緣逐步恢復生機，計劃經濟體制的堅冰逐步被有計劃的商品經濟釋放的活力融化。政府在經濟管理方面，恢復與發展并舉，破除與建立兼顧，管理與放權交織。順應形勢要求，工商登記管理部門歷史性地完成了全國原有企業普查登記、經濟秩序整頓、企業聯營確認和新設立企業登記等任務，并在此過程中逐步確立了政府經濟管制和市場秩序維護重要手段的屬性，“嚴把市場準入關”成為其鮮明的歷史定位。這一時期登記注冊的顯著特征為：一方面以擬定、實施《工商企業登記管理條例》《企業法人登記管理條例》為標志，實現歷史傳承，落實《民法通則》，確立企業法人法律地位，全面創立新中國法制意義上的各類市場主體準入制度，有力地推進了社會主義商品經濟的培育和發展。同時以探索建立企業年度檢驗制度為標志，基本確定了登記注冊和監督管理相結合的市場主體準入管理制度模式。另一方面，登記注冊在制度目標和執法觀念上，仍然明顯帶有計劃經濟色彩和政府配置資源理念，具體表現為：基本實行嚴格的準入審批制；市場主體類型基本按照所有制性質劃分；不同市場主體之間，在準入條件、程序和管理標準方面，存在明顯的差別待遇。此間，外資市場準入工作作為國家對外開放政策實施的重要組成部分，在觀念更新、制度創新方面發揮了不可或缺的歷史性作用，反映出以開放促進改革，以改革推動發展的歷史軌跡。

1992年，黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，中國經濟發展全面進入轉型期。隨著社會主義初級階段基本經濟制度的確立，建立現代企業制度，提供公有制實現的多樣化形式，確立生產要素參與分配原則，以及進一步與擴大對外開放，逐步實現全方位、寬領域、多層次的對外開放格局，成為這一時期市場準入領域的時代最強音。2001年我國加入世界貿易組織，更是把外資市場準入工作推到了履行入世承諾，維護國家經濟安全的前沿。此間，陸續頒布的《公司法》《合伙企業法》《個人獨資企業法》，以及與之配套的《公司登記管理條例》《合伙企業登記管理辦法》和《個人獨資企業登記管理辦法》等法律、法規和規章，與此前頒布的外商投資、個體私營等準入法律法規一起，共同完成了中國市場準入法律框架的構建，極大地豐富了市場主體準入的法律依據，同時也充分體現了工商登記管理機關在維護社會主義基本經濟制度，推進國有企業改革、建立現代企業制度，以及履行入世承諾和促進非公有制經濟健康有序發展方面的重要作用。在這一時期，登記注冊制度在經濟體制轉型和法律框架構建過程中發生著顯著變革，體現出有計劃的商品經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡的階段性特征。市場主體設立原則由單一的審批核準制轉變為核準與準則并存；登記管轄、登記程序、監管制度以及與之配套的執法體制得以健全、規范和發展；對準入執法活動的社會監督和司法監督逐步建立和加強。登記注冊管理的基本職能地位進一步鞏固和提高。

2003年，中共中央做出《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，中國經濟體制進入攻堅和制度推進時期。《行政許可法》《公司法》《農民專業合作社法》的頒布或修訂，成為這一時期市場主體準入領域制度建設的標志。國務院開展的行政審批制度改革、內地與澳門地區更緊密經貿關系的確立，以及2007年頒布實施的《物權法》，也對市場主體準入制度理念和執法實踐產生了深遠的影響，市場主體準入制度的歷史演變進程進一步深化。市場主體類型多元化；形式審查為主的審查原則得以確立；準則制原則的適用范圍進一步擴大，并對申請材料齊全、符合法定形式的許可事項，實行當場登記；以企業信用分類管理為標志的監督管理方式創新，取得突破性發展。行政指導成為登記管理的重要輔助手段；登記監管數據的公示和綜合利用的價值被逐步發現和發掘；理順市場準入環節公權和私權、管制與資質關系的理念，開始從理論向實踐過渡。此間，登記注冊工作的制度化、規范化、程序化、法制化成效大幅提高。同時，政府有效調控、投資者便捷準入、社會公眾和當事人維護交易安全的多元訴求，在市場準入制度和登記管理實踐中更加集中地交織體現。市場主體準入的職能定位和實現方式面臨著新的發展機遇。

2014年初，在中央全面深化改革領導小組第一次會議上，習近平總書記對“改革工商注冊制度”提出了明確要求。隨后，國務院印發《注冊資本登記制度改革方案》，明確了進一步降低市場準入門檻、便利百姓經商興業的目標，拉開了商事制度改革的序幕。黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，全國市場監管部門堅持簡政放權、放管結合、優化服務，圍繞百姓經商創業的難點痛點，在登記注冊領域先后實施了注冊資本實繳制改認繳制、企業登記全程電子化、名稱登記管理制度改革、推行電子營業執照、壓縮企業開辦時間等一系列改革，推動市場準入制度發生了根本性變革；積極推進“先照后證”、“三證合一”“五證合一”“多證合一”“證照分離”等涉企證照事項改革，以“減證”促“簡政”，有效降低了企業進入市場的制度性交易成本，極大激發了市場活力，促進了創業就業和民生改善，成為“放管服”改革中的一大亮點。通過幾年的實踐，商事制度改革有力促進了營商環境優化，極大激發了市場活力和創造力，成為實現高質量發展和建設現代化經濟體系的重要推動力量。

回顧改革開放40年的歷史進程，不難發現，我國市場主體登記注冊制度發生了巨大的變化。

一是注冊類型從單一到多樣，滿足了建立現代企業制度的多元化需求。改革開放初期，從對旅店業等特種行業開始，對全民所有制工業企業進行全面登記，對鄉鎮企業按照集體所有制企業登記注冊，登記注冊針對的主要是公有制企業。經過四十年的發展，如今登記注冊在所有制性質方面，從單一的公有制企業一枝獨秀，到鄉鎮企業異軍突起、私營企業初露萌芽，再到深化國有企業改革、發展混合所有制經濟，多種所有制經濟共同發展、各種所有制企業百花齊放、千帆競發；在組織形式方面，從政企不分的傳統企業法人形式別無選擇，到聯營、合伙、私營企業形式的各種嘗試，再到現代企業制度的公司制出現，以及合伙企業、個人獨資企業、農民專業合作社，外商投資企業等形式。投資人可以根據不同的責任承擔方式和治理結構自由選擇，市場主體類型實現了從改革前的產權不清、權責不分，到現在的有限責任、無限責任、有限責任和無限責任并存等多種類的企業管理架構，為市場經濟向縱深發展奠定了制度基礎，發揮了積極作用。

二是登記原則從審批制到準則制，充分賦予企業投資經營的自主選擇權。改革開放初期，設立企業需要到各級政府和各個行業主管部門層層審批，企業沒有辦法不經過任何審批直接到工商部門申請營業執照。隨著計劃經濟過渡到有計劃的市場經濟，再到建立完善社會主義市場經濟，登記注冊原則也從審批核準制到核準制與準則制并行，再到設定為行政許可，再到商事制度改革以來還權于企業、還權于社會，真正賦予企業依法自主選擇、自主經營的權利。改革之前，企業的注冊資本、經營范圍等都要經過嚴格審批核準，注冊資本的數額、出資方式、出資時間等都有嚴格要求。現在成立公司，不再有注冊資本和經營范圍的限制，極大地激發了創業者開辦企業的活力和熱情。

三是法律文件從欠缺到健全，建立了系統完備的登記注冊制度體系。1979年6月，工商行政管理總局會同有關部門聯合發出《關于特種行業企業進行登記管理的通知》，這是改革開放以來第一個有關企業登記管理工作的部門規章，標志著登記注冊工作開始進入法制化、規范化建設的軌道。1988年6月，國務院發布《企業法人登記管理條例》和《私營企業暫行條例》，標志著我國企業法人登記制度的建立，登記注冊工作開始進入制度細分、科學引導、操作規范、有法可依的局面，對私營企業的基本政策也有了明確的法規規定。1990年代《公司法》《合伙企業法》《個人獨資企業法》等相繼制定，企業類型不斷豐富，滿足了國有企業和民營企業發展的組織類型需求。現在，在登記注冊法律制度方面，已經形成了以《公司法》《合伙企業法》《農民專業合作社法》等法律、《公司登記管理條例》等行政法規以及一系列部門規章、規范性文件組成的系統的制度規定。

四是辦理方式上從手工到智能，拓展了“互聯網+登記注冊”的信息化途徑。改革開放初期，登記注冊為完全的手工操作，企業從登記窗口現場提交手寫的紙質材料，登記人員經過人工查詢和審查后，發放手寫的營業執照。四十年來，通過打印機、計算機以及登記軟件系統的逐步應用，現在全國已經實現了登記注冊的電子化和登記注冊信息的聯網應用，有的地方實現了全程電子化和“無紙化”登記，申請人可以通過互聯網，在全世界任何一個地方，足不出戶在網上提交申請材料，通過快遞郵寄“零見面”領取營業執照。營業執照的樣式也發生了巨大的變化，從用毛筆人工書寫的營業執照，到計算機打印，從在營業執照上加載二維碼來擴充登記注冊信息，直至目前正在制定推廣的電子營業執照，滿足了企業的個性化需求。

五是辦事成本從較高到免費，營造了便捷高效透明的市場準入環境。商事制度改革之前，開辦企業的時間和經濟成本都較高。設立企業環節多，時間漫長，除去辦理各種行政審批的各種成本，登記注冊涉及到的成本也很多。例如，改革之前，設立公司要滿足最低注冊資本，實繳的注冊資本要轉入專門的銀行賬戶，要由專業機構進行驗資并出具驗資報告；設立時要按照注冊資本數額繳納千分之一到千分之五的注冊費，超過1億元的部分不予繳納等。2013年以來，全國通過“放管服”改革和深化商事制度改革，幫助企業免去登記注冊費、注冊資本驗資費、年檢的審計報告費用等等，降低企業辦事的經濟成本。減少企業辦事環節，壓縮企業開辦時間，將企業平均開辦時間從22.9天壓縮至8.5天，市場準入門檻顯著降低。有關研究機構指出，2015-2017年注冊資本登記制度改革每年對內資企業帶來成本節約分別為1.02萬億元、1.45萬億元和1.87萬億元，對外資企業帶來成本節約分別為83.89億美元、123.39億美元和196.77億美元。

2018年3月，按照《深化黨和國家機構改革方案》要求，原工商總局、質檢總局、食品藥品監管總局的職責，發展改革委的價格監督檢查與反壟斷執法職責，商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責進行整合，組建國家市場監督管理總局，市場主體登記注冊管理工作由此翻開了新的歷史篇章。展望未來，我們將繼續以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅持穩中求進工作總基調，堅持以供給側結構性改革為主線不動搖，堅持深化市場化改革、擴大高水平開放，更多采取改革的辦法，更多運用市場化、法治化手段，在“全面、深化、提高、落實”上下功夫。要推動改革“全面”拓展，積極穩妥推進“證照分離”改革全覆蓋，深入推進企業開辦時間再壓縮，不斷增強微觀主體活力，激發發展動力。要積極回應社會關切，促進改革“深化”，持續推進登記注冊服務便利化，進一步推進市場主體注銷便利化，推動市場監管領域行政許可規范化，推動建立公平開放透明的市場準入及退出規則，進一步降低制度性交易成本，增強市場主體投資和發展信心。要強化改革舉措的銜接配套，推動相關領域的互動協同，“提高”改革的整體效能，積極打造國際一流的營商環境。要圍繞人民群眾的改革獲得感，狠抓“落實”、真抓實干，盯住難點、抓住重點、解決堵點、干出亮點，在改革的共建共享中，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。我們將以勇于擔當、攻堅克難，以只爭朝夕、夙夜在公的精神履行好黨和人民賦予的職責，為持續深化商事制度改革，積極打造國際一流營商環境，實現更高質量、更可持續的發展做出新的更大的貢獻。