市、縣政府組織征地行為的性質(zhì)及爭(zhēng)議處理路徑

□ 浙江省司法廳 張傳政

市、縣政府作為統(tǒng)籌地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政投資、用地保障、補(bǔ)償安置、矛盾化解等事務(wù)的一級(jí)政府，在征地工作中的角色極為吃重。對(duì)其組織征地行為如何定性、約束，一直爭(zhēng)論不斷。

一、組織征地行為的定義與內(nèi)涵

《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十四條、第六十四條第一款分別規(guī)定了地方各級(jí)人民政府及其工作部門的職能。當(dāng)一項(xiàng)行政管理職責(zé)較為重大、需要多個(gè)行政機(jī)關(guān)（政府部門或下級(jí)政府）分工協(xié)作、共同承擔(dān)時(shí)，就需要一個(gè)行政機(jī)關(guān)來(lái)組織，而政府（尤以市、縣政府最為典型）是最適合的組織機(jī)關(guān)。（除了本文所討論的組織征地行為，諸如組織實(shí)施城中村改造、移民安置項(xiàng)目等亦然。）

根據(jù)《土地管理法》及其實(shí)施條例、浙江省實(shí)施辦法、《浙江省土地利用總體規(guī)劃》《浙江省土地整治條例》《浙江省土地監(jiān)察條例》、以及《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》《征收土地公告辦法》等規(guī)定，征地是一項(xiàng)涵蓋土地管理各領(lǐng)域的重大事務(wù)，市、縣政府的組織征地行為涵蓋征地的準(zhǔn)備、報(bào)批和實(shí)施三大階段，包含組織決策、財(cái)務(wù)安排、人力調(diào)度、任務(wù)分工、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等多種行為，是內(nèi)、外部，具體與抽象行政行為的綜合。

二、政府組織征地行為的三大階段及其可訴性

在征地準(zhǔn)備階段，市、縣政府主要是根據(jù)國(guó)家投資、招商引資和各類項(xiàng)目主體建設(shè)用地需求，以及土地利用總體規(guī)劃控制要求和省下達(dá)的農(nóng)轉(zhuǎn)用、補(bǔ)充耕地、增減掛鉤等建設(shè)用地控制指標(biāo)確定年度征地計(jì)劃（往往涉及哪些項(xiàng)目可獲得用地保障），并安排征地資金、征求被征地村意見(jiàn)（含征地告知、聽(tīng)證、召開(kāi)村民代表會(huì)議、簽訂征地協(xié)議等）、規(guī)劃修改、勘測(cè)定界等征地任務(wù)。本階段中，征地計(jì)劃屬于重大行政決策，一般認(rèn)為并非具體行政行為，不可訴（未被列入年度用地計(jì)劃的擬用地主體可否起訴尚存爭(zhēng)議）；而安排資金屬于內(nèi)部財(cái)政行為，不具有外部性，不可訴；征地程序多系過(guò)程性行政行為，有待征地批準(zhǔn)后方生效，還是不可訴；規(guī)劃修改亦屬抽象行政行為不可訴，勘測(cè)定界為事實(shí)行為不可訴。

在征地報(bào)批階段，市、縣政府主要承擔(dān)審核、督促檢查等職責(zé)，且屬于建設(shè)用地審批行為的初始階段，不可單獨(dú)起訴。

在征地實(shí)施階段，市、縣政府承擔(dān)征收土地方案公告、征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)制定及方案批復(fù)（此中涉及征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的確定及費(fèi)用的撥付等）、征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議協(xié)調(diào)與征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的裁決、房屋拆除及收回集體土地等職責(zé)。現(xiàn)今學(xué)界與實(shí)務(wù)界的共識(shí)是除征地公告、信訪等行為不可訴外，其他征地協(xié)調(diào)、裁決及征地補(bǔ)償安置方案批復(fù)等可訴。當(dāng)事人尋求救濟(jì)的組織征地行為在實(shí)踐中多指階段行為。

三、組織征地行為爭(zhēng)議的處理路徑

由于組織征地行為爭(zhēng)議涉及建設(shè)項(xiàng)目、征地報(bào)批、補(bǔ)償安置等不同環(huán)節(jié)，利益主體眾多，法律關(guān)系復(fù)雜，市、縣政府因其組織者身份，具有充足的政策、財(cái)力、人力、物力化解矛盾，故成為解決征地爭(zhēng)議的熱門選擇。但根據(jù)行政訴訟“一行為一訴”原則，該行為因其多行為混同的特征大多無(wú)法進(jìn)入實(shí)體審理階段，當(dāng)事人若糾結(jié)于此只會(huì)虛耗時(shí)光，因此釋明與引導(dǎo)極為重要。

尤其是越來(lái)越多的當(dāng)事人以“市、縣政府未履行組織征地行為職責(zé)”之由提出《履職申請(qǐng)書(shū)》，對(duì)此要根據(jù)其訴求（若表述籠統(tǒng)，應(yīng)通過(guò)電話或書(shū)面補(bǔ)正讓其明確）判定是否屬于市、縣政府的職責(zé)后進(jìn)行處理。

因此，根據(jù)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、行政調(diào)解、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)定評(píng)估等各類政策要求，組織征地爭(zhēng)議的化解，最終要回歸到市、縣政府層面（甚至更高級(jí)政府層面），統(tǒng)合征地、調(diào)解、信訪等力量綜合施策，積極化解，切勿就案辦案。