以目標(biāo)為導(dǎo)向的高校預(yù)算績(jī)效管理探討

張瑩，劉瓊，丁喜妹

（寧波大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處，浙江 寧波 315211）

1 高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀及存在問題

1.1 預(yù)算目標(biāo)不夠明確

目前，我國(guó)部分高校預(yù)算管理目標(biāo)不明確，不適應(yīng)學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，由于沒有進(jìn)行充分的量化分析和科學(xué)論證，導(dǎo)致在項(xiàng)目的選擇和資金分配上隨意性和主觀性較大，從而致使高校的預(yù)算管理趨于“形式化”。

1.2 預(yù)算編制方法不夠科學(xué)

國(guó)家對(duì)教育投人，特別是專項(xiàng)投入呈逐年上升趨勢(shì)，專項(xiàng)支出在教育經(jīng)費(fèi)中的比重逐年增加。建設(shè)比較完備、成熟的項(xiàng)目庫(kù)顯得尤其重要，從目前的實(shí)際情況看，多數(shù)高校沒有完備的項(xiàng)目庫(kù)，部分高校雖然有項(xiàng)目庫(kù)，但項(xiàng)目支出預(yù)算、任務(wù)書及績(jī)效目標(biāo)等編制、填報(bào)存在任務(wù)書及績(jī)效目標(biāo)不明確，專項(xiàng)不專的現(xiàn)象，直接影響項(xiàng)目執(zhí)行的質(zhì)量、效益及產(chǎn)出，即項(xiàng)目的績(jī)效不佳。此外，預(yù)算編制方法的選擇影響預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，而預(yù)算編制是高校的預(yù)算管理起點(diǎn)。當(dāng)前我國(guó)高校多數(shù)采用定額或增量預(yù)算法，而非零基預(yù)算法，非零基預(yù)算法是以上年支出數(shù)做為基礎(chǔ)編制的預(yù)算方法，當(dāng)上年支出預(yù)算數(shù)不符合實(shí)際情況時(shí)，就會(huì)造成預(yù)算數(shù)與實(shí)際執(zhí)行數(shù)偏差較大，進(jìn)而失去了預(yù)算編制的意義。

1.3 預(yù)算績(jī)效管理觀念比較薄弱

高校作為事業(yè)單位，主要目的是培育學(xué)生，但很少關(guān)心學(xué)生的培育成本，也沒有進(jìn)行相應(yīng)的成本核算。長(zhǎng)期以來，高校對(duì)預(yù)算投入責(zé)任和支出績(jī)效沒有足夠的重視，缺乏績(jī)效理念，缺少績(jī)效評(píng)價(jià)。高校各部門只注重盡快形成支出，不注重教育經(jīng)費(fèi)的使用效益。高校中這樣的情況較多，在預(yù)算編制前各部門爭(zhēng)取項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)的積極性較高，卻很少關(guān)心項(xiàng)目產(chǎn)生的效果，導(dǎo)致預(yù)算資金的使用效益低下。

1.4 績(jī)效獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全、體系不完善

雖然部分高校做了績(jī)效評(píng)價(jià)，也只是針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)的績(jī)效評(píng)價(jià)，且內(nèi)容也只是根據(jù)對(duì)應(yīng)的上級(jí)部門的要求填寫相應(yīng)的表格數(shù)據(jù)和文字總結(jié)，沒有認(rèn)識(shí)到績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性，也僅僅是為了完成任務(wù)。校內(nèi)預(yù)算項(xiàng)目和學(xué)校各部門的績(jī)效評(píng)價(jià)幾乎沒有高校在評(píng)價(jià)，對(duì)于“如何用錢”沒有適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算資金的使用效益低下。考核與獎(jiǎng)懲能使預(yù)算管理發(fā)揮其約束與激勵(lì)作用，績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的建立及體系的完善迫在眉睫。

2 高校預(yù)算績(jī)效管理的必要性及重要性

高校要發(fā)展需要大量的資金，從總體上講，高校的資金是緊張，但高校專項(xiàng)資金沉淀較多也是不爭(zhēng)的事實(shí)，高校需要對(duì)資源進(jìn)行有效配置，就必須提高資金使用效益，合理有效地使用資金，合理使用不僅體現(xiàn)的是效率，更要體現(xiàn)其有效性，這就是績(jī)效。多數(shù)高校目前采用定額或增量預(yù)算法，但這并不能提高資金的有效性，高校預(yù)算資金的分配必須跟績(jī)效掛鉤，績(jī)效結(jié)果將作為資金分配的主要指導(dǎo)方向，對(duì)比各部門本年度的預(yù)算資金與其上年度資金使用效益，根據(jù)績(jī)效考核的結(jié)果增減預(yù)算部門的預(yù)算。

財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人同志在2010年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上提出了如下要求：完善預(yù)算績(jī)效管理制度，逐步建立健全預(yù)算管理機(jī)制，即逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理的全過程管理和控制。可見，加強(qiáng)高校預(yù)算績(jī)效管理已成為當(dāng)前高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作的重要內(nèi)容。

3 高校績(jī)效預(yù)算的可行性及面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

2000年是部門預(yù)算管理制度的改革年，此后，財(cái)政部相繼實(shí)施了部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)、預(yù)算外資金、政府性基金、收支兩條線等多項(xiàng)改革，均取得顯著成效，為深化整體績(jī)效預(yù)算改革奠定了基礎(chǔ)。2012年修訂了事業(yè)單位財(cái)會(huì)制度，該制度為實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理提供了保障，明確指出了高校要加強(qiáng)預(yù)決算管理，實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，提高資金使用效益。最新高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度指出，高校應(yīng)當(dāng)對(duì)固定資產(chǎn)采用年限平均法或工作量法計(jì)提折舊，應(yīng)根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要實(shí)行內(nèi)部成本費(fèi)用管理，逐步細(xì)化成本核算，開展學(xué)校、院系和專業(yè)的教育總成本和生均成本等核算工作，科研活動(dòng)成本的核算應(yīng)當(dāng)細(xì)化到科研項(xiàng)目。2017年財(cái)政部決定在前期試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，開展政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制試點(diǎn)工作，從財(cái)政的規(guī)定和舉措可以看出，固定資產(chǎn)折舊的計(jì)提及成本費(fèi)用的細(xì)化有利于高校實(shí)施成本核算，為準(zhǔn)確核算高校教育成本、開展績(jī)效評(píng)價(jià)奠定了基礎(chǔ)。

目前還沒有科學(xué)、規(guī)范、合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，加之高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作具有復(fù)雜性，還處于探索階段，尚沒有完整科學(xué)、規(guī)范合理的測(cè)評(píng)系統(tǒng)，以及沒有進(jìn)行必要的獎(jiǎng)懲機(jī)制，這是目前高校預(yù)算績(jī)效考核存在的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)[1]。

4 以目標(biāo)為導(dǎo)向，提高高校預(yù)算績(jī)效管理的舉措

4.1 制定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)

以目標(biāo)為導(dǎo)向的高校預(yù)算績(jī)效管理，績(jī)效目標(biāo)的制定是最基礎(chǔ)也是最重要的一環(huán)。預(yù)算績(jī)效目標(biāo)分財(cái)務(wù)目標(biāo)和非財(cái)務(wù)目標(biāo)。財(cái)務(wù)目標(biāo)主要是指能以貨幣計(jì)量的指標(biāo)，如所需的資金以及預(yù)算的開支范圍及用途。非財(cái)務(wù)目標(biāo)主要指本科及研究生教育、學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、人才隊(duì)伍建設(shè)、國(guó)際化建設(shè)、校友與服務(wù)地方工作、學(xué)生工作、黨建工作及其他管理工作等，是投入的預(yù)算資金產(chǎn)生的結(jié)果。

績(jī)效目標(biāo)主要包括項(xiàng)目的總體情況、開支范圍、總體績(jī)效目標(biāo)及分項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)等內(nèi)容。高校應(yīng)根據(jù)發(fā)展規(guī)劃確定具體的績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)應(yīng)具有可行性、有效性、全面性，能使預(yù)算項(xiàng)目圍繞高校發(fā)展而開展。

4.2 建立項(xiàng)目庫(kù)信息系統(tǒng)

項(xiàng)目庫(kù)要結(jié)合高校發(fā)展規(guī)劃，在深入研究和充分論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行申報(bào)，項(xiàng)目的內(nèi)容必須要有：項(xiàng)目建設(shè)必要性、可行性分析，項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容與實(shí)施計(jì)劃，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)開支范圍等。項(xiàng)目可按發(fā)展型項(xiàng)目和保障型項(xiàng)目申報(bào)，發(fā)展型項(xiàng)目指對(duì)高校具有重大推動(dòng)作用的各類重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，保障型項(xiàng)目指對(duì)學(xué)校投入較大或急需學(xué)校經(jīng)費(fèi)投入完善的項(xiàng)目。

4.3 科學(xué)構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是評(píng)價(jià)部門績(jī)效好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是評(píng)價(jià)投入的資金能否產(chǎn)生預(yù)期效果的重要依據(jù)。可通過設(shè)立“數(shù)量目標(biāo)”與“質(zhì)量目標(biāo)”相結(jié)合的考核指標(biāo)。“量”的考核指標(biāo)指投入指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)，“質(zhì)”的考核指標(biāo)即成果指標(biāo)、效率指標(biāo)，用客觀的數(shù)字、信息可計(jì)量指標(biāo)，通過“量”與“質(zhì)”兩方面來考核預(yù)算的數(shù)量和最終完成結(jié)果。也就是說，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)也可分為業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)和財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)兩大類。業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)是對(duì)各部門、單位申請(qǐng)預(yù)算并為完成預(yù)算目標(biāo)所做出的成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，在整個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)占有較大的權(quán)重，通過設(shè)立包括立項(xiàng)的合理性、項(xiàng)目完成度、項(xiàng)目的組織水平、項(xiàng)目的管理水平、項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益與項(xiàng)目的社會(huì)效益等要素在內(nèi)的指標(biāo)來考核預(yù)算執(zhí)行的最終結(jié)果。

4.4 建立健全績(jī)效獎(jiǎng)懲機(jī)制

①建立績(jī)效考核專項(xiàng)資金。高校可按照每年可安排的專項(xiàng)資金作為基數(shù)，按一定的比例分隔出部分的資金用于績(jī)效考核，用于獎(jiǎng)勵(lì)分配績(jī)效考核優(yōu)秀的部門、單位。②對(duì)歸口管理部門進(jìn)行考核。由績(jī)效評(píng)價(jià)小組對(duì)各部門的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，分成優(yōu)秀、合格、不合格等級(jí)，對(duì)于考核優(yōu)秀的歸口部門增加其第二年的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，對(duì)于考核不合格的歸口部門核減其第二年的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。③績(jī)效考核結(jié)果與職稱晉升、職務(wù)聘任掛鉤。有助于各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人更認(rèn)真地對(duì)待預(yù)算項(xiàng)目，能按既定的目標(biāo)完成項(xiàng)目，而不是在爭(zhēng)取資金的時(shí)候描繪的前景很好，而在實(shí)際執(zhí)行時(shí)卻不理想。

5 結(jié)語

綜上，高校預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期、煩瑣、細(xì)膩、復(fù)雜又艱巨的系統(tǒng)工程，目前我國(guó)高校預(yù)算績(jī)效管理還處于摸索、逐步完善階段，需要不斷完善相關(guān)預(yù)算管理制度，建立健全項(xiàng)目庫(kù)信息系統(tǒng)，構(gòu)建科學(xué)、合理、可行的預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)體系，建立健全績(jī)效獎(jiǎng)懲機(jī)制，促進(jìn)高校預(yù)算管理水平再上一個(gè)新臺(tái)階。