稅制改革對資源型城市轉型應用的研究

秦騰，吳雪晴，唐恩林,2

（1.淮南師范學院經濟與管理學院，安徽 淮南232038；2.安徽省資源型城市發展研究中心，安徽 淮南 232038）

1 資源型城市轉型的現狀

資源型城市由于產業結構單一，且第二產業所占比重過高，這種特征在中國非常具有代表性和典型性。資源型城市的資源型產業在國民經濟中占有很高比重，三大產業發展不均衡，資源型城市的產業結構導致了嚴重的資源枯竭和環境污染問題。資源型城市轉型主要由市場機制決定，但政府干預可以很大程度上解決市場在轉型過程中失靈的問題。稅收作為政府宏觀調控的重要手段之一，其作用范圍廣泛，既影響資源型城市產業結構，同時可以影響資源型和技術型企業。我國目前有260多座資源型城市，國家計劃在2020年前實現成功轉型[1]。

國外關于資源型城市轉型的研究相對來說更加體系化和規范化，而國內關于煤炭資源型城市轉型的研究，仍然停留在個案研究的階段，還沒有形成理論體系。總的來說，國內的研究存在以下的問題：①關于資源型城市轉型的研究，之前大部分是關于國外先進經驗的介紹、采用對比分析的方法來對國內外情況進行對比，而很少有學者從稅制改革的角度，研究資源型城市的轉型發展問題。②資源型城市的個案研究比較多，學者們大都是針對國內東北地區的煤炭資源枯竭型城市，且只是針對單方面具體問題提出對策。對于資源富庶型城市的危機預警和城市轉型問題研究較少，且很少有學者系統性、綜合性地研究成熟資源型城市轉型發展問題。

因此，稅制結構及政策取向可以對不同產業的發展速度和規模產生不同影響，進而影響產業結構調整。在產業結構調整成為當前經濟發展主攻方向的背景下，現行稅制能否實現促進產業結構調整的功能，如何通過優化稅制，實現稅收對資源型地區產業結構調整的作用最大化，成為本文研究的主要課題。

2 稅制改革對資源型城市轉型的影響

資源型城市的三大主體稅種為增值稅、企業所得稅及資源稅。對資源型城市稅收稅種構成比例來看，增值稅貢獻較多，但是資源型城市增值稅主要存在的問題是稅率相對過高，進項稅抵扣項目較少，從而造成實際稅負相對過高。首先，增值稅稅率較高。2019年增值稅稅率從17%調整到16%再調整到13%，雖然增值稅稅率在降低，但是對于資源型企業來說，增值稅占納稅總額的比例較高。其次，資源型企業增值稅抵扣范圍較小，很多非增值項目加入增值額，無形之中會增加稅負，這會導致資源型企業增值稅抵扣鏈條不完整，稅負普遍加重。

在資源型城市稅收構成里面，資源稅規模較小。雖然我國于2014年實行資源稅改革，資源稅征收方式由從量征收改為從價征收。增加了當地財政收入，也減輕了煤炭企業的稅收負擔。但是資源稅收入所占比例和資源型城市身份不符，如內蒙古鄂爾多斯市、安徽淮南市，其經濟結構是以資源的輸出和轉換為主，其原有的資源稅稅制存在諸多不合理之處，對于多種資源征稅的標準，不能體現出稅收的中性原則[2]。我國現階段實施的結構性減稅政策對資源型企業來說效果并不明顯。企業之間由于資源稅種不同，而帶來的稅收負擔不同，使得稅收征管有失公平，不能起到有效節約資源的作用，使地方財政支出和稅收收入不協調問題突顯。

3 加快資源型城市轉型的稅制改革建議

3.1 加快資源型城市稅種優化

消費稅作為一種調節性稅制，能夠顯著促進資源型城市產業結構合理化，可以對一些三高企業所生產的產品進行征稅，納入消費稅征稅范圍。近年來，我國消費稅的征收范圍有所調整，如把電池涂料污染性比較大的行業納入征收消費稅的范圍，通過征收消費稅提高這些高污染產品的稅負成本，從而倒逼資源型城市轉型發展。資源稅對資源型城市轉型具有的引導作用，要加快資源稅改革。2016年以來，我國對大多數資源稅項目改為從價計征模式，下一步將擴大資源型城市資源稅征稅范圍，如大氣、水、草原、灘涂、森林等自然資源，從而促進對各種資源的節約和保護，加快轉型步伐。適當降低資源型城市企業所得稅的負擔，如通過降低稅率、加速企業折舊、增加成本費用扣除等組合優惠政策，減輕資源型城市企業所得稅稅負，讓企業有更多資金進行創新和轉型發展。

3.2 加快資源型城市稅系結構優化

自1994年我國分稅制改革以來，我國稅種構成一直以流轉稅為主，特別是營改增以來，流轉稅所占比例一直很高，這不利于資源型城市產業結構調整，稅收作為重要的政府調控工具，要強化所得稅的主體稅地位，弱化流轉稅作用。資源型城市流轉稅收入絕大部分來自第二產業，作為一種間接稅，隨著流轉環節的增多和流轉稅的轉嫁，稅收調節功能不太突出，這種稅種結構加強了對一些三高企業和重工業的稅收依賴，使得地方政府沒有動力促進產業結構調。作為一種直接稅，所得稅稅負一般不可轉嫁。所得稅的征收能夠對企業的成本費用扣除產生直接影響，引導企業資金、資本、勞動力等生產要素的合理流動，提高資源配置效率。從稅收調節作用來看，適當地提高所得稅在稅制體系中的比重，提升其主體稅系地位。

3.3 完善稅收收入分享體制，理順分配關系

資源型城市一方面是由于經濟結構單一、產能過剩，導致政府財力緊張，另一方面則是由于解決各種民生、社會、環境問題，需要大量的財政支出，財政缺口較大，地方財政困難，無力進行轉型發展。為解決這一矛盾，可以完善中央地方稅收收入分享體制，如改進增值稅稅收的中央地方的“五五分成”的過渡方案。資源型城市曾經為我國經濟建設做出巨大貢獻，歷史欠賬較多，財政壓力較大，中央要加大對資源型城市的財政轉移支付力度。通過理順中央和地方的財政分配關系，增加資源型城市地方政府的收入能力，減少其財政支出壓力，有利于地方政府運用財政支出手段促進資源型城市轉型發展。