現代政府質量治理視角下質量安全教育問題探析

楊忠國，蔡琳穎

(廣東省標準化研究院，廣東 廣州 510220)

1 前言

市場上各類消費品種類和數量豐富，但產品品質卻參差不齊。假冒劣質產品依然有較大的市場空間，消費者質量安全意識和安全風險防范不足，導致各種產品傷害問題頻發。因為產品自身缺陷或消費者的不合理使用導致消費者人身財產、健康受到傷害的情況頻繁見諸媒體報端。這種與廣大人民高品質的生活需求背向而馳的現象，極大地沖擊人民的心理安全感和降低人民的質量獲得感，損害政府部門的良好形象。產品質量安全問題的嚴峻性不容忽視。而產品傷害的發生并不是隨機、不可控的偶然事件，而是可以認識、預防和控制的。加強消費者質量安全教育，提高消費者質量安全意識和質量安全知識技能，是預防和控制產品傷害最有效和最根本的途徑之一。

在質量教育和質量安全教育研究方面，國內的一些學者已經開展了一些有益的探索。質量教育是直接為保證和提高產品質量、工程質量或服務質量所進行的宣傳和培訓活動，并具有三大顯著特征：教育對象的一般的全民性和特殊的群體性、內容的廣泛性和專業性相結合、質量教育的方式方法多樣化。[1]質量安全教育是基于質量和可靠性理論，以產品安全為中心，通過信息溝通和教育培訓等方式影響生產者和消費者行為，從而改善產品質量和安全水平。[2]目前我國的質量教育還存在不少問題。企業質量教育存在質量教育目的上的急功近利、質量教育內容上的文不對題、質量教育形式的片面理解等問題。[3]中小學質量教育發展過程中，投入效率的平衡問題、資源合理利用的問題，理論和實踐相結合的問題需要關注。[4]為貫徹落實《質量發展綱要》，應該從高校中質量專業正規教育、企業中在職培訓、中小學課堂中增加質量管理教學內容、社會中加強全民宣傳等方面加強質量教育。[5]在企業質量教育方面，企業質量教育在質量振興中具有重要地位，激發企業員工的責任心是質量教育的重點，[6]有效方法對于開展企業教育具有重要意義。[7][8]只有通過質量意識、質量能力和質量行為等中間環節才能實現企業質量教育的目的，實現經濟效益。[3]在消費者質量安全教育方面，史燕君等基于美國的產品安全教育以及歐盟和日本的消費者教育情況，指出基于信息溝通的方法是質量安全監管新的政策重點，需要設立質量安全教育機構和探索形式多樣的質量安全教育模式推進安全教育。[2]何國家等在總結分析全國各地安全教育實踐案例的基礎上，提出安全教育要從“說教式”轉向“體驗式”才能讓安全教育深入人心。[9]

目前,國內的質量教育和質量安全教育相關研究，更多的是從企業員工質量教育的角度，而以政府質量治理視角研究消費者質量教育和質量安全教育的成果較少。消費者權益維護是現代市場主體治理體系的重要內容。[10]當好消費者權益的保護者是新時期市場監管的重要定位和要求之一。因此，有必要深入研究面向消費者的質量安全教育，從政府市場監管和質量管理的角度探討建立我國質量安全教育的長效工作機制，促進維護廣大消費者的質量合法權益，推動提升我國產品的質量安全水平以及現代化的市場監管和質量治理能力。

2 質量安全教育的內涵

何謂質量教育和質量安全教育，目前還未有系統權威的定義。借鑒總結已有研究成果和經驗，筆者認為，圍繞質量工作所開展的一系列教育活動就可稱為“質量教育”，其中“質量”是內容和目的，“教育”是方式和途徑。具體來說，質量教育指的是為影響質量的生產、經營、消費等行為，以質量相關文化、知識、技術、信息等為主要內容，通過宣傳質量文化、傳播質量知識、教授質量技能、傳遞質量信息等形式所開展的一系列教育實踐活動。而質量安全教育，是指為以保障產品安全為中心的質量教育活動。

3 質量安全教育的作用機制

3.1 傳遞知識與技能，保障消費者質量安全

產品傷害事故消耗了大量的醫療衛生等社會資源，給社會、家庭和個人帶來了負擔。產品傷害事故的發生，部分是因為產品自身的質量問題，而大部分是因為消費者產品安全知識或防護意識不足，對產品的不合理使用等因素所致。課題組基于司法案例數據，曾對2002—2018年發生的410個燃氣熱水器一氧化碳中毒事故案例進行統計分析，發現安裝使用不當造成的中毒事故案例達296個，占比達72%，而產品自身質量問題造成的事故只有114例，占比28%。產品安全知識和技能的教育普及，可增強消費者的質量安全意識和安全防護能力，教會消費者合理安裝和正確使用產品，預防和減少產品傷害事故的發生。

3.2 打破信息不對稱，促進社會質量治理

根據美國著名經濟學家阿克洛夫（George Akerlof）在1970年代提出的“檸檬市場”理論，在市場經濟活動中，信息不對稱現象廣泛存在。對于需要經過專業檢測才能認識的質量，消費者更容易遭遇到消費陷阱。消費者作為產品質量和價值鏈傳遞的最后一環，消費者的認可與否，決定著產品質量的市場價值是否能夠最終實現。質量安全教育的作用方式之一，就是通過質量知識、技術、信息等的宣傳普及，彌補消費者質量信息的不足，打破信息不對稱局面，增強消費者的質量辨識和質量維權能力，把每位消費者都培養成理性“挑剔”的產品購買者、善于發現并舉報問題的質量監督者、懂得運用法律途徑保護自己合法權益的質量維權者，以消費者的認可與否，倒逼供給端質量生產行為、質量供給方式、質量競爭環境的改變，促進整個社會的質量治理。

4 質量安全教育工作存在的問題

4.1 工作思想上缺乏應有的重視

《消防法》第六條明確規定了政府、機關、團體、企事業單位、媒體等社會各方消防宣傳教育責任。《食品安全法》第九條、第十條明確規定了各級人民政府、行業協會、鼓勵社會組織、基層群眾性自治組織、食品生產經營者、新聞媒體應當加強食品安全的宣傳教育，普及食品安全知識，開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的普及工作，倡導健康的飲食方式，增強消費者食品安全意識和自我保護能力。

而《產品質量法》等相關法律法規中關于質量安全教育責任有關的條款內容卻是一片空白，《國家質量發展綱要（2016-2020）》也只是提出要“加強質量輿論宣傳”，提出要“深入開展質量月、國際消費者權益日、世界知識產權日、世界標準日、世界計量日、世界認可日等參與式體驗式群眾活動”。從相關法律法規、政府文件對消防安全教育、食品安全教育、質量安全教育的不同規定，就可看出從國家到地方政府對質量安全教育工作缺乏應有的重視。不同于食品藥品安全事故、消防安全事故的群發特性，日常消費品安全事故往往地理上分散、時間上間斷，可能難以引起足夠重視。

4.2 工作機制上缺乏規劃部署

一是工作職責不明確。消防安全教育、食品安全教育都是明確各級人民政府應加強安全宣傳教育，普及安全知識，而質量安全教育沒有被納入政府部門正式的工作職責，在政府機構中沒有明確牽頭或主要負責部門。每年都有國家或省級的政府質量工作考核，但質量教育尤其是質量安全教育沒有被納入考核內容，更不用說規定生產經營企業、技術機構、社會組織、新聞媒體等社會各方在質量安全教育方面的職責。與消防安全教育和食品安全教育相比較起來，質量安全教育在工作職責、績效考核等管理環節缺位嚴重。

二是缺乏長期系統性的規劃。目前每年舉辦“質量月”“科技周”“世界標準日”“世界計量日”“世界認可日”“3·15國際消費者權益日”“實驗室開放日”等活動。作為短期集中的宣傳活動，無論是從宣傳教育的受眾面還是實施形式都非常有限。而且這些零散運動式的宣傳活動覆蓋范圍小、次數少。長期以來政府部門已經形成了思維慣性，認為這些宣傳活動就是質量教育，沒有探索一種長期持續的、系統化的消費者質量安全教育規劃。質量安全教育應該是一場持久戰，而不是運動戰。質量安全教育應該是一個與時俱進、系統化、全方位、有步驟持續推進的過程，短期臨時性的宣傳活動不能替代質量安全教育。

4.3 工作方式上缺乏以消費者為中心

一是缺乏與消費者的開放互動。單從市場監管部門而言，這些年投入不少資金和資源，依托企業和國家級省級科研院所、國家檢驗檢測中心、國家重點實驗室等機構以及優質企業，在全國范圍內建成了不少的標準館、科普館、科普基地、中小學實踐教育基地。這些都是開展質量安全教育的寶貴的基礎設施和資源，但到底已經建成了多少？具體是哪些單位建設？地點在哪里？這些館和基地到底開展了哪些活動、有哪些特色？如何預約和參觀？根據課題組回收的288份網絡隨機調查問卷的統計分析結果，80%的消費者對質量科普基地和中小學質量教育基地不了解。缺乏統一權威的面向大眾的質量安全教育平臺，缺乏統一細致的資源管理和協調，導致民眾不知，社會不曉，增加消費者獲取質量知識、技術、信息等成本，影響整體的教育效果。

二是教育對象上缺乏層次與針對性。社區、城中村、鄉鎮、農村等不同區域，住著不同層次的人群，面臨著不同的質量狀況，質量安全教育的需求不同。目前無論是依托科普基地、新聞媒體還是借助科普日舉辦活動，主要是以城鎮、社區居民為主，沒有深入農村基層。廣大農村由于農民受教育程度低，收入水平低，信息閉塞，使得農村成為造假售假的隱蔽地，過期劣質產品也流向了農村。針對農村消費者的產品質量安全教育尤為匱乏。不同年齡層的消費者人群，質量安全教育的需求也不同。因此，產品質量安全教育極有必要針對易受騙、高危群體進行針對性的質量安全科普教育。

5 政策建議

國家治理能力和治理體系現代化的一個重要標志和要求是服務型政府的建設。服務型政府應堅持以人民為中心，加強公共服務職能，推動形成多方協調格局，提升法治化水平，促進治理精細化。[11]現代質量治理也同樣需要這樣的理念和要求。質量安全教育屬于公共服務，需要政府部門以消費者為中心，以法治化、多元化、精細化的方式真正推進，才能發揮質量安全教育的影響作用，推動我國質量治理水平的提升。

5.1 制定完善質量安全責任法規

制定產品質量安全相關法規，明確政府部門及社會各界的質量安全職責，推動各級政府部門將產品質量安全教育作為一項長期的工作任務，納入日常工作職責。

5.2 加強質量安全教育的思想認識

政府質量監管部門，有必要從產品安全監管的職責出發，推進消費者質量安全教育，提高消費者的質量安全意識、安全風險防范意識和技能。研究表明，消費者權益保護效果、質量安全事件處理效果、質量安全預防與預警效果這三大因素與消費者對政府質量監管工作滿意度高度正相關。[12]在政府部門監管力量和資源極其有限的情況下，有必要通過質量安全教育激發消費者的主觀能動性，使消費者成為市場監管的重要輔助力量。

5.3 建立完善管理體制和工作機制

一是明確工作職責加強工作考核。制定質量安全相關法規或文件，將質量安全教育納入政府工作職責，明確政府部門中的產品質量安全教育的主要負責部門。把質量安全教育工作納入政府質量工作考核的指標之中，以此推動各級政府部門對質量安全問題和質量安全教育的重視，推動質量安全教育工作真正落實。

二是加大經費資源投入。在年度預算中設立質量安全教育專項經費，用于推動相關工作，如開展質量安全教育理論研究，建設質量安全教育基礎設施，組織各項質量安全教育活動，設立質量安全教育工作獎勵或補貼等等。

三是凝聚合力推動社會力量共同參與。質量安全教育其實一項技術性活動。政府部門的工作重點在于引導和組織，調動各協會、志愿組織、團體、技術機構、新聞媒體、企業的積極性，將質量安全教育工作以委托服務或者購買服務的方式，或者出臺鼓勵措施，組織調配社會的專業資源去開展質量安全教育。其中，需要特別加強與媒體的協調和溝通，聯合發動技術機構和公益性志愿者組織，鼓勵企業積極履行社會責任。

四是了解消費者需求，加強互動交流。加強已有的質量教育基地、質量科普館等設施和相關產品質量安全科普教育資源的統一管理，加強在消費者群體中的推廣宣傳力度，提高資源利用率。建立全國統一的質量安全教育科普知識平臺，以消費者更易于記住和接觸的統一渠道、更容易理解接受的方式等開展質量安全教育。