市場監管中有關質量監督和綜合執法的法律制度（中）

文丨李明剛

（原）質量技術監督法律制度

1998年國務院機構改革時期，原國家經濟貿易委員會管理的國家技術監督局改組為國務院直屬的國家質量技術監督局（同時劃入原勞動部的鍋爐壓力容器安全監察職能）。2001年國務院機構改革時期，原國家質量技術監督局與原國家出入境檢驗檢疫局整合，組建國家質量監督檢驗檢疫總局。

無論是“技術監督”“質量技術監督”，還是“質量監督檢驗檢疫”，質量技術監督法律法規都可以分為以下5個領域：1.質量安全；2.特種設備（安全節能環保）；3.認證檢驗與實驗室認可；4.標準化；5.計量。

除上述5個領域外，質量技術監督法律法規還包括以下幾個方面：

一、特種設備使用環節的安全生產法律制度，與特種設備生產經營環節的產品安全制度一起構成了《中華人民共和國特種設備安全法》《特種設備安全監察條例》規定的特種設備安全法律制度。

二、特種設備與耗能產品的節能環保法律制度，其中除特種設備節能法規制度在《特種設備安全監察條例》有具體規定外，其他有關法律制度主要體現在《中華人民共和國節約能源法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等節能環保法律法規中。

三、技術性貿易措施或技術法規制度，截至目前還沒有專門的或相應的國內法律或行政法規，但是強制性標準制度可以視為該制度的主要或重要組成部分。

四、條代碼管理即商品條碼和組織機構代碼（后改為社會信用代碼）管理法律制度，截至目前還沒有專門的或相應的法律或行政法規；從其立法淵源看，與標準化法律制度有著密切關系。

五、網絡監管法律制度，與原工商行政管理、原食品安全、原商務部門和發展改革（價格）部門的反壟斷、發展改革（價格）部門的價格和收費監督檢查的網絡監管合為統一的網絡市場監管法律制度；但是反壟斷等某些領域的網絡監管可以作為網絡市場監管法的特殊法。

六、行政執法法律制度，與原工商行政管理、原食品安全、原商務部門和發展改革（價格）部門的反壟斷、發展改革（價格）部門的價格和收費監督檢查的行政執法合為統一的市場監管綜合執法法律制度；但是反壟斷等某些領域的行政執法可以作為市場監管綜合執法的專業執法。

七、原產地命名和地理標志法律制度，與原知識產權部門的專利和集成電路布圖設計、原工商部門的商標和特殊標志等合為新的知識產權法律制度體系。

（一）質量安全

質量法律法規分為兩大類。一類是以質量主管部門為主要執法主體的質量法律法規；這一類法律法規中，《中華人民共和國產品質量法》是一部綜合性的法律，其他行政法規又分為制度類和產品類兩大類；制度類行政法規主要是指《工業產品生產許可證管理條例》《產品質量監督試行辦法》《工業產品質量責任條例》等，產品類行政法規主要是指《棉花質量監督管理條例》《缺陷汽車產品召回管理條例》（該條例也具有制度類行政法規的屬性）等。另一類是以其他部門為主要執法主體但涉及質量主管部門職能的其他部門法律法規，即質量相關法律法規；主要包括武器裝備、電信產品、通訊設施、農業機械、道路交通產品、消防產品、煙花爆竹、危險化學品以及廢棄電子產品、耗能產品等有關法律法規。

現行法律體系中，在“質量”領域，沒有“質量法”；在“產品質量”領域，有“產品質量法”。《中華人民共和國產品質量法》是產品質量的基本法、一般法，與我國現行有效的兩百多部“法”相比，有其法律屬性的特色?！吨腥A人民共和國產品質量法》是一部經濟法，同時又是一部行政法、民事法，因此可以說是一部綜合性法律。從內容方面看，《中華人民共和國產品質量法》可以概括為產品質量促進、產品質量監督、產品質量責任等三個方面的法律規范。其中，產品質量促進法律規范是少數內容，僅有幾個條款；產品質量監督法律規范是主要內容，但未區分一般產品質量的監督和消費品安全的監督；產品質量責任法律規范是主要內容，包含產品質量行政責任和民事責任，并對產品質量民事責任又明確區分為合同責任、侵權責任，還引用了刑法規定的產品質量刑事責任?！吨腥A人民共和國產品質量法》的立法或修法涉及（產品）質量法律法規體系或者框架的規劃設計問題，在本法內部涉及“質量促進法”“消費品安全法”“產品責任法”等立法問題，在本法外部涉及與《中華人民共和國進出口商品檢驗法》《中華人民共和國消費者權益保護法》等法律的協調問題等?！百|量促進法”和“消費品安全法”等立法工作，還涉及是立“法”還是立“條例”的法律淵源或者文件形式問題。

（二）特種設備

特種設備法律法規包括特種設備安全、節能、環保三個領域的法律法規，其中安全領域又可以區分為特種設備生產經營環節的安全即產品安全和特種設備使用環節的安全即安全生產等兩個方面的安全。

2003年公布的《特種設備安全監察條例》是一部特種設備安全法規，該法規在2009年修訂時增加了若干特種設備節能規范和制度。2013年公布的《中華人民共和國特種設備安全法》是一部專門規定特種設備安全及其監督管理的法律。《中華人民共和國特種設備安全法》與《特種設備安全監察條例》這兩部法律法規均從特種設備生產經營環節的安全即產品安全和特種設備使用環節的安全即安全生產等兩個方面的安全，規定了相應的規范要求以及監督管理制度或監察制度。當然，特種設備使用環節的安全即安全生產還應當適用《中華人民共和國安全生產法》的原則要求；特種設備安全事故的調查處理和行政責任追究也應當適用《生產安全事故報告和調查處理條例》《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》的一些要求。

特種設備節能除適用《特種設備安全監察條例》外，還應當適用《中華人民共和國節約能源法》等法律法規。

特種設備環保適用《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律法規。

（三）認證檢驗與實驗室認可

認證、檢驗與鑒定、監理以及檢定、校準、測試等類似，是以第三方服務方式直接或間接地為質量工作和市場監管工作以及科技、經濟、社會發展提供技術支持。認證或檢驗，作為技術服務活動，有公益性服務和市場化服務之分。認證或檢驗，作為合格評定的重要形式，根據其強制性或自愿性的不同屬性，可以定性為質量監管的不同方式或手段?！罢J證認可監督管理”中的“認可”，只是對認證檢驗機構準入的一種方式。認證檢驗監管中的產品監管應當屬于產品質量安全監督工作的范疇。

2017年修訂公布前的《中華人民共和國標準化法》以及1990年公布的《標準化法實施條例》（目前尚未修訂）、《中華人民共和國產品質量法》等法律法規均早已規定了自愿性的產品認證制度、企業質量體系認證制度和產品檢驗制度。《中華人民共和國計量法》規定了向社會出具公正數據的檢驗機構的強制性計量認證制度。

《中華人民共和國認證認可條例》是一部專門規定對認證機構和實驗室實施強制性資質認定、自愿性認可以及監督管理的行政法規，并確立了強制性的產品認證制度。

《鐵路安全管理條例》對依法應當進行產品認證的除鐵路機車車輛以外直接影響鐵路運輸安全的鐵路專用設備，規定并引用了《中華人民共和國認證認可條例》設立的強制性的產品認證制度。

《病原微生物實驗室生物安全管理條例》對三、四級病原微生物實驗室設立了強制性的認可制度。

《全國人大常委會關于司法鑒定管理問題的決定》以法律性文件的形式確認了司法鑒定機構的計量認證或實驗室認可制度。

（四）標準化與條代碼管理

新《中華人民共和國標準化法》是在1988年《中華人民共和國標準化法》公布施行近30年之后于2017年11月4日第一次修訂公布。類似于《中華人民共和國立法法》是立法工作的基本法，《中華人民共和國標準化法》是標準化工作的基本法，是制定標準、實施標準以及對標準制定和實施進行監督的基本法，是確立標準體系和標準化管理體制機制的基本法。

就標準體系而言，新《中華人民共和國標準化法》在原法規定的農業標準、工業標準、服務業標準等三類標準的基礎上，增加了社會事業標準一類，將標準按照制定對象或適用范圍的分類擴大為四類；在原法規定的國家標準、行業標準、地方標準、企業標準等四類標準的基礎上，增加了團體標準一類，將標準按制定主體或層級的分類擴大為五類；在原法規定的標準按照執行效力分為強制性標準和推薦性標準的基礎上，確立了強制性國家標準在標準體系中作為唯一強制性標準的法律地位，取消了強制性行業標準和強制性地方標準。同時，針對標準體系的改革，調整了標準化管理體制；特別是在國家標準制定方面，推薦性國家標準由國務院標準化行政主管部門組織制定；強制性國家標準由國務院批準發布或授權批準發布，強制性國家標準的項目提出、組織起草、征求意見和技術審查由國務院有關行政主管部門負責，強制性國家標準的立項、編號和對外通報由國務院標準化行政主管部門負責。

1990年發布的《標準化法實施條例》和1984年發布的《軍用標準化管理辦法》至今尚未修訂。

技術性貿易措施或技術法規制度，截至目前還沒有專門的或相應的國內法律或行政法規，但是強制性標準制度可以視為該制度的主要或重要組成部分。要進一步強化強制性標準的管理，協調處理強制性標準在技術法規體系中的地位，協調處理國際標準化工作與TBT/SPS通報管理工作。

條代碼管理即商品條碼和組織機構代碼（后改為社會信用代碼）管理法律制度，截至目前還沒有專門的或相應的法律或行政法規；從其立法淵源看，與標準化法律制度有著密切關系。

（五）計量

《中華人民共和國計量法》作為一部法齡近30年但一直未作實質性、系統性修改的法律，在中國現行法律體系中實屬罕見。修法，就是要把近30年來計量工作的實踐經驗和今后若干年的制度設計轉化為新《中華人民共和國計量法》，包括創新計量監管體制、改革計量技術機構、完善量值溯源和傳遞體系、規范計量檢定和校準市場等方面的職能轉變。

網絡市場監管法律制度

廣義的網絡市場監管，其含義包括兩個方面：一是“市場監管+互聯網”即市場監管內容“加”互聯網監管方式；二是“互聯網+市場監管”即互聯網監管內容“加”市場監管方式。相應地，網絡市場監管法律法規也包括上述兩個方面。

“市場監管+互聯網”有關法律法規，幾乎涉及各個領域的市場監管法律法規，包括原工商行政管理部門的民事消費者保護、商事登記管理、企業信用信息監管、廣告監管、市場規范管理、反不正當競爭等領域，原商務部門、原工商行政管理部門、原價格部門的反壟斷領域，原價格部門的價格監督檢查領域，原食藥部門的食品安全領域，原質量技術監督部門的質量安全、特種設備、認證檢驗與實驗室認可、標準化與條代碼管理、計量等領域，以及藥品部門的藥品監管領域、知識產權部門的知識產權領域。上述領域的市場監督管理法律法規，盡管發布當時幾乎都是針對“線下”領域制定的市場監管內容，但隨著互聯網技術和市場的發展，幾乎都存在著“+互聯網”監管方式的調整和轉變。因此，上述領域的市場監督管理法律法規，應當是網絡市場監管法律法規的重要組成部分，甚至是主要組成部分。

互聯網有關法律法規，涉及的領域也很多，如電信領域的電信管理、網絡國際聯網管理，國家安全領域的網絡安全，公共安全領域的信息系統安全保護、網絡國際聯網安全保護，民事領域的網絡信息保護，商事領域的電子簽名，經濟領域的網絡信息服務、電子商務等。上述這些領域的法律法規中，網絡信息服務、電子商務等經濟領域的法律法規屬于“互聯網+市場監管”有關法律法規的范疇。相對于傳統的“市場監管+互聯網”有關法律法規而言，“互聯網+市場監管”有關法律法規是網絡市場監管法律法規的新的重要組成部分。

截至目前，《中華人民共和國電子商務法》《互聯網信息服務管理辦法》是比較重要的“網絡市場監管”法律法規。

一、《中華人民共和國電子商務法》是調整或規范電子商務活動的法律。該法所稱電子商務，是指通過互聯網等信息網絡銷售商品或者提供服務的經營活動；金融類產品和服務，利用信息網絡提供新聞信息、音視頻節目、出版以及文化產品等內容方面的服務，不適用該法；法律、行政法規對銷售商品或者提供服務有規定的，適用其規定。

《中華人民共和國電子商務法》調整或規范的法律關系主要包括電子商務平臺經營者、平臺內經營者以及通過自建網站、其他網絡服務銷售商品或者提供服務的電子商務經營者等電子商務經營者之間的商事法律關系、電子商務合同當事人之間的民事法律關系，以及與上述商事交易關系、民事合同關系密切相關的行政管理關系和社會關系。

二、《互聯網信息服務管理辦法》是調整或規范互聯網信息服務活動的行政法規。該法所稱互聯網信息服務，是指通過互聯網向上網用戶提供信息的服務活動，分為經營性和非經營性兩類；經營性互聯網信息服務，是指通過互聯網向上網用戶有償提供信息或者網頁制作等服務活動；非經營性互聯網信息服務，是指通過互聯網向上網用戶無償提供具有公開性、共享性信息的服務活動。

國家對經營性互聯網信息服務實行許可制度，對非經營性互聯網信息服務實行備案制度。從事新聞、出版、教育、醫療保健、藥品和醫療器械等互聯網信息服務，依照法律、行政法規以及國家有關規定須經有關主管部門審核同意的，在申請經營許可或者履行備案手續前，應當依法經有關主管部門審核同意。

國務院信息產業主管部門和省、自治區、直轄市電信管理機構，依法對互聯網信息服務實施監督管理。新聞、出版、教育、衛生、藥品監督管理、工商行政管理和公安、國家安全等有關主管部門，在各自職責范圍內依法對互聯網信息內容實施監督管理和行政執法。

市場監管綜合執法法律制度

市場監管部門，整合了原工商行政管理部門、原質檢部門中的質量技術監督機構或部門、原食品藥品部門的食品安全監管機構、原商務部門的反壟斷執法機構、原發展改革部門的價格監督檢查機構，以及原食品藥品部門的藥品監管機構或部門、原知識產權部門。

相應地，市場監管綜合執法隊伍或機構，包括上述有關部門或領域的執法隊伍或機構；市場監管綜合執法法律法規，包括上述有關部門或領域的法律法規。

市場監管綜合執法法律法規，按照行政執法法律法規的分類，分為實體法和程序法兩類。

一、市場監管綜合執法的實體法

市場監管綜合執法的實體法，主要是指規定市場監管法律責任或者行政處罰條款的下列領域的法律法規：消費者保護、商事登記管理、企業信用信息監管、廣告監管、市場規范管理、反不正當競爭，價格收費監督檢查，反壟斷，食品安全監管，質量、特種設備安全與節能環保、認證檢驗與實驗室認可、標準化與條代碼管理、計量，以及藥品（含醫療器械、化妝品）監管、知識產權（含專利、集成電路布圖設計、商標、特殊標志、原產地命名與地理標志）等。

在上述市場監管綜合執法的實體法中，大部分是既規定生產經營者的權利義務、市場監督管理制度，又規定市場監管法律責任或者行政處罰條款的法律法規；有小部分是專門或主要規定市場監管法律責任或者行政處罰條款的法律法規，如《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國反壟斷法》《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》《價格違法行為行政處罰規定》《制止牟取暴利的暫行規定》《禁止傳銷條例》《無證無照經營查處辦法》《中華人民共和國消費者權益保護法》等。

在與市場監管執法相關的法律法規中，有些法律法規盡管在法的屬性或分類上可歸類（屬）于其他部門法，但對有關非法經營行為規定了市場監管部門的執法查處職責。這些法律法規也是重要的市場監管綜合執法的實體法，如《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國礦產資源法》《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國煙草專賣法》等。

需要強調的是，《中華人民共和國刑法》分則關于破壞社會主義市場經濟秩序罪的有關規定，有關生產銷售偽劣商品罪、妨害對公司企業的管理秩序罪、擾亂市場秩序罪等犯罪構成的規定，以及全國人大常委會關于刑法的部分決定、補充規定、解釋等與市場監管綜合執法的實體法的有關規定密切相關。

二、市場監管綜合執法的程序法

市場監管綜合執法的程序法，主要是指規定有關市場監管綜合執法的程序的法律法規。截至目前，沒有專門規定市場監管綜合執法程序的法律法規；有若干專門規定市場監管執法程序的部門規章或規范性文件；有兩部專門規定行政執法程序的法律法規，即《中華人民共和國行政處罰法》和《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》。

《中華人民共和國行政處罰法》的立法目的是為了規范行政處罰的設定和實施，保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益。公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照《中華人民共和國行政處罰法》由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照該法規定的程序實施；沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。行政處罰的設定和實施，適用《中華人民共和國行政處罰法》。《中華人民共和國行政處罰法》規定的程序要求，包括行政處罰的實施機關、行政處罰的管轄和適用、行政處罰的決定（包括簡易程序、一般程序、聽證程序等）、行政處罰的執行等。

《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》的立法目的，是為了保證行政執法機關向公安機關及時移送涉嫌犯罪案件，依法懲罰破壞社會主義市場經濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪以及其他犯罪，保障社會主義建設事業順利進行。行政執法機關在依法查處違法行為過程中，發現違法事實涉及的金額、違法事實的情節、違法事實造成的后果等，根據刑法關于破壞社會主義市場經濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪等規定和最高人民法院、最高人民檢察院關于破壞社會主義市場經濟秩序罪、妨害社會管理秩序罪等司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關于經濟犯罪案件的追訴標準等規定，涉嫌構成犯罪，依法需要追究刑事責任的，必須依照《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》向公安機關移送。