關于湖州市“五未”土地處置情況的調研報告

□ 湖州市自然資源和規劃局

2017年11月以來，湖州市率先在全域開展批而未供、供而未用、用而未盡、建而未投、投而未達標等各類低效用地的“五未”土地處置專項行動。截至目前，全市已累計排摸各類“五未”土地100636畝，累計消化處置74104畝，其中消化處置批而未供土地39053畝、供而未用土地7492畝、用而未盡土地11450畝、建而未投土地6514畝、投而未達標土地9595畝。

一、湖州市開展“五未”土地處置專項行動的動因及背景

（一）踐行“兩山”理念，貫徹國家重大戰略部署的責任擔當

浙江省11個設區市中，湖州市經濟總量位列第八，但人均建設用地高居第二，土地開發強度已達16.2%，大量優質耕地被占用。習近平總書記在湖州市安吉縣提出以“兩山”理念為基礎的綠色發展思想，科學回答了發展經濟與保護生態二者之間的辯證統一，為湖州在生態文明時代的新經濟之路打開了思路。作為“兩山”理念的誕生地，全國首個地市級生態文明先行示范區，創新以存量為主體、保障可持續高質量發展的土地利用模式，為全國生態文明建設提供成功樣本，湖州市責無旁貸。

（二）提升供給質量，實現國土資源可持續利用的必由之路

一方面，經過長期大規模、高強度國土開發，湖州市在取得重大成就的同時，建設用地總規模已接近2020年規劃規模控制線，繼續依賴外延擴張保障發展難以為繼。土地資源投入和經濟產出效益不匹配、粗放低效利用問題突出。2017年在浙江省區域建設用地集約利用評價中湖州市列第七，建設用地畝均固定資產投資、地均財政收入、地均GDP均低于全省平均。另一方面，長期外延擴張和粗放利用積累了大量存量用地。湖州市在摸清59820畝批而未供和8070畝供而未用土地的基礎上，立足高質量發展和土地利用效率評價，進一步對用而未盡、建而未投、投而未達標的土地進行了排摸，共發現“五未”低效用地總量達9.43萬畝。歷年的實踐使得湖州在盤活存量資源上積累了一些經驗，“以挖潛保發展”這條路不但可以走通，而且可以走得很穩健。

（三）優化結構布局，助推經濟高質量發展的必然要求

2016年湖州市規上工業企業平均占地規模為22畝，平均容積率為0.77，其中全市占地前三位的行業分別為紡織業、其它制造業、竹木加工業，合計用地約4萬畝，占全市工業用地總量的四分之一，但畝均稅收僅為全市平均稅收12.7萬元/畝的三分之一，且多為“散亂污”企業。與此同時，隨著湖州“兩山”紅利持續釋放、交通優勢加快形成，營商環境不斷優化，一大批“中國制造2025”項目亟待落地。土地資源供給不足與大量錯配、劣配、低效配的土地資源形成了鮮明的對比，必須通過土地供給側改革，以用地結構調整優化，引領產業轉型升級和布局優化。

（四）新官也理舊賬，狠抓作風效能建設的成果體現

“五未”土地難題的形成，不是一朝一夕，要破除舊的發展模式，踐行新的發展理念，就會有利益的沖突。黨的十八大以來，湖州市上下狠抓作風效能建設，有一支敢于擔當責任、勇于直面矛盾、善于解決問題的干部隊伍，并且能夠堅定不移地推進政府治理體系和治理能力現代化，切實做到了“新官不怕理舊賬，一張藍圖繪到底”。

二、實踐做法及主要經驗

（一）依托“數字國土”，實施全域土地精準管理

一是全市域摸清底數。利用德清“地理信息小鎮”的技術優勢，綜合運用地理信息系統、無人機航拍、大數據平臺等科技手段，排查工業企業2.68萬個、用地面積16.8萬畝，徹底摸清“五未”土地的類型、成因及現狀，登記造冊、建立臺帳，上圖入庫，并據此逐宗明確了處置方案。南潯區還借勢開展了工業大普查，通過全域航拍和圖斑勾繪，摸清了全區所有工業企業（含個體戶共10231家）的用地情況。

二是全過程動態管理。對未供土地，建立統一的建設用地數據庫，實現規劃、農轉、利用、執法數據的互通互聯，用一個系統準確反映每宗地塊的“前世今生”。對已落地項目，通過數據矢量化，用影像直觀顯示工業用地布局、園區分布、企業運行情況，實現企業對比、行業對比、區域對比，為用地評價提供數據支撐。

三是全要素科學評價。深化“畝均論英雄”改革，建立工業用地績效評價系統，對全市所有規模以上工業企業和用地3畝以上工業企業實施“畝產效益”綜合評價全覆蓋，并計劃到2020年，全市所有工業企業、規模以上服務業企業、高新技術企業，以及產業集聚區、經濟開發區、高新園區、小微企業園區、特色小鎮等全面實施“畝產效益”綜合評價。將考核結果作為差別化用水、用電、用能、排污、融資和土地使用稅征收依據，通過“高征高返”，在不增加優質企業經營成本的同時，倒逼低效用地企業退出。長興縣建立了大數據中心，打破信息孤島，整合國土、稅務、統計、環保等部門數據，實現了手機APP線上實時查詢、動態項目管理和績效評價。

（二）堅持“一地一策”，推進低效用地分類處置

一是對批而未供土地，采取“落實項目供應一批、異地置換盤活一批、完善手續辦理一批”等舉措，有效消化利用。累計消化39053畝，批而未供土地總量從專項行動前全省占比6.6%下降到3.9%。例如，通過利用批而未供土地安排吉利汽車、超威貝特瑞等一批重大產業項目，使32305畝土地得以充分利用；通過異地置換盤活了梅東地塊等一批近千畝無法使用的批而未供土地；對白魚潭路、大升路等一批政府主導項目，通過開通綠色通道，主動上門服務，為6748畝已用土地完善用地手續。

二是對供而未用土地，堅持以用為先，通過“消除障礙動工一批、采取措施收回一批、幫扶解困利用一批”等舉措，加快處置利用，以“標準地”形式再出讓。涉及政府原因的，以“建設項目遺留問題清零專項行動”為突破口，通過盡快形成凈地、加快周邊配套設施建設、開辟綠色辦證通道等措施，幫助吳興區湖東商業街、浮玉花園等一批3926畝項目開工建設；涉及用地單位原因的，如湖州開發區中科瑞泰、吳興區嘉鴻電子等項目堅決依法收回3566畝，其中已重新出讓2364畝。

三是對“用而未盡、建而未投、投而未達標”土地，由市經信委牽頭，針對用而未盡土地，通過招商盤活、分割轉讓、依法收回等途徑處置11450畝；針對建而未投土地，采取收購重組、建設小微創業園等方式處置6514畝；針對投而未達標土地，將“畝產效益”綜合評價結果作為差別化資源要素配置和土地使用稅征繳依據，倒逼低效用地企業退出或追加投資等方式處置9595畝。長興縣在全省率先出臺了工業“低產田”企業達標三年行動計劃，排摸畝均稅收4萬元以下低效用地企業646家，用地面積1.3萬畝，占全縣所有工業用地的19.8%。目前已有630家低效企業制定達標提質工作“一企一策”，正按簽訂的承諾書上規定的時間表抓緊整改。

（三）構建“三大體系”，強化土地改革機制保障

一是工作落實體系。建立“五未”土地處置周例會制度，由市政府主要領導主持召開工作例會，截至目前累計召開59次。會議以“縣區匯報、部門通報、領導點評”的方式交流情況、破解難題、明確要求。建立全市重大改革重大項目推進工作例會機制，市政府主要領導每半月一次聽取“五未”土地處置、“標準地”改革和“畝均論英雄”改革推進情況，截至目前累計召開40次。建立定期督查制度，由市紀委和市委組織部每周開展“五未”土地處置專項督查并進行通報，由市發改牽頭每月開展“標準地”改革推進情況通報。建立獎懲制度，將“五未”土地處置結果作為建設用地集約利用評價主要依據，并與新增建設用地指標直接掛鉤。

二是指標認定體系。對存量用地，在全國率先出臺“用而未盡、建而未投、投而未達標”低效用地的認定標準和處置辦法；對新增用地，在全省新增工業項目“標準地”指導性指標基礎上自我加壓，遵循最低土地消耗、能源消耗、生態消耗的原則，提出了畝均稅收30萬元以上、畝均固定資產投資強度400萬元以上和畝均產值500萬元以上的“345”指導標準體系。在全市推行“標準地”出讓模式，省級以上平臺工業項目“標準地”出讓271宗、13293畝，占新增用地總宗數的100%、總面積的100%，絕對值和占比均位列全省第一。“標準地”項目在穩增長、調結構、促轉型中的引領帶動效應十分明顯。

三是常態監督體系。為進一步集聚有限資源，明確規定對1億元以下投資項目不再單獨供地，對符合條件的小微企業全部入園或租賃標準廠房。針對“標準地”事中事后監管等關鍵環節，印發了《進一步深化落實“標準地”制度工作意見》和《企業投資項目標準地市場主體信用評價監管辦法》，規范完善了“標準地”出讓、過程承諾、信用監管的項目全過程管理機制。同時，進一步加大低效用地企業倒逼力度，出臺了《湖州市規模以上制造業企業差別化政策九條意見》（湖畝均發〔2018〕1號），打破以往將各部門現有政策的簡單疊加，以更為鮮明的獎優罰劣導向，更大力度的正向激勵和反向倒逼政策，促進要素資源向優質企業集中。全面實行“標準地”項目“聯合驗收”“測驗合一”，全面建立由一個或多個機構聯測聯核、各部門依據職權分工監管的竣工核實驗收監管機制。

三、取得的主要成效

一是摸清了家底。通過全域開展大清查大摸底，在2017年底前徹底核實了全市64625畝批而未供土地、8070畝供而未用土地的類型、成因及現狀，登記造冊、建立臺賬，上圖入庫，并逐一落實責任，明確處置方案。通過入企走訪、大數據運用、地理信息應用、無人機航拍等手段，排查工業企業2.68萬個、用地面積14.86萬畝，發現用而未盡項目186個，面積11531畝，建而未投項目145，面積6514畝，投而未達標項目297個，面積9595畝。對查清的“五未”土地，堅持收轉并舉，逐宗落實處置措施；各地還將可供可用的土地和閑置廠房整理成冊，發給招商人員進行“以地選商”。

二是騰出了用地空間。按照“用、收、盤”并舉的原則處置“五未”土地，全力拓展發展新空間。專項行動開展以來，全市騰出土地3.5萬畝，保障了802個項目落地，總投資約1400億元，項目建成后可產生利稅超百億元。加大存量土地盤活和城鄉土地增減掛鉤力度，挖潛創造出用地指標，2018年全市已取得存量盤活掛鉤新增建設用地計劃指標9048畝，總量占全省25%以上，居全省第一，有力地保障了經濟社會發展合理用地需求。

三是提高了畝均產出。通過“五未”土地處置，錯配、劣配、低效配的土地逐步高效利用，畝均產出大幅提高。2018年上半年全市工業企業主要經濟效益指標保持較快增長，利稅利潤增速逐月上升，同比分別增長 16.5%和 19.8%，高于全省平均 5.0 和 6.6 個百分點。

四、下一步工作打算

下一步，湖州將牢固樹立“有限空間、無限發展”的理念，按照市委、市政府部署要求，繼續加大力度，迎難而上，確保按時保質完成處置任務。同時，將集中精力辦好全省城鎮低效用地再開發現場會，充分展示“湖州經驗”“湖州樣本”形象。

一是多規合一，以“自然資源”的更高站位謀劃“五未”土地處置。通過積極構建國土空間新構架，抓緊建立統一的空間規劃體系，切實解決自然資源領域多頭分散，條塊切割的問題。建立全域覆蓋、分層管理、分類指導、多規合一的規劃體系，把每一寸土地都規劃得清清楚楚，從源頭上避免因空間布局不合理造成的空間資源浪費。

二是動真碰硬，把“五未土地處置+標準地改革”推向縱深。堅持依法依規、攻堅克難，綜合運用法律、行政、市場等手段，采取有力舉措，通過“五未”處置最大限度釋放存量用地潛力、提高土地利用效率，確保獲得更多、更大的效益（空間、指標）。

三是注重結合，用足用好“增存掛鉤”機制政策。深入研究自然資源部關于建設用地“增存掛鉤”機制政策，吃透文件精神，加強與省廳對接，積極做好“五未”土地處置與“增存掛鉤”機制結合文章，切實發揮土地資源要素的市場化配置作用，努力以更小的土地資源消耗支撐高質量的經濟發展。

四是全程監管，確保“標準地”項目按約用地如期投產。建立工業“標準地”項目達產復核機制，實現與“畝均效益綜合評價”無縫銜接；研究完善湖州市企業投資項目“標準地”“承諾制”市場主體信用評價監管辦法，結合省統一公共信用評價結果監管應用試點，在企業投資項目“標準地”、承諾制和行政審批信用等領域的信用監管服務，推進信用浙江“531X”工程的深入實施；研究落實以建而未投、投而未達標處置倒逼“標準地”竣工驗收和達產復核。