市場監管視角下產品質量安全監管的理念、目標和路徑

文丨張同秀

產品質量安全是市場安全的必備條件，市場安全是產品質量安全的機制保障。在市場監管視角下，應以產品質量安全與市場安全的這一關系為基礎，進一步分析和明確產品質量安全監管的理念、目標和路徑。

產品質量安全監管的市場理念

理念是經人們上升到理性高度思考及實踐所形成的思想觀念，是指導行為的依據和原則。任何有計劃、有組織的行為、活動都有其行動理念，產品質量安全監管也不例外，監管理念的確立是有效監管的基礎和基本保障。沒有正確的監管理念，難以建立適當的監管制度；沒有正確理念的引導，再完善的監管制度、再嚴格的監管措施在實際實施中也會出現偏差甚至背離。在市場監管視角下，產品質量安全監管應遵循兩個基本規律：一是政府與市場的關系規律。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。正確處理政府與市場的關系是國家經濟體制改革的核心，也是國家市場監管的基本遵循；二是產品質量安全與市場安全的關系規律。市場安全是產品質量安全的機制保障，產品依存于市場，產品質量安全依存于市場安全。兩個基本規律的遵循產生在市場監管視角下的產品質量安全監管理念。

一、使市場發揮決定性作用

市場機制的基本規律是價值規律，主要功能是圍繞價值的自動調節功能，這種調節通過市場各種要素互相適應、制約、協調實現，其集中表現是供給與需求通過競爭形成一定的市場價格，供給與需求都是動態的，二者通過競爭形成的價格也是動態的，動態的價格反過來影響著市場供求的不斷變動，引導著資源在各生產部門之間流動，從盈利低的部門流向盈利高的部門，從供給過剩的部門流向供給不足的部門，從而達到資源在各部門之間的配置適應需求的變化。使市場發揮決定性作用就是要使市場機制有效發揮其自動調節功能，對產品質量安全及監管而言表現在兩個方面：

（1）充分的市場競爭產生質量安全的產品。市場中，符合質量安全要求的產品是消費者需求的產品，隨著人們生活水平和對產品質量安全認知水平的提高，質量安全水平高的產品越來越得到消費者的青睞。這些產品具有其應有的市場價值，并通過市場的競爭機制得到應有的市場價格和市場份額。市場機制于產品質量安全而言是通過充分的市場競爭一方面推動符合安全要求的“優質”產品通過市場發展壯大；另一方面遏制不符合安全要求的“劣質”產品進入市場和在市場流通，形成安全產品在市場上的“優勝劣汰”。通過競爭產生的“優勝劣汰”是最好的產品質量安全市場自動調節機制。

（2）政府監管的目的是促使市場機制恢復其自動調節功能?，F實中，充分競爭的市場是一種理想狀態，市場失靈的存在要求政府應當對市場進行監管。但由于市場對于政府作用的“需求”程度具有彈性，它不僅取決于市場一方的缺陷，也取決于整個社會的政治結構、公眾意識及各種利益的博弈，政府監管應確定在什么樣的范圍之內無法有準確的邊界答案，形成理論上和實際操作過程中政府與市場邊界的復雜性和不確定性。面對這種不確定性，政府監管應當把握的原則是促使市場機制發揮其應有的功能，而不是去代替市場。對產品質量安全監管來講，應把握兩個方面的原則：一是審慎監管，在市場機制能夠有效發揮作用的領域不要介入。如，由市場競爭產生或者由市場中介可以進行的名牌產品、著名商標評價等交給市場；二是“拾遺補缺”，在市場機制不能有效發揮作用或者應有的市場秩序因種種原因被打亂的領域實施監管，監管的作用是彌補市場的缺陷和不足，促使市場機制恢復其調節功能。如，對劣質產品的查處一方面讓劣質產品生產經營者受到懲處，遏制劣質產品的生產；另一方面為優質產品掃除市場障礙，促進優質產品生產。兩方面的作用都是對市場機制的“拾遺補缺”，并通過“拾遺補缺”促使市場機制恢復其功能。

二、更好發揮政府作用的主要職責是構筑產品質量安全底線并依法維護

西方經濟學通常以“彌補市場失靈”來界定政府的作用，包括：克服市場機制缺陷與建立宏觀調控體系、提供公共服務、維護市場秩序等。我國是社會主義市場經濟，社會主義市場經濟中的政府作用具有資本主義市場經濟政府作用所沒有的全局性和能動性優勢。在產品質量安全監管方面，除彌補信息不對稱、削弱經濟外部性等糾正市場失靈職責外，強化頂層設計、系統構筑和依法維護產品質量安全底線是政府監管的主要職責。

（一）構筑產品質量安全底線。安全是產品可以在市場流通的質量“底線”，因產品質量的非直觀性和信息不對稱，單憑消費者的直觀判斷無法全面掌握產品的質量安全情況，而產品生產者的明示承諾和中介組織的評價也有可能因種種原因失真。即，單憑市場機制無法對產品質量安全劃出底線，達不到底線要求的產品很容易損害消費者的人身財產安全和國家經濟發展，政府應當承擔構筑產品質量安全底線的職責?！暗拙€”是對產品質量安全的最低要求，底線之上的產品是質量安全的，底線之下的產品應當被擋在市場之外。產品質量安全底線包括產品自身的質量安全指標底線要求和相關市場主體在產品質量方面的行為底線要求兩個部分。前者是產品自身的技術底線，一般由產品質量安全標準規定。其中，國家標準特別是強制性國家標準應當承擔為產品質量安全構筑技術底線的主要職責；后者是相關市場主體的行為底線，由法律法規規定，我國已有《產品質量法》《食品安全法》等對所調整產品規定了行為底線。底線要求中，技術底線之間、行為底線之間、以及它們相互之間是有機聯系的，不能孤立存在而形成各要求之間的相互矛盾。相互矛盾的底線要求不僅起不到底線的作用，甚至會產生對產品質量安全效果和相關科技創新成果的損害。我國政府監管應當更好發揮全局性作用，統籌協調，系統規定產品質量安全的底線要求，形成有機聯系、相互協調的底線要求體系。

（二）維護產品質量安全底線。法律法規和標準對底線的要求需要監管制度和措施維護和保障，政府監管應當在兩個方面發揮作用：一是禁止劣質產品流入市場，維護產品質量安全的技術底線。對重要產品的許可、強制性認證等市場準入從技術上遏制不安全產品生產。監管中的監督抽查、執法檢查發現、處置劣質產品，并形成劣質產品的市場禁入機制；二是禁止對市場秩序的破壞，維護產品質量安全的行為底線。市場經濟是法治經濟，相關市場主體在產品質量方面行為底線的法律要求是市場秩序要求的組成部分，禁止對市場秩序的破壞也就維護了產品質量安全的行為底線。如，查處不正當競爭行為維護公平競爭的市場秩序，查處壟斷行為維護充分競爭的市場秩序，用公平競爭和充分競爭維護產品質量安全的行為底線。

市場監管視角下的產品質量安全監管目標

目標是對活動預期結果的主觀設想，是想要達到的對活動的預期標準。在市場監管視角下，產品質量安全監管的目標包括直接目標和保障目標兩個部分。

一、直接目標是保障市場上的產品質量安全

就產品質量安全監管來講，不同時期、針對不同的產品質量安全危害現實，會有不同的監管目標：假冒偽劣產品泛濫時，打擊假冒偽劣是監管的主要目標；環境污染嚴重時，對可能污染環境產品的質量監管是主要目標等等。但不管階段性的監管目標有何變化，監管的對象都是產品質量，總目標是明確的，就是保障市場上的產品質量安全，這是產品質量安全監管的直接目標。

二、保障目標是維護產品質量的市場秩序

因產品質量安全與市場安全的依存關系，要保證產品質量的長久、持續穩定和提高，就必須有使市場機制有效發揮作用的市場秩序。使市場起決定性作用的監管理念決定了在市場監管視角下產品質量安全監管要遵循產品質量安全與市場安全的關系規律，維護有序的產品質量市場秩序成為產品質量安全監管的保障目標。

兩個目標中，直接目標的實施對象是產品，圍繞產品的監管可以發揮直接效果，但這個目標在很大程度上只能起治標的作用，是一個治標的目標。保障目標的實施對象是市場和市場行為，市場行為是產品生產經營者的主觀意志，市場是產品生存的土壤和環境，對市場行為的監管可以改善產品的生存環境，這種改善是長效的，可以起到治本的作用。因此，保障目標是一個長效目標，也是一個治本的目標。兩個目標是相輔相成的，通過標本兼治實現市場上的產品質量安全。

監管目標的實現路徑

路徑是達到既定目標的方法和途徑，確定了目標，相應的實現路徑也就確定。產品質量安全監管應當緊緊圍繞監管目標確定監管路徑。

一、圍繞直接目標的監管路徑

圍繞產品的監管方式、監管側重點可能有所不同，但基本的路徑是相通的，包括三個步驟：（一）制定明確科學的產品質量安全標準，使監管有據可依。因產品質量的非直觀性，特別是其安全性能需要用科學的技術指標表達。產品質量安全需要明確科學的技術標準，并形成互相聯系的標準體系。（二）對產品實施監督檢查，發現不符合要求的劣質產品?！懂a品質量法》、《食品安全法》等規定的監督抽查、抽樣檢驗制度是發現劣質產品的重要手段，其它執法檢查也是發現劣質產品的渠道。同時，政府的隨機抽查、監督檢查本身是一把高懸的利劍，對劣質產品的生產經營者是一種威懾，起到從輿論和認識上遏制劣質產品生產流通的重要作用。（三）對劣質產品及其相關責任者依法處置，消除和遏制劣質產品。對不符合要求產品的處置可以直接消除和減少市場上的劣質產品，對相關責任者法律責任的追究可以從提高違法成本角度遏制劣質產品生產經營。

二、圍繞保障目標的監管路徑

維護市場秩序的監管路徑是糾正市場失靈。對產品質量安全監管來講，即是從市場失靈對產品質量安全的影響因素中確定監管路徑。

（一）彌補信息不對稱。產品質量的非直觀性決定了產品生產經營方具有絕對信息優勢，而買方，特別是普通消費者對產品質量安全信息的了解渠道少、了解能力弱，處于信息劣勢地位。建立全面系統的產品質量安全信息系統，形成信息體系，并以有效的方式進行信息披露和公開，是彌補信息不對稱的有效措施。其中，政府監管信息的公開是彌補信息不對稱的直接手段；利用政府制度提供者的身份和地位建立和完善產品質量安全信息收集和公開制度并監督實施是彌補信息不對稱的長效機制。

（二）削弱經濟外部性。假冒偽劣產品的存在是經濟外部性的典型表現：假冒產品因其沒有技術研發、市場營銷及相關投入的成本，在市場上可以以低價格沖擊合法廠商的品牌產品，品牌產品生產企業的品牌收益被仿冒者收取，因而造成經濟外部性；偽劣產品因其低質量、低成本而在市場上具有一定的價格優勢，但偽劣產品容易造成對消費者人身、財產安全的侵害，偽劣產品的侵害成本實際上由消費者承擔。查處制售假冒偽劣產品行為不僅維護合法廠商和消費者的合法權益，而且加大違法企業的違法成本，從兩個方面削弱經濟外部性。

（三）凈化市場秩序環境。一是市場準入避免劣勝優汰。在關系人身健康和財產安全的特種設備、食品、重要工業產品等設立生產許可和強制性產品認證等市場準入制度，規定產品的生產設備、生產環境、檢驗能力、人員素質等方面的必備條件，設置準入門檻，將一部分不符合基本生產條件的企業擋在市場之外，為合規企業提供更高層次的競爭平臺，可以降低低水平惡性競爭和劣勝優汰現象的發生概率。二是查處壟斷和不正當競爭行為避免無序競爭。壟斷和不正當競爭行為是國家法律明文禁止的行為，壟斷行為使市場資源集中于壟斷者手中，遏制市場競爭，滋生不安全產品。不正當競爭行為擾亂市場秩序，無序的市場競爭損害合法合規企業的權益，助長非法和不合規行為，為不安全產品提供市場環境。

（四）維護產品的公共品牌。產品的國家品牌如“中國制造”，地域品牌如“杭州龍井”，產業品牌如“中國高鐵”等均可稱為產品的公共信譽品牌。這些品牌在一定的范圍和產業領域內具有公共產品的非競爭性和非排他性特征，某些市場主體的非法使用可能會嚴重損害公共品牌的信譽，單靠市場機制不能支持這些公共品牌的健康成長和發展，需要政府出面對公共信譽品牌進行維護。

（五）提高產品質量安全“公共服務”水平。公共服務是21世紀公共行政和政府改革的核心理念，狹義的基本公共服務不涉及產品質量安全領域。但在產品質量安全領域有需要建立為公眾和市場服務的“公共服務”系統和平臺，如消費者維權系統、市場主體信用公示系統、國家質量基礎設施系統（NQI）等。這些服務系統的建立和完善有的可以彌補信息不對稱，有的通過為產品提供檢測和認證助力遏制假冒偽劣等。應當進一步完善已有的服務系統和及時建立需要的新服務系統，通過服務系統和平臺的建立提高政府在產品質量安全方面的“公共服務”水平。