文山市推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)適度規(guī)模流轉(zhuǎn)的難點(diǎn)及對(duì)策

高文銳

（文山市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站，云南 文山 663099）

1 文山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)適度規(guī)模流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

第一，文山市農(nóng)村現(xiàn)有土地基本情況。文山市轄14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個(gè)街道辦事處，139個(gè)村民委（社區(qū)），1619個(gè)村民小組（隊(duì)），2017年統(tǒng)計(jì)年鑒顯示有農(nóng)業(yè)農(nóng)戶74983戶，農(nóng)業(yè)人口285088人；總耕地面積40.71萬(wàn)畝，其中，家庭承包經(jīng)營(yíng)的耕地面積37.46萬(wàn)畝。根據(jù)文山市土地確權(quán)工作完成的二榜調(diào)查公示顯示有農(nóng)戶數(shù)85026戶，耕地191萬(wàn)畝。

第二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)適度規(guī)模流轉(zhuǎn)的基本情況。截至2018年10月25日統(tǒng)計(jì)，土地家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的總面積7.745萬(wàn)畝，占總承包面積37.46萬(wàn)畝的20.67%，僅占土地確權(quán)面積191萬(wàn)畝的3.90%。當(dāng)年流轉(zhuǎn)金額1784.88萬(wàn)元。

第三，文山市土地流轉(zhuǎn)形式占比。轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)面積為688畝，占流轉(zhuǎn)總面積的0.9%；出租方式流轉(zhuǎn)面積6.732萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的88.42%；互換方式流轉(zhuǎn)面積0.052萬(wàn)畝,占流轉(zhuǎn)總面積的0.69%；轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)面積0.399萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的5.24%；股份合作方式流轉(zhuǎn)面積0.175萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的2.29%；其他方式流轉(zhuǎn)面積0.187萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的2.46%。

第四，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)適度規(guī)模流向情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年10月25日文山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流向情況如下，主要有流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積為2.49萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的32.11%；流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社的面積為1.15萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的14.85%；流轉(zhuǎn)入企業(yè)的面積為3.92萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的50.49%；流轉(zhuǎn)入其他主體的面積為0.19萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總面積的2.46%。

2 文山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)適度規(guī)模流轉(zhuǎn)特點(diǎn)及難點(diǎn)

2.1 政策宣傳不到位，群眾的思想觀念有待轉(zhuǎn)變

部分領(lǐng)導(dǎo)干部還缺少對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的足夠認(rèn)識(shí)及其在提高農(nóng)民收入方面的重要作用，對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策方面的宣傳不足。除此之外，廣大人民群眾對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的意識(shí)還不足，他們?cè)谒枷敕矫孢€需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)化。農(nóng)村醫(yī)療、社會(huì)救助以及養(yǎng)老方面的保障體系還比較缺乏。農(nóng)民主要還是依靠土地收入來(lái)解決家庭中孩子上學(xué)以及看病等問(wèn)題，對(duì)流轉(zhuǎn)土地存在后顧之憂。部分土地承包大戶怕政策不穩(wěn)，政府收回土地承包租賃權(quán)，或擔(dān)心市場(chǎng)前景不佳，承包無(wú)效益，也不敢大規(guī)模流轉(zhuǎn)。

2.2 農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，具有區(qū)域性、零星性等特點(diǎn)

從文山市土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀來(lái)看，文山市的土地流轉(zhuǎn)形式以出租為主，其次是轉(zhuǎn)讓、其他方式、股份合作，再次是轉(zhuǎn)包、互換等。流轉(zhuǎn)特點(diǎn)多為農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)，為了農(nóng)戶便于耕種和管理進(jìn)行自發(fā)的、零散的互換[1]。由于不一樣區(qū)域農(nóng)業(yè)資源條件以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平不一樣，不同范圍當(dāng)中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模以及形式也不一樣，出現(xiàn)了區(qū)域分布不平衡的形式。城區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度比較快，偏遠(yuǎn)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)比較慢，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展帶來(lái)了非常大的影響。

2.3 流轉(zhuǎn)比例較低

從文山市的現(xiàn)有耕地面積和流轉(zhuǎn)面積來(lái)看，文山市的土地流轉(zhuǎn)比例較低，規(guī)模較小。農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)基本上是承包者與受讓方私下相互協(xié)商，自發(fā)流轉(zhuǎn)，大多是對(duì)于部分零星土地的自發(fā)調(diào)整，面積較小、分布零散[2]。規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化的土地流轉(zhuǎn)比例還不高，流轉(zhuǎn)效益不明顯，土地資源優(yōu)勢(shì)得不到充分發(fā)揮。

2.4 流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，流轉(zhuǎn)程序不合法，流轉(zhuǎn)對(duì)象不明確

由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)宣傳、指導(dǎo)、監(jiān)督管理還不到位，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)放任自流，流轉(zhuǎn)行為處于無(wú)人監(jiān)管的狀態(tài)，加之在現(xiàn)實(shí)生活中，很多農(nóng)戶為了方便生產(chǎn)、生活的需要而相互協(xié)商自發(fā)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，互換土地進(jìn)行耕種，往往出現(xiàn)在互換時(shí)未明確互換的期限，雙方也沒(méi)有訂立書(shū)面的合同，僅為口頭協(xié)議；有的雖然訂立了書(shū)面的合同，但內(nèi)容不規(guī)范，流轉(zhuǎn)程序不合法。近年來(lái)，隨著土地征、占用使土地升值及農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策等原因，引發(fā)的利益糾紛比較普遍，解決起來(lái)也十分困難，損害了部分農(nóng)民的合法權(quán)益，在很大程度上影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

2.5 土地流轉(zhuǎn)糾紛解決能力弱化

文山市雖然草擬了《文山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，但一直未以文件的形式下發(fā)實(shí)施，致使土地流轉(zhuǎn)的原則、形式、程序無(wú)章可循，加之文山市未建立健全土地流轉(zhuǎn)合同制度、登記制度、公證制度，沒(méi)有明確流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)，使協(xié)調(diào)化解土地流轉(zhuǎn)糾紛的能力弱化。

3 文山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)適度規(guī)模流轉(zhuǎn)的對(duì)策

3.1 加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識(shí)

要把宣傳《農(nóng)村土地承包法》作為一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)來(lái)抓，同時(shí)加大十九大提出的第二輪土地延包到期后再延長(zhǎng)30年的政策宣傳。不僅要使廣大農(nóng)民群眾明白土地承包政策不會(huì)變，同時(shí)使他們明確經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、原則和程序，知曉土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)于己、于人、于村、于國(guó)都有利[3]。同時(shí)，作為土地發(fā)包方的村民小組要積極做好土地流轉(zhuǎn)合同指導(dǎo)工作，并為采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的雙方同時(shí)辦理好合同終止和重新簽訂手續(xù)。

3.2 強(qiáng)化職能職責(zé)

要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，負(fù)責(zé)全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的總體協(xié)調(diào)、全面監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）落實(shí)專職人員，切實(shí)履行職責(zé)，搞好土地流轉(zhuǎn)的中介、協(xié)調(diào)、信息發(fā)布、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、政策咨詢、統(tǒng)計(jì)和檔案管理工作。建立以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易分中心為依托，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國(guó)土、城管、水利等相關(guān)部門(mén)參加的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行緊密型組合、市場(chǎng)性運(yùn)作、科學(xué)化管理，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更廣闊的服務(wù)空間。

3.3 整合資源，完善服務(wù)

市政府應(yīng)充分整合資源，完善服務(wù)，在堅(jiān)持依法、自愿、有償、公開(kāi)、公平、自愿基礎(chǔ)上健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與集中。一方面，要注意土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與集中，并認(rèn)識(shí)到其前提是農(nóng)民自覺(jué)自愿，決不能脅迫農(nóng)民；另一方面，在土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與集中的過(guò)程中要注意保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，以利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加農(nóng)民收入，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革得以順利發(fā)展。盡快出臺(tái)《文山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，指導(dǎo)農(nóng)戶按照“依法、自愿、有償”的原則進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益。

3.4 創(chuàng)新機(jī)制，推動(dòng)發(fā)展

首先，從經(jīng)營(yíng)模式入手，改變?cè)臼嘏f的經(jīng)營(yíng)模式，使其得到創(chuàng)新。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展、農(nóng)村稅改的推進(jìn)以及不斷改變的農(nóng)民思想觀念，致使固有的以農(nóng)戶間代耕、無(wú)償轉(zhuǎn)包、倒貼轉(zhuǎn)包等一系列的土地流轉(zhuǎn)方式的實(shí)施難度越來(lái)越大。對(duì)此，文山市應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，及時(shí)調(diào)整政策導(dǎo)向，探索和創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)發(fā)展。其次，加大政策激勵(lì)。制定土地流入方面扶持政策，對(duì)能夠有效帶動(dòng)農(nóng)民增收的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和大型種養(yǎng)企業(yè)，采取土地流轉(zhuǎn)合作的方式，集中農(nóng)民土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并在稅收政策、信貸政策、項(xiàng)目支持、技術(shù)指導(dǎo)等方面給予傾斜，推進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)基地的形成。為使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)得到快速推進(jìn)，從政策激勵(lì)上營(yíng)造良好的土地流轉(zhuǎn)氛圍應(yīng)當(dāng)是政府部門(mén)的最佳選擇。