質檢機構改革不諱之路

文|蔡若夫

質檢機構改革是黨中央、國務院確定的一項重要改革任務，是國務院加快政府職能轉變，推進政事分開、事企分離、管辦分離的重要舉措，也是全國事業單位改革的重要組成部分。如何實現改革有幾個迫切需要解決的問題。

第一，改革動力不足。目前的改革，基本上是在行政力量主導下的單邊推動，沒有充分提升機構和人員自身的認識，也沒有充分利用市場的力量來協助推進改革。目前質檢機構大多能取得財政補助，能參與政府強制性檢驗檢測、監督抽查任務，能借助部門行業的優勢承攬業務。改革明顯的去行政化、市場化導向，讓部分既得利益者顧慮重重，導致改革缺乏動力。主要問題是目前很多質檢機構屬于事業單位，事業單位領導干部一般都是由政府任免。改革必然導致行政級別的取消，在一些“官本位”意識較濃的地方，推動改革十分困難。事業單位的終身制用工制度將被打破，“鐵飯碗”的丟失可能成為技術機構改制轉企的巨大阻力。部分機構存在機構臃腫，冗員嚴重的問題，改革帶來的職工下崗、人員的安置分流、社會保障制度的銜接是推動平穩改革的難點。

第二，改革方向不明。在質檢機構改革過程中，有兩個絕對化傾向。一是全部向行政化靠攏，成為政府全包的公益一類；二是全部全盤向企業化轉制，力圖“甩包袱”。改革過程中僅僅局限于走“公益”還是“企業”的道路，以及“公益”和“企業”如何切割或劃分，忽視了可能存在的“第三條道路”，忽視了當初質檢機構設置的本意，未能很好研究其作為社會組織的改革方向與定位，更未能確立其應有的區別于政府和企業的管理模式。改革的方向沒有明確，指揮棒有待細化，未來的改革目標存在不確定性和模糊性。

第三，改革進度不快。當前的改革跟不上政府的需求和市場開放的壓力。隨著國內質量技術服務市場不斷壯大，外資和民營機構快速成長，并對質檢機構的壟斷地位形成挑戰。目前很多改革僅限于初步整合，整合后“內優”即優化配置和體制優化還遠遠不夠，尤其在全省乃至跨省范圍內的優化還沒有多少的動作。省一級層面，質檢和特檢機構的整合走在前面，標準化和計量機構的整合還很少，尤其是面向市場的標準、質檢、計量、認證的“一條龍”服務較大型技術機構還沒有真正出現。

第三，改革創新不多。欠缺對作為事業單位的技術機構進行類似國外“社會組織”的管理體制創新嘗試：如嘗試讓國內質檢技術機構學習國外社會組織的管理模式，減少甚至行政干預，嘗試理事會制度等“官辦民營”的管理模式等。尤其是發達國家的具有第三方公正地位的“社會組織”來控股相關質量技術公司的模式，尚未開始嘗試并打開相關政策空間。管理機制始終是質檢技術機構的軟肋，也是削弱其市場競爭能力和社會服務能力的關鍵。

現有改革以整合為主，轉企改制多為探索性嘗試。改制轉企后，事業單位法人轉為企業法人，投資主體和產權將呈現多元化，事業單位轉企后融資手段較單一、規模較少，資金是企業運行的血液，資金鏈鍛煉對企業的打擊是致命的，轉制后融資困難不容忽視。改革的路徑具體分為三步。

第一步，開展系統內整合。在市場監管系統內部，以業務為紐帶開展整合，同時推動其他政府系統如農業、衛生、建設、工信等也內部開展整合，解決系統內重復建設和統一管理問題。目前最可行和最迫切需要完成的，是完成省一級的系統內部同類型技術機構的整合。這一類整合阻力最小，可行性和可操作性強，整合的需求強烈，立足現有的行政管理資源，可以較為輕松實現，是整合大潮中的“基本動作”，也最值得先行。正如前面已有的整合經驗和成效證明，此類整合在改變現有質檢技術機構小散弱、優化資源配置和減低內耗方面，會有諸多直接的成效。

同時可以考慮并行或后續再開展的整合。其一，副省級（省會）城市內同類質檢機構與全省質檢機構的整合，如現有的四川模式和湖南模式。因副省級（省會）城市設置的質監技術機構一般規模、能力較強，往往與省級機構相當，加上財政體制的因素，這類整合不宜作為強求，應根據各地實際，因勢而為，成熟的先整合，暫不具備條件的不作強求。其二，質量、計量和標準化技術機構的大整合，或其中二者在省一級層面的整合，具備基礎的可以在一開始就實行，阻力較大的則先擱置，先完成細分行業內的整合。

第二步，推進跨系統整合。推進省級檢驗檢測資源跨部門、跨區域橫向整合，建立法人治理結構，不明確主管部門，作為公益性公共檢驗檢測認證平臺，相關機構確需保留的原機構牌子可以保留加掛。

推進市縣檢驗檢測認證機構跨部門、跨領域、跨層級資源整合。原則上，副省級市可以保留少量公益類檢驗檢測認證機構。市級檢驗檢測機構原則上實行綜合設置，保留事業單位屬性，實行市場化運作，鼓勵符合條件的轉企改制，也可選擇與相關省級檢驗檢測認證機構實行縱向整合。現有市縣已實現橫向整合的檢驗檢測機構保持不變。除特別需要外，縣級不獨立設置事業性質檢驗檢測認證機構，現有檢驗檢測資源可作為市級檢驗檢測機構的分支機構；也可通過跨部門、跨領域資源整合，相關公益性檢驗檢測服務通過政府購買服務等方式解決。通過一系列整合，逐步形成按專業設置，跨部門、跨行業、跨區域的公共檢驗檢測認證服務平臺，其資質由政府部門授權或認可。

第三步，改制和法人治理結構改革。

對關系國計民生、不適宜采取市場化運作模式，而又必須承擔公共服務的技術機構，如掌握量值基準的計量技術機構，可繼續保持設定為法定機構或政府實驗室。對必須提供公共服務，具有第三方社會公正地位，既可以承擔政府技術監管職責又可以參與市場競爭的質監技術機構，條件允許的可轉為社會組織，并允許采用市場運作模式。

總之，質檢機構改革，既要尊重歷史和業務板塊自身的關聯性事實，也要充分發揮靈活性，不做簡單的硬要求。在設計中，還要注重對改革形成統一認識，在全系統乃至全國解放和統一思想，要站在全國技術機構改革的高度來認識改革，形成改革的合力，減少改革的阻力。要明確改革以理順關系、減少重復建設、優化資源配置和激發活力為目標，要打破部門利益和小集體利益，回歸技術機構應有的社會角色，并從全社會和全國的角度統一布局和配置資源。