職務犯罪案件監檢互相制約關系初探*

● 江蘇省淮安市人民檢察院課題組/文

國家監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，是政治體制、政治權力、政治關系的重大調整，實現了對原有權力分配機制的優化，較好的解決了在學界頗具爭議的檢察機關既是偵查主體也是偵查監督主體的“同體監督”難題，從而更好的實現對職務違法犯罪行為的法治化處理，因此，在新體制下，如何處理好檢察機關與監察機關之間的職權和相應權力實施程序的協調銜接，也就成了新的重大課題。［1］

一、監檢互相制約的法理基礎

在新時代職務犯罪辦案工作中，監察機關與檢察機關雖然職能分工不同，但目標一致，都是為了更好更有效的依法懲治腐敗，確保辦案質量，實現辦案政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。從這個角度看，監檢協調銜接應當包括互相配合、互相制約的兩個方面，如同一體兩翼，缺一不可。因此《監察法》第4 條第2 款規定，監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。

可是，由于監察機關調查行為所適用的法律不同于公安機關的偵查行為，監察機關查處職務違法和職務犯罪以《監察法》為依據，當案件移送至檢察機關依法審查、提起公訴之后則適用《刑事訴訟法》，偵查機關的偵查行為受《刑事訴訟法》規制［2］；對于職務犯罪案件，檢察機關在審查起訴中，對證據、調查措施等方面的審查，應當依據《監察法》的規定進行審查，而不能依據《刑事訴訟法》像對待公安機關移送案件那樣履行監督職責，即不能對監察機關履行立案監督、追捕、追訴和調查糾違等職責。

正因為檢察機關沒有被法律賦予對監察機關開展訴訟監督的權限，所以對于檢察機關在職務犯罪公訴工作中如何與監察機關互相制約，就成了司法實踐中的一道難題。對此，當然需要法律或者相關規范性問題的具體規定，但在相應的規定出臺之前，更需要檢察機關立足法律監督職能在司法實踐中積極探索。

“對權力進行制約是人類社會政治文明長期發展的結果”［3］，我們認為，在當前的職務犯罪公訴工作中，檢察機關既要與監察機關互相配合，也要互相制約，這不僅是法律的明文規定，也是檢察機關的法律屬性和職務犯罪檢察工作的職責所決定的，正如有學者所指出，“檢察機關作為我國的法律監督機關，讓其監督留置措施的實施情況，具備外部的正當性，因為改革后，監察機關作為職務犯罪的法定調查主體，應當接受司法機關尤其是檢察機關的監督”［4］。

二、提前介入工作中的互相制約方式

在監察機關剛辦理職務犯罪案件的時候，開始一些地方是以口頭通知的方式邀請檢察機關提前介入，后來經過檢察機關的溝通，逐步開始規范采取書面發函的形式邀請檢察機關提前介入。但是隨著實踐的發展，從提高提前介入案件針對性的角度，僅僅是一張簡單的書面商請函還不能滿足檢察機關的工作需要，還需商請監察機關提供書面案情簡介。案情簡介材料的主要內容是案件當前的基本情況以及需商請討論解決的難點、疑點，這樣在提前介入的一開始，檢察機關就能夠明確工作的重點，以及需側重解決的問題，使提前介入工作有的放矢。

提供與被調查對象犯罪事實有關的全部案卷材料，是檢察機關準確全面了解案件情況的前提和基礎。在提前介入中，根據檢察機關的需要，監察機關應當提供全部案卷材料，不應當選擇性提供，但案卷材料應限定在涉嫌犯罪前提下，對于涉嫌違紀部分的內容且與犯罪事實本身無關聯的，如涉及違反政治紀律、組織紀律等方面的材料，監察機關不需要向檢察機關提供。

實踐中，不少案件在檢察機關提前介入之初，就庭審證明犯罪的標準而言，案件證據還需要進一步補充、完善。這就需要檢察機關結合在案證據情況，加強與監察機關調查辦案人員的溝通，著重向調查辦案人員講明補充、完善證據的目的、原因、理由、方法和想要達到的效果等，促使調查辦案人員能夠接受檢察機關的意見并落實到調查取證工作中。

［案例一］某縣監察委辦理的金某某貪污案。2014年5 月至2017 年4 月，被調查人金某某在任某縣甲鎮乙村黨總支書記期間，利用協助某縣甲鎮人民政府開展環境整治專項工作職務上的便利,先后4 次采取虛報保潔人員名單，冒領保潔人員工資的方式，騙取國有資金人民幣35900 元。這個案件不僅數額剛過30000元的立案標準，更重要的是，在檢察機關提前介入中發現，金某某在本案中是否屬于協助政府從事行政管理工作存疑。從介入時的證據看，缺乏能夠證實金某某具有協助政府從事行政管理工作的證據。對此，提前介入該案的員額檢察官，結合檢察機關以往對此類案件的辦案經驗，與某縣監察委的調查人員進行了深入溝通，根據貪污罪的構成要件和庭審證明標準，重點講清現有證據的不足之處和補正方向，建議調取某縣政府、甲鎮政府及乙村對環境整治工作方面的文件規定、會議記錄，由甲鎮政府出具金某某身份方面的情況說明及環境整治工作的布置落實要求方面的會議記錄、文件，以此來印證金某某作為村黨總支書記具有協助政府從事行政管理工作的身份。經補查上述證據后，證實被調查人金某某作為村總支書記，其在鎮政府的安排下，協助甲鎮政府從事環境整治專項工作，而環境整治工作正是從省、市、縣、鎮層層下達的工作，屬于典型的公務行為，作為村黨總支書記的金某某，更是受鎮政府安排，協助政府部門在從事環境整治工作，不論從工作的性質還是環境整治專項資金的性質，都可以認定金某某屬于協助政府從事行政管理工作，應當以國家工作人員論，該環境整治專項資金屬于公款，因而金某某非法侵吞該環境整治款的行為涉嫌貪污罪。在解決該案主體身份問題的同時，檢察機關在提前介入中還發現該案數額認定存疑。該案中，金某某接受調查后，開始時供述自己涉案數額有5-6 萬元，但在以后的多次筆錄中，都會對上述涉案數額提出辯解，主要是提出這些錢中有部分用于支付臨時保潔費用、有部分用于正式保潔人員的工資發放、有部分用于村集體開銷等，這就導致案件數額是否能夠達到追究刑事責任的起點標準存疑，在某縣檢察院的建議下，某縣監察委派出3 個辦案組，針對金某某提出的辯解進行核實，排除了金某某供述的將財物用于村集體支出的辯解，并對其可查實的合理辯解予以采信，最終認定其貪污數額為35900 元。

4.檢察機關在提前介入中需對證據有無瑕疵問題進行認真審查，發現問題、瑕疵的，要提出讓監察委調查人員進行補正或者合理解釋。同時對檢察機關提出的調查活動中存在的違法取證等問題，監察機關也應當及時自行糾正。從法理上講，目前檢察機關對監察機關所辦案件沒有糾正調查違法的法定職能，這與公安機關偵查刑事案件中檢察機關的糾正偵查違法職能是明顯不同的。但是，檢察機關在提前介入中發現違法取證等問題的，可以在充分溝通的基礎上，建議監察機關自行糾正。

［案例二］某區監察委辦理的顧某某幫助犯罪分子逃避處罰、行賄案。該案中，檢察機關在提前介入中發現，被調查人顧某某已離婚，兒子出國、父母年邁且在外地居住，某區監察委采取留置措施時通知的是其前妻簽字，檢察機關認為，把前妻理解為家屬是不妥的，及時向某區監察委提出了糾正建議，并建議通知其姐姐作為家屬簽字，得到了某區監察委的采納，及時進行了糾正。

三、審查起訴工作中的相互制約方式

如前所述，由于監察機關是依據《監察法》開展職務犯罪調查活動的，檢察機關對偵查機關立案偵查的刑事案件開展訴訟監督的依據是《刑事訴訟法》，就目前來看，檢察機關在審查起訴工作中沒有被法律賦予對監察機關開展訴訟監督的權限。在此情況下，檢察機關受理監察機關移送職務犯罪案件的審查起訴過程中，履行法律監督職能應當注意方式方法，依托互相制約的法律規定，努力在工作中取得監察機關對制約的理解和支持。

監察機關行使的是調查權，而不是偵查權，在一些西方國家的法律術語中，“偵查”和“調查”是同一概念，但在我國，偵查是一個內涵明確、有嚴格限定的專有概念，偵查權與調查權在權力主體、手段措施、行使目的、適用范圍等方面均有明顯不同。［5］對發現的調查中的違法行為，雖然不能像對公安機關的偵查違法行為一樣進行糾違，但是可以以口頭或者書面檢察建議的形式告知監察機關，以提醒監察機關自行糾正。這與提前介入中發現類似問題的處理方式是一致的。

檢察機關發現被調查人、犯罪嫌疑人有新的犯罪事實、遺漏罪行或同案人等情形的，或者對案件定性、處理等方面與監察機關有重大分歧意見的，應當及時與監察機關進行溝通，聽取意見，對遺漏罪行或同案人的，必要時可以在充分溝通的基礎上建議監察機關補充移訴。需要注意的是，法律沒有賦予檢察機關對職務犯罪案件直接糾正漏訴的職權，而且職務犯罪案件又不同于普通刑事案件，有些涉案人雖然暫時沒有移送，不排除監察機關對此有長遠的統籌考慮，關鍵是加強溝通，把檢察機關的意見建議主動告訴監察機關，必要時可以向上級檢察機關匯報，可以在上級檢察機關的支持、指導下，對相關遺漏的犯罪嫌疑人，由檢察機關以書面建議函的形式，建議監察機關補充移訴。

［案例三］某縣監察委辦理的鄧某某、高某某幫助犯罪分子逃避處罰、受賄案。經指定管轄，某縣監察委調查后向某縣檢察院移送了鄧某某（原系某公安局民警）涉嫌幫助犯罪分子逃避處罰、受賄案。某縣檢察院在審查中發現，該案中，幫助鄧某某傳遞涉案信息并幫助鄧某某收受賄賂款的高某某（鄧某某的高中同學，系某國有企業分公司干部）未立案。經某縣檢察院與縣監察委溝通，發現因該國企系統干部由省垂直管理，根據一般程序，應當由該省監察委指定該市監察委辦理，然后由該市監察委指定某縣監察委辦理，但以上過程耗時長，不利于高質高效辦案。后經某縣監察委與某縣檢察院協商，擬采用追加起訴形式由縣監察委直接立案，但考慮到監察委作為調查機關，其調查工作的相關程序不受《刑事訴訟法》調整，不宜以《補充移送審查起訴通知書》形式要求監察委追加起訴。經某縣監、檢多次溝通，并請示該市檢察院層報該省檢察院同意后，采取由某縣檢察院以書面函的形式向某縣監察委建議補充移訴高某某的形式。某縣監察委根據某縣檢察院的建議函，在調查終結后，及時將高某某涉嫌幫助犯罪分子逃避處罰、受賄案向某縣檢察院移送審查起訴。某縣檢察院經審查后，將鄧某某、高某某并案起訴，在事實上糾正了漏訴，懲治了職務犯罪，取得了很好的辦案效果。后經檢察機關提起公訴，某縣法院一審判決認定事實與檢察機關起訴書指控的犯罪事實一致，并對被告人鄧某某、高某某分別作出有罪判決。

檢察機關對監察機關移送的涉嫌犯罪事實不予認定的，應當十分慎重，要經過檢察官聯席會議討論并經部門負責人報分管領導審核后，由檢察長或者檢委會決定。在這過程中要注意加強與監察機關的溝通，主動聽取意見，并說明對涉嫌犯罪事實不予認定的理由。從職務犯罪公訴工作實踐看，如果能夠在提前介入中解決不予認定的事實就不要移訴的問題，將對保障職務犯罪案件的辦案質效起到更好的促進作用。

根據《刑事訴訟法》的規定，對監察機關移送審查起訴的案件，檢察機關既可以退回補充調查也可以自行補充偵查。由于監察機關是職務犯罪案件的法定調查機關，也是職務犯罪案件的調查主體，監察機關對職務犯罪案件辦案調查手段多、力量配置強、調查經驗豐富且專業，因此，對于需要補充證據的職務犯罪案件，應當以退回補充調查為主，尤其是發現新的重要犯罪，或者主要犯罪事實不清、證據不足，原則上應當在與監察機關溝通后退回補充調查。同時，作為一種有益的補充，為提高辦案質效，檢察機關在發現有未查證清楚的具體問題，或者次要犯罪事實不清，也可以自行補充偵查，還可以在與監察機關充分溝通后不移送這些事實，需查證的事項請監察委抓緊補充調查或者與監察委一起補充調查。實踐中，檢察機關可以根據審查起訴案件的具體情況，從有利于查清案件事實、提高辦案效率、保障案件質量的角度，有針對性的采取不同的具體工作方法。對于檢察機關自行偵查的職務犯罪案件，在自行補查中，應當注意把補查結果、調查環節存在問題及時向監察機關反饋。

對監察機關移送審查起訴的案件，檢察機關如果擬作不起訴，那么在作出不起訴決定前，應當征求監察機關意見并報經上一級檢察機關批準；監察機關認為作出不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級檢察機關提請復議。實踐中，檢察機關如果準備對監察機關移送的職務犯罪案件作不起訴處理的，應當提前向監察機關通報相關情況，把不起訴的理由說清楚，最大限度的得到理解和支持。為形成反腐敗合力，對于擬作存疑不起訴的職務犯罪案件，檢察機關應當在決定不起訴前進行退回補充調查或者自行補充偵查，以防止放縱犯罪。

最后需要指出的是，司法責任制改革后，員額檢察官成為檢察機關辦案的主體，具有比以往更大的辦案決定權，但職務犯罪案件畢竟不同于普通刑事案件，檢察機關在辦案中，應當充分考慮到監察委移訴的職務犯罪案件，政治性強，關注度高，很敏感，在這種情況下無論是擬采取上述何種制約手段，都不應由員額檢察官個人自行決定，都應經過檢察官聯席會議討論后，由部門負責人報分管院領導審核把關，必要時還應報請檢察長或者檢察委員會決定，確?；ハ嘀萍s依法準確，有理有據，在實踐中把法律的規定落實好，努力實現最佳的辦案效果。

注釋：

［1］參見姚莉、秦文峰：《國家監察體制改革語境下的若干刑訴法問題應和》，《求索》2018 年第4 期。

［2］參見張杰：《<監察法>適用中的重要問題》，《法學》2018 年第6 期。

［3］李青：《中國古代司法監察的現代意義》，《政法論壇》2018 年第4 期。

［4］劉艷紅：《程序自然法作為規則自洽的必要條件——<監察法>留置權運作的法治化路徑》，《華東政法大學學報》2018 年第3 期。

［5］參見王希鵬：《國家監察權的屬性》，《求索》2018 年第4 期。