PPP模式下城市基礎設施融資風險評價

欒淼

（瑞華會計師事務所（特殊普通合伙）吉林分所，長春 130000）

1 PPP模式下城市基礎設施融資模式風險分析

目前，我國學者仍未就PPP模式下城市基礎設施融資風險的定義達成統一。從風險理論和經濟理論來看，其可定義為：PPP模式下，在項目運行周期內發生的且有可能會妨礙項目實現成功融資的或導致項目虧損乃至失敗的突發性影響或事件。也就是說，PPP模式下，城市基礎設施這一項目的實現會受各種不確定的干擾因素的影響，這些不確定性因素的來源大致可分為參與者的不確定性、實體的不確定性以及環境的不確定性。

1.1 融資風險源分析

SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的實體）全權負責PPP模式下的項目運營與管理。首先，公共部門運用政府采購形式開展招投標，符合投標條件的社會資本方前來投標，然后由政府部門考察投標企業，符合條件的社會資本方中標后雙方簽訂特許權協議。SPV獲得城市基礎設施建設項目的特許開發權以及政府所提供的扶持政策后開展項目設計與運營管理。

項目開發過程中的資金來源除企業出資、政府投資外，還有很大一部分是來自銀行等金融機構的貸款。SPV負責籌措支付與項目相關的所有開支，其通常會在項目建成后擁有10～30年的經營期限。在經營期限內，SPV可通過向使用者收費的方式回收資金或是通過政府收費的模式收回資金，回收的資金除可償付貸款本息外，還可向社會資本方分紅。經營期滿以后，這些基礎設施的所有權則返還給政府（但也有個別特殊項目，SPV最終可能擁有產權）。

PPP模式下的融資模式主要是通過市場機制來運作基礎設施和公共服務項目，政府在這一過程中所獲得的收益為政府投入資本與傳統方式投入之差，而社會資本方的收益主要是通過分紅這一形式。總體而言，參與各方并未取得最大的經濟效益，但卻實現了“帕累托”效應，這與公共基礎設施建設的終極目標相一致。

1.2 PPP模式融資風險形成機制

PPP項目的融資風險因素主要有參與者的復雜性、項目的階段性和軟環境的波動性。

1.2.1 PPP項目軟環境分析

宏觀、中觀經濟因素的變動所帶來的市場利率的波動即為項目所處的軟環境。如前文所述，PPP項目開發過程中的一大部分資金來源于貸款，因此，市場利率的變動是造成融資風險的重要因素。一旦市場利率出現頻繁波動，PPP項目融資就極易遭受利率風險損失，融資成本也就隨之上升，項目所需成本與產生的收益也難以進行預測[1]。

1.2.2 PPP項目微觀環境分析

PPP模式下的基礎設施融資項目參與者眾多，融資結構較為復雜，這使得其在運行中存在諸多風險要素，如不合適的合作伙伴、復雜的層次關系、政企之間存在的社會和經濟雙重效益的矛盾等。

1.2.3 PPP項目特性分析

PPP融資模式下的城市基礎設施投資較大，項目持續時間也較長，因此，在運營過程中會發生各種難以預料的情況。此外，融資風險具有階段性，在項目運行階段，融資風險大小有所不同，項目參與方所面臨的風險種類也不盡相同，而這無疑也加劇了PPP項目運行的不確定性。

2 PPP模式下城市基礎設施融資風險識別

2.1 融資風險識別方法與原則

PPP模式下城市基礎設施融資風險控制的基礎就是風險識別，主要識別內容有風險來源、特征及可能導致的結果等。從目前來看，風險識別的方法有故障樹法、敏感分析法、專家調查法、頭腦風暴法以及德爾菲法等。上述識別方法各有自己的優勢與不足，因此，在分析風險時應結合幾種方法，對風險進行全面、系統的識別與分析。

識別和分析風險時評價融資風險的重要基礎，同時也是融資風險評價體系具有全面性、系統性和客觀性的重要前提。對此，融資風險識別應遵循目的性、科學性、系統性的原則。

①目的性原則：在識別融資風險過程中，應堅持以目的性為向導，篩選出風險影響較大的風險因素，然后有針對性地評價和控制融資風險。②科學性原則：由于PPP項目在不同階段所面臨的風險也不同，因此，需采取合理的方法來科學、有效地識別風險因素。③系統性原則：在PPP項目中，各風險因素之間往往具有很強的關聯性，即某個風險因素的變動往往會引起其他風險因素的變動。另外，由于PPP項目的融資風險因素較為復雜，因此，在進行風險識別時應按照一定順序進行，確保風險評價體系的科學性與層次清晰性。

2.2 融資風險特征及分類

PPP模式下的城市基礎設施融資風險除具有一般融資風險的普遍性、不確定性、客觀性外，同時還因建設規模大、周期長等原因而具有長期性和動態性等特點[2]。PPP項目的融資風險具有很強的復雜性，具體表現在風險種類與風險分擔這兩個方面。PPP項目的主體通常是政府，而企業需在政府的授權與監督下開展項目投資與建設，因此，PPP項目的融資風險受政府影響也較大。

依據風險的來源、表現形式以及風險與項目的關系，PPP項目融資風險可分為多種不同的類型：

①從風險的表現形式來看：融資風險可分為信用風險與市場風險；②從風險來源來看：融資風險主要有人為風險與非人為風險；③從風險與項目的關系來看，融資風險則可分為系統風險和非系統風險，系統風險主要有金融風險、法律風險等，非系統風險則主要有信用風險和技術風險等。

3 PPP模式下城市基礎設施融資風險評價

分析PPP項目在融資過程中有可能遇到的各種風險因素及其對項目進展的影響程度的一系列工作稱為風險評價，其可為風險控制的實施提供科學有效的決策依據。

3.1 風險評價的目的與作用

通過風險評價可預估各類風險發生的概率及其有可能產生的后果，據此對各個風險進行排序。風險評價還可通過量化風險的概率與損失，進而達到減少風險估計的不確定性。此外，風險評價工作還可理清風險事件間存在的內在聯系，分析不同風險的轉換條件，使危險轉變為機會，最終實現利益最大化和風險最小化。

風險評價可客觀反映出不同風險對項目的影響，進而使風險控制目標的規劃更為合理，同時實施風險控制計劃的可行性也會更高。風險評價為風險分擔提供了重要依據，通過量化風險因素后即可確定各個因素有可能對項目運營所造成的影響，進而還可針對項目參與者的具體情況，將風險科學、合理地分配給項目參與者，達到降低融資風險的目的，為基礎設施項目的實施提供強有力的保障。

3.2 風險評價指標體系

構建PPP模式下城市基礎設施融資風險評價指標體系需遵循科學性、靈活性和可持續性、層次適中性以及可操作性和可測度性等原則。

①科學性：科學性原則要求風險評價指標體系要真實、全面地反映基礎設施項目融資風險的情況。②靈活性和可持續性：靈活性原則要求PPP項目融資風險因素具有較強的自我調節能力與適應能力，不可對風險分析效果造成影響。正由于融資風險的復雜性，還需不斷修正風險評價。③層次適中性：具有良好層次結構的項目融資風險評價指標體系可有效避免風險評價體系因不清晰的層次關系而出現不完善的情況。④可操作性和可測度性：復雜的融資風險因素使得風險評價體系中常常會發生風險因素重復和交叉等現象，對此應建立適當的融資風險層次，運用合理的技術手段對難以或不能量化的風險因素進行量化分析，從而高效度量項目融資風險。

4 結語

在城市基礎設施項目中引入PPP融資模式，不僅可減輕政府的財政壓力，還可提高金融機構與社會資本方的經濟效益。但PPP融資模式在運營過程中的不確定性風險因素也較多，我國武漢自來水廠、杭州灣跨海大橋等失敗的公共項目就是PPP融資風險所導致的典型案例。對此，本文通過對基礎設施PPP模式項目融資風險識別及評價的研究，為政府和社會資本方等參與者建設和運營項目提供了理論依據。