PPP模式在混合所有制配電公司組建中的應(yīng)用研究

李 曉，曹建巍，張立剛，吳慈生

(1.國(guó)網(wǎng)安徽省電力有限公司，安徽 合肥 230061；2.合肥工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230009；3.北方民族大學(xué) 管理學(xué)院，寧夏 銀川 750021)

1 前 言

Public-Private Partnership(簡(jiǎn)稱(chēng)PPP)模式，是針對(duì)某一項(xiàng)目設(shè)立新公司，在該公司內(nèi)部實(shí)現(xiàn)公有資本與社會(huì)資本的混合。國(guó)企混合所有制改革，即通過(guò)國(guó)有外部社會(huì)資本的引入實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化，包括股份制改制重組、調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)、組建新公司、并購(gòu)私有或外資企業(yè)、上市募股等方式[1]，其中，組建新公司的方式與PPP模式原理相通、方式統(tǒng)一，已被廣泛應(yīng)用于國(guó)企混合所有制改革的實(shí)踐。增量配電改革是新一輪電力體制改革的重要方向之一，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局發(fā)布的《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》明確提出，以混合所有制方式投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)增量配電網(wǎng)。[2]混合所有制既是增量配電改革政策的鮮明特征，也是增量配電改革的實(shí)現(xiàn)方式。電網(wǎng)企業(yè)壟斷增量配電業(yè)務(wù)的格局將被逐步打破，國(guó)有資本和社會(huì)資本共同參與增量配電改革已是大勢(shì)所趨。代表國(guó)有資本的電網(wǎng)企業(yè)作為配電網(wǎng)最重要的市場(chǎng)主體，應(yīng)積極執(zhí)行國(guó)家政策，在增量配電業(yè)務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式，吸引社會(huì)資本參與，共同組建混合所有制配電公司，推動(dòng)增量配電業(yè)務(wù)的混合所有制改革。

2 適用范圍

根據(jù)《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》，PPP模式組建混合所有制配電公司主要適用于兩種情形：一種是滿足電力配送需要和規(guī)劃要求，投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的增量配電網(wǎng)及以混合所有制方式增容擴(kuò)建的配電網(wǎng)，配電網(wǎng)原則上指110 千伏及以下電壓等級(jí)電網(wǎng)和 220 (330)千伏及以下電壓等級(jí)工業(yè)園區(qū)(經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū))等局域電網(wǎng)；另一種是除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，其他企業(yè)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的存量配電網(wǎng)。[2]截至2018年6月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局相繼確定了320個(gè)項(xiàng)目為增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目。[3-5]試點(diǎn)項(xiàng)目均要求向符合條件的市場(chǎng)主體公平開(kāi)放，通過(guò)招標(biāo)等市場(chǎng)化方式公開(kāi)、公平、公正優(yōu)選確定項(xiàng)目業(yè)主，電網(wǎng)企業(yè)只能聯(lián)合社會(huì)資本競(jìng)選增量配電項(xiàng)目業(yè)主，合資組建混合所有制配電公司。

3 社會(huì)資本選擇

引入何方社會(huì)資本，選擇何種投資伙伴，是電網(wǎng)企業(yè)組建混合所有制配電公司面臨的首要課題。原則上，社會(huì)資本的投資主體應(yīng)具有較強(qiáng)的財(cái)務(wù)能力、投資能力和良好的銀行信用，應(yīng)以現(xiàn)金或配電網(wǎng)實(shí)物資產(chǎn)形式按期入股。通過(guò)分析，電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)、能源投資企業(yè)合作可以獲得優(yōu)惠的購(gòu)電電價(jià)和優(yōu)先的電力供應(yīng)，有利于降低成本，保證供電量；與經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)園區(qū)及大型用電企業(yè)合作，可以爭(zhēng)取更多的存量市場(chǎng)客戶(hù)資源，有利于拓展售電市場(chǎng)；與地方政府及其下屬?lài)?guó)有企業(yè)合作，可以獲得更多政策支持，有利于加快項(xiàng)目進(jìn)程；與電力設(shè)計(jì)、建設(shè)企業(yè)合作，可以發(fā)揮對(duì)方技術(shù)優(yōu)勢(shì)，有利于保障項(xiàng)目質(zhì)量、節(jié)約項(xiàng)目成本。因此，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)針對(duì)具體項(xiàng)目，選擇合適的合作伙伴，發(fā)揮社會(huì)資本在資金、原材料、市場(chǎng)、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，努力實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)與社會(huì)資本的多方共贏。

4 股權(quán)設(shè)計(jì)

股權(quán)設(shè)計(jì)是公司治理的基礎(chǔ)，不同的股權(quán)結(jié)構(gòu)直接決定了電網(wǎng)企業(yè)對(duì)混合所有制配電公司的控制力強(qiáng)弱。根據(jù)《公司法》第四十二條、第四十三條、第一百零三條規(guī)定，可以將股東會(huì)的決議內(nèi)容分為普通決議和特殊決議，普通決議是指對(duì)于股東會(huì)的一般表決事項(xiàng)，必須經(jīng)出席會(huì)議的股東所持表決權(quán)的半數(shù)通過(guò)；特殊決議是指對(duì)于股東會(huì)的特殊表決事項(xiàng)，如修改公司章程、增加或者減少注冊(cè)資本的決議，以及公司合并、分立、解散或者變更公司形式的決議，必須經(jīng)代表2/3以上表決權(quán)的股東通過(guò)。電網(wǎng)企業(yè)投資混合所有制配電公司的持股方案有三個(gè)分界線：2/3、1/2、1/3，根據(jù)三個(gè)分界線可劃分為持股2/3以上、持股1/2至2/3、持股1/2、持股1/3至1/2、持股1/3以下五種持股方案。通過(guò)對(duì)不同持股方案下電網(wǎng)企業(yè)的表決權(quán)分析，結(jié)合增量配電業(yè)務(wù)改革相關(guān)政策和實(shí)施現(xiàn)狀，建議電網(wǎng)企業(yè)投資混合所有制配電公司持股1/2至2/3，對(duì)混合所有制配電公司的普通決議行使決定權(quán)，爭(zhēng)取獲得增量配電網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)權(quán)，但是仍然不能夠?qū)ι婕肮蓶|重大利益的特殊決議行使決定權(quán)。社會(huì)資本投資混合所有制配電公司后，自身的重大利益不僅能夠得到法律的保障，還能夠通過(guò)將增量配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)委托給電網(wǎng)企業(yè)，享受混合所有制配電公司帶來(lái)的資本收益。

5 治理結(jié)構(gòu)

混合所有制增量配電公司應(yīng)遵循現(xiàn)代企業(yè)管理制度，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，按照《公司法》要求，制訂公司章程，建立“股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層”(“三會(huì)一層”)決策和經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。股東會(huì)：由投資主體協(xié)商設(shè)立，全體股東組成，投資主體可按照股權(quán)比例委派股東代表，股東會(huì)會(huì)議由董事會(huì)召集；董事會(huì)：由投資主體提出人選，經(jīng)股東會(huì)按股權(quán)比例選舉董事會(huì)成員，董事會(huì)人數(shù)應(yīng)為單數(shù)，具備條件的，可引入獨(dú)立董事，董事會(huì)設(shè)董事長(zhǎng)一名；監(jiān)事會(huì)：由投資主體提出人選，經(jīng)股東會(huì)按股權(quán)比例選舉監(jiān)事會(huì)成員，監(jiān)事會(huì)設(shè)監(jiān)事長(zhǎng)一名；經(jīng)營(yíng)層：由董事會(huì)決定聘任或解聘，經(jīng)理對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，經(jīng)理依照《公司法》、公司章程以及董事會(huì)授權(quán)，行使職權(quán)，并對(duì)公司業(yè)務(wù)及日常運(yùn)營(yíng)負(fù)責(zé)。

6 運(yùn)營(yíng)模式

根據(jù)《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》，可以將混合所有制增量配電公司的運(yùn)營(yíng)模式分為兩種：自主運(yùn)營(yíng)和委托運(yùn)營(yíng)。[2]自主運(yùn)營(yíng)，即擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的項(xiàng)目業(yè)主依法取得電力業(yè)務(wù)許可證(供電類(lèi))；委托運(yùn)營(yíng)，即符合準(zhǔn)入條件的項(xiàng)目業(yè)主，可以只擁有投資收益權(quán)，配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)可委托電網(wǎng)企業(yè)或符合條件的售電公司，自主簽訂委托協(xié)議。建議混合所有制配電公司采用委托運(yùn)營(yíng)模式，將配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)委托至電網(wǎng)企業(yè)，由電網(wǎng)企業(yè)開(kāi)展增量配電網(wǎng)的統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，充分發(fā)揮電網(wǎng)企業(yè)人才、技術(shù)、管理等方面優(yōu)勢(shì)，按照電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度原則，做好調(diào)度管理和運(yùn)行監(jiān)督，確保電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行，最大限度發(fā)揮電網(wǎng)的整體效率。

7 商業(yè)模式

根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見(jiàn)》，售電公司分三類(lèi)，第一類(lèi)是電網(wǎng)企業(yè)的售電公司；第二類(lèi)是社會(huì)資本投資增量配電網(wǎng)，擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司；第三類(lèi)是獨(dú)立的售電公司，不擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)，不承擔(dān)保底配電服務(wù)。[6]按照售電業(yè)務(wù)是否與配電業(yè)務(wù)獨(dú)立，結(jié)合售電公司的類(lèi)型劃分，基于電網(wǎng)企業(yè)視角，將混合所有制配電公司的商業(yè)模式分為配售一體模式和配售分離模式。配售一體模式，即電網(wǎng)企業(yè)同時(shí)經(jīng)營(yíng)增量配電業(yè)務(wù)和售電業(yè)務(wù)；配售分離模式，即電網(wǎng)企業(yè)只經(jīng)營(yíng)增量配電網(wǎng)的配電業(yè)務(wù)或售電業(yè)務(wù)。在配售電同時(shí)放開(kāi)背景下，為獲取用戶(hù)資源，采取配售一體的商業(yè)模式符合電網(wǎng)企業(yè)利益最大化的目標(biāo)。但是，《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)控股增量配電網(wǎng)擁有其運(yùn)營(yíng)權(quán)，在配電區(qū)域內(nèi)僅從事配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，其競(jìng)爭(zhēng)性售電業(yè)務(wù)，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)由獨(dú)立的售電公司承擔(dān)。[6]從中長(zhǎng)期來(lái)看，配售分離、售電公司獨(dú)立運(yùn)行將是大勢(shì)所趨。不論處于哪個(gè)階段，選擇哪種模式，建議電網(wǎng)企業(yè)一方面牢牢掌握配電業(yè)務(wù)，以保障配電安全、穩(wěn)定；另一方面電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)積極參與售電業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，努力拓展售電業(yè)務(wù)市場(chǎng)。

8 退出管理

建立退出機(jī)制，是資本權(quán)益的重要保障，也是吸引社會(huì)資本投資的關(guān)鍵所在。國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作工作通知》，提出構(gòu)建多元化退出機(jī)制，推動(dòng)PPP項(xiàng)目與資本市場(chǎng)深化發(fā)展相結(jié)合，依托各類(lèi)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式，豐富PPP項(xiàng)目投資退出渠道，為社會(huì)資本退出指明了方向。混合所有制配電公司同樣面臨社會(huì)資本退出的風(fēng)險(xiǎn)，包括主動(dòng)退出和被動(dòng)退出。主動(dòng)退出，即增量配電項(xiàng)目低于預(yù)期收益或連續(xù)虧損時(shí)，社會(huì)資本可能自愿退出；被動(dòng)退出，即項(xiàng)目終止、政策調(diào)整及外部不可抗因素發(fā)生時(shí)，社會(huì)資本必須強(qiáng)制退出。不論社會(huì)資本自愿退出還是強(qiáng)制退出，一方面電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)采取多種渠道，妥善安排社會(huì)資本退出事宜，降低社會(huì)資本退出影響；另一方面電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)履行國(guó)有企業(yè)責(zé)任，保障電網(wǎng)安全穩(wěn)定，提供保底供電服務(wù)。

目前，增量配電改革正處于試點(diǎn)階段，采用PPP模式組建混合所有制配電公司還在摸索中推進(jìn)。通過(guò)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目初步摸排，還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)可供借鑒、推廣的經(jīng)典案例。文章基于PPP模式和增量配電改革的理論、政策與實(shí)踐，對(duì)PPP模式在混合所有制供電公司的應(yīng)用做了嘗試性研究，限于客觀條件，研究的深度、廣度還有待加強(qiáng)，期待后來(lái)學(xué)者能夠?qū)崿F(xiàn)更大的突破。