宅基地“三權分置”的邏輯起點、政策要義及入法路徑

靳相木，王海燕，王永梅，歐陽亦梵

（1.浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310029； 2.浙江大學土地與國家發(fā)展研究院， 浙江 杭州 310029）

1 引言

2018年中央一號文提出，“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。這是中央在總結和借鑒農村承包地“三權分置”經驗的基礎上①學界對承包地“三權分置”已展開了廣泛討論，圍繞土地承包權和土地經營權的關系，主要形成了兩種代表性思路，一是“分離論”，即通過制度重構，將現(xiàn)行土地承包經營權一分為二，以土地承包權、土地經營權取代之[1-2]；另一種觀點則可稱為“設立論”，即認為時下所說的土地承包權指的就是現(xiàn)行土地承包經營權，土地經營權是由土地承包經營權人為社會主體設立的下級用益物權[3-4]。這些討論為宅基地“三權分置”的探討提供了思路和養(yǎng)分。，提出的深化農村宅基地制度改革的一個新任務。時下，學界和地方對宅基地“三權”內涵、權利邊界及相互關系出現(xiàn)了不同的認知，大致形成了三種代表性觀點。

一是宋志紅等提出宅基地資格權就是現(xiàn)行法上的宅基地使用權，宅基地“三權分置”的關鍵在于延長宅基地權利配置鏈條，創(chuàng)設“第三項權利”[5-6]。浙江省紹興市上虞區(qū)的宅基地“三權分置”探索，著力在農戶與社會主體之間的宅基地租賃關系上做文章，將宅基地租賃權物權化，為宅基地租賃使用權頒發(fā)不動產證書，形成宅基地所有權—使用權—租賃權“三權分置”格局，其背后就是這一邏輯②2018年6月20日，浙江省紹興市上虞區(qū)不動產登記服務中心為紹興上虞大通市場發(fā)展有限公司頒發(fā)了全國首本宅基地及房屋租賃使用權證書。。二是夏沁等認為應當從現(xiàn)行宅基地使用權中分離出“資格權”，并使之成員權化，由成員權承擔保障農戶的身份性福利的使命，建立宅基地上土地所有權、成員權和宅基地使用權“三權分置”的權利配置格局[7-8]。浙江省義烏市和德清縣在宅基地“三權分置”改革試點中，就是從成員權的角度切入，探索了宅基地農戶資格權的“落地”“變現(xiàn)”“置換城鎮(zhèn)保障房”等多樣化實現(xiàn)形式。三是徐忠國等提出從現(xiàn)行宅基地使用權中分離出“資格權”，并使之物權化[9]。安徽省旌德縣和浙江省象山縣在宅基地“三權分置”的探索中，就是在宅基地流轉后將宅基地使用權分解為農戶的宅基地資格權和社會主體的新的宅基地使用權，從而形成集體、農戶、社會主體的宅基地所有權—資格權—使用權“三權分置”的權利體系。其中，宅基地農戶資格權和社會主體的新宅基地使用權都被視作用益物權，由不動產登記機構予以頒發(fā)不動產權證。從權利變動的邏輯看，宅基地流轉后兩個新的用益物權來源于流轉前那個無期限的宅基地使用權的裂變，這個所謂“三權分置”的邏輯，頗受一些經濟學者甚至立法部門的認同①2017年10月31日，全國人大農業(yè)與農村委員會副主任委員劉振偉在十二屆全國人大常委會第三十次會議的全體會議上作關于《〈中華人民共和國農村土地承包法修正案（草案）〉的說明》，明確提出：“土地集體所有權與承包經營權是承包地處于未流轉狀態(tài)的一組權利，是兩權分離；土地集體所有權與土地承包權、土地經營權是承包地處于流轉狀態(tài)的一組權利，是三權分置。”不難看出，旌德和象山對宅基地“三權分置”的理解，與劉振偉的說明在邏輯上如出一撤，即都是以流轉與否來區(qū)分“兩權分離”與“三權分置”，未流轉時保持“兩權分離”不變，而流轉后則轉向“三權分置”。。

對于以上宅基地“三權分置”的三種觀點：第一種觀點在延長宅基地權利配置鏈條上做文章，這一理論邏輯有其重要的實際意義，但由于其并未能觸動現(xiàn)行宅基地使用權的身份性與財產性混同為一體的立法構造，宅基地制度在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中面臨的深層次問題無法得到解決；第三種觀點主張在宅基地流轉后，以作為母權的原宅基地使用權的消滅，換取兩個在內容和責任形態(tài)上與母權不同的新子物權的設立，雖然這一做法與英美法上的產權束觀念高度契合，也符合人們的生活經驗，但它完全背離了大陸法上物權法的物權變動基本原理，其制度成果根本無法進入中國《物權法》②關于這一認識，筆者擬另行文深入探討。；第二種觀點著眼于破除宅基地使用權的身份性與財產性混同為一體的立法構造，并在成員權的范疇下理解、定位和發(fā)展宅基地農戶資格權，這代表了中國宅基地“三權分置”改革的前進方向。

本文認同并擬沿著第二種觀點的邏輯路徑，著力厘清2018年中央一號文提出的宅基地“三權分置”改革的邏輯起點和政策要義，探索其法律內涵及入法路徑。

2 宅基地“三權分置”的邏輯起點

2.1 宅基地使用權“兩權復合”構造的內在緊張

中國農村宅基地制度自1960年代肇始，歷經人民公社，再經過40年改革，其間雖多有演變，但總體上一直保持著宅基地集體所有權和農戶使用權的“兩權分離”構造。在“兩權分離”架構下，宅基地使用權呈現(xiàn)出身份性居住保障權和物權性財產權“兩權復合”的結構特征[7-9]。一是身份性居住保障權。《土地管理法》明確，每個集體經濟組織成員都有資格獲得宅基地，集體經濟組織也有責任保障每個成員以戶為單位獲得宅基地。宅基地使用權是農村集體經濟組織成員享有的權利，與享有者特定的身份相聯(lián)系，非本集體經濟組織成員無權取得或變相取得。二是物權性財產權。2007年《物權法》賦予宅基地使用權以用益物權的性質，宅基地使用權得以成為農民的一項物權性財產權，宅基地及房屋成為農民最重要的財產形式。

當前實踐中，宅基地使用權的身份性與物權性是內在矛盾的：作為身份性權利，必然要求宅基地使用權的取得及保有主體限制為本集體經濟組織成員；作為物權性權利，則要求自由流轉。從宅基地制度的歷史和內在邏輯看，宅基地使用權的身份性先于并高于其物權性，身份性是其物權性的前提和基礎，因而身份性必然要“綁架”著物權性，限縮著物權化的廣度和深度。因為，如果任由宅基地使用權徹底物權化，其身份性就很可能蕩然無存，從而宅基地制度作為農村住房保障制度的社會功能定位也將徹底翻轉。在宅基地使用權身份性的“綁架”之下，基于房地一體法則，農村房屋所有權也無法順暢轉讓、抵押[10]。

2.2 “兩權分離”架構下宅基地制度改革的困局

針對宅基地使用權的身份性“綁架”其物權性的突出矛盾，黨的十八屆三中全會提出：“保障農戶宅基地用益物權，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點。”在全國人大常委會的授權下，2015年以來北京市大興區(qū)等33個縣（市、區(qū)）開展了宅基地制度改革試點，天津市薊縣等59個縣（市、區(qū)）開展了農民住房財產權抵押試點。總體上看，宅基地制度改革試點在保障農民取得宅基地、自愿有償退出宅基地和完善宅基地管理制度等方面作了積極探索。但試點結果顯示，“兩權分離”架構下的宅基地改革試點工作陷入困局：（1）宅基地有償使用范圍偏小，單純對超標占地和“一戶多宅”等收取有償使用費；（2）宅基地流轉范圍限定在本集體經濟組織內部，抑制了交易需求；（3）農民住房所有權與宅基地使用權一并抵押時，抵押物處置的受讓人原則上限制在本集體經濟組織內部，導致銀行業(yè)金融機構難以行使抵押權[11]。

過去三年多宅基地制度改革試點經驗表明，在宅基地“兩權分離”架構下，宅基地使用權只能“一身二任”，即：既是身份性居住保障權，又是物權性財產權。在無法打破這個“兩權復合”結構的情況下，對于盤活閑置宅基地和閑置農房來說，宅基地制度改革試點收效也無法達到預期。特別是，很多進城落戶農民早已在城市安家樂業(yè)，但仍保有其宅基地和房產，導致大量農村宅基地和農房閑置，造成社會資源的巨大浪費。這一困境是“兩權分離”框架內宅基地制度改革不可逾越的障礙，也是宅基地“三權分置”改革的邏輯起點。

3 宅基地“三權分置”的政策要義

針對“兩權分離”架構下宅基地改革困境，2018年中央一號文另辟蹊徑，提出宅基地“三權分置”改革的新思路，開辟了宅基地制度改革的新境界。

3.1 文義解釋

文義解釋的方法，就是從文本的一般字面意義來理解其政策涵義。從文義解釋的層面看，2018年中央一號文這一段表述，是講給廣大人民群眾聽的，不但要讓領導干部和專家學者聽得懂，而且更要讓普通農民群眾聽得懂。所以，這段話不是“法言法語”，而是樸素的白話，是政治的、大眾的語言，其中的“資格權”“使用權”“財產權”等術語與中國現(xiàn)行法上的相關概念顯然并不對應。這種樸素的白話，有利于中央精神的宣傳、貫徹和落實，但同時也確實給宅基地“三權分置”政策入法帶來一定的困惑[5]。但透過這段不足百字的表述的字里行間，還是可以領會宅基地“三權分置”政策的基本含義：一是宅基地“三權分置”這個新提法，是指向“農民閑置宅基地和閑置農房”的，宅基地“三權分置”是“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策”的重要一環(huán)；二是要適度放活宅基地和農民房屋使用權，就是要讓宅基地和農民房屋使用權適度流動起來，其底線就是“不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館”；三是在適度放活宅基地和農民房屋使用權的同時，不能侵蝕農民享受住房保障的資格權，不能出現(xiàn)讓農民流離失所的情況。

這一段文字所蘊含的內容是豐富的、嶄新的，明確了深化宅基地制度改革的新目標，既讓宅基地適度流動起來，解決農民閑置宅基地和閑置農房問題，又不能影響農民的居住保障；同時，也指明了深化宅基地制度改革的新任務，即將宅基地農戶資格權獨立出來，并以宅基地資格權來保障農民的居住權。

3.2 結構解釋

結構解釋的方法，就是要把關于宅基地“三權分置”這一段表述置于2018年中央一號文件的全局中來理解，在此基礎上進一步將其置于十八大以來中央關于農村土地制度改革的系列論述中來理解。2018年中央一號文件的主題是鄉(xiāng)村振興，有關宅基地“三權分置”的論述放在“推進體制機制創(chuàng)新，強化鄉(xiāng)村振興制度性供給”這一節(jié)中，并在這一節(jié)中置于“深化農村土地制度改革”這個題目之下。在“深化農村土地制度改革”這個題目中，一號文先提出要系統(tǒng)總結2015年以來包括宅基地制度改革在內的農村三項土地制度改革試點經驗，再提出宅基地“三權分置”的新論述。這表明，宅基地“三權分置”是在2015年開始的宅基地制度改革試點的基礎上，中央審時度勢后提出的宅基地制度改革的新目標、新任務。也就是說，2015年開始的宅基地制度改革試點在解決閑置宅基地和閑置農房問題上的成效不如預期，中央這才進一步提出宅基地“三權分置”改革的新目標、新任務。

其一，考慮2007年《物權法》已經將宅基地使用權定性為用益物權，聯(lián)系2015年開始的宅基地制度改革試點的任務和目標，以及中央關于承包地“三權分置”的要求，這個“新”指的就是要讓“宅基地農戶資格權”獨立成權，使之成為有別于宅基地使用權的一項獨立的民事權利。創(chuàng)設“宅基地農戶資格權”，是宅基地“三權分置”的最大創(chuàng)新點。將宅基地資格權等同于現(xiàn)行宅基地使用權的認知[5-6]，是對中央一號文的最大誤讀。至于宅基地農戶資格權是一種什么性質的權利、如何獨立成權以及如何入法，從中央一號文則無法窺得一二，須后續(xù)的立法研究才能解決。

其二，這個新思路提出的改革突破口，就在于消解和打破宅基地“兩權分離”架構下現(xiàn)行宅基地使用權的身份性居住保障權和物權性財產權“兩權復合”結構。循著這一突破口而推動的改革重點任務猶如一枚硬幣的兩面：一面是宅基地農戶資格權的獨立成權，讓農民的身份性居住保障權找到新的權利載體；另一面就是將現(xiàn)行宅基地使用權轉型純化成為典型用益物權，可以轉讓、出讓、出租和抵押。只有這兩個方面改革的同步聯(lián)動，形成全新的宅基地農戶資格權、宅基地使用權，再加上中央一號文件講的“落實宅基地集體所有權”，才稱得上宅基地“三權分置”。

本文引言總結的第一種觀點及實踐中對應的做法，實質就是忽略了現(xiàn)行宅基地使用權的“兩權復合”結構這個最大矛盾，而單純將宅基地租賃權物權化，這其中的法理邏輯及立法例其實早已有之，實在沒有必要冠之“三權分置”的新名詞。

3.3 原意解釋

欲準確理解中央一號文件關于宅基地“三權分置”論述的含義，還應當深究決策者的原意。這個“原意”就隱藏在宅基地“三權分置”要解決的問題中。在“兩權分離”架構下宅基地制度也使農民宅基地的資產功能被“架空”，在農村人口城市化的潮流中，這一制度勢必造成大量閑置宅基地和閑置農房。如何解決閑置宅基地和閑置農房大量存在的問題，是新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的痛點所在，更是推動“錢、地、人”等要素在城鄉(xiāng)間雙向流動的關鍵著力點。在這個問題導向下，中央提出了宅基地“三權分置”政策。相應地，宅基地“三權分置”的政策目標就是既要堅持宅基地制度的農村住房保障功能定位這個“定海神針”不動搖，確保農村社會穩(wěn)定，又要讓宅基地成為農民的資產，讓宅基地活起來，可以適度流轉。

追尋決策者的原意，獨立成權的宅基地農戶資格權承載的是對農民的居住保障功能，旨在實現(xiàn)農民住有所居全覆蓋；而轉型純化為典型用益物權的宅基地使用權，承載的則是資產功能，通過宅基地活起來，增加農民宅基地的財產價值。將現(xiàn)行法上的宅基地使用權轉型純化為典型用益物權，其流轉的受讓人突破本集體經濟組織成員范圍是宅基地“三權分置”的題中之義，也是宅基地“三權分置”政策對以往宅基地“兩權分離”架構的突破點之所在。允許社會主體從宅基地使用權人手中取得下級用益物權，如本文引言總結的第一種觀點及浙江上虞區(qū)等地的探索，也必然構成宅基地“三權分置”改革的重要內容。

4 宅基地“三權分置”的入法路徑

4.1 宅基地“三權分置”入法的“接口”

所謂宅基地“三權分置”入法，就是要將宅基地“三權分置”的制度創(chuàng)新成果最終融入并自洽于改革開放四十年形成的中國特色社會主義法律體系中，而不是自外于中國的法律體系。宅基地“三權分置”入法的“接口”就是中國《民法總則》，即首先應在《民法總則》列舉的民事權利類型這個坐標系中對宅基地“三權”分別進行定性，確定其各自所歸屬的權利類型，在此基礎上，方可將宅基地“三權分置”的制度創(chuàng)新成果聯(lián)接融入相應的民事權利制度體系中。

2017年10月1日起施行的《民法總則》代表了中國民事權利類型化立法的最新成果。《民法總則》第五章109～127條以列舉方式明確了公民享有的民事權利類型，包括：人身和人格權、財產權利、繼承權、股權和其他投資性權利、法律規(guī)定的其他民事權利和利益。其中，人身和人格權具體又包括生命權、身體權、健康權、姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權、隱私權、婚姻自主權以及婚姻、家庭等關系產生的人身權利等子權利；財產權利包括物權、債權、知識產權等具體類型；對繼承權、股權和其他投資性權利則未再具體細分。第126條“民事主體享有法律規(guī)定的其他民事權利和利益”是一個兜底條款，即在《民法總則》上述民事權利類型之外，其他法律也可以規(guī)定并形成新的民事權利類型。

科學界定宅基地“三權”的法律內涵、權利邊界及相互關系，在很大程度上就是將政治的、大眾的語境下的宅基地“三權”，轉換為中國《民法總則》列舉的民事權利類型這個“坐標系”中的權利類型概念，使之在分別遵從其所屬民事權利范疇的基本規(guī)則的基礎上建構、展開并形成各自的具體法律制度。

4.2 落實宅基地集體所有權

宅基地“三權分置”中的宅基地所有權，屬于《民法總則》第114條列舉的物權類型中的所有權，這一點應無疑義。近年來集體經營性建設用地入市改革的經驗表明，遵從物權法、合同法等私法規(guī)范，探索宅基地集體所有權的市場化實現(xiàn)形式，是落實宅基地集體所有權的著力點所在。但同時，不同于土地私有制國家的個人土地所有權，包括宅基地在內的集體土地所有權不得自由買賣，屬于中國的憲制性制度安排，也因此集體土地所有權的運作必須接受公法的拘束和規(guī)范。也就是說，根據(jù)中國現(xiàn)行法相關規(guī)定及其司法實踐，宅基地集體所有權具有“公權—私權”雙重屬性，既要接受公法的深度介入和調整，也得接受民法特別是物權法的調整和規(guī)范。在宅基地“三權分置”改革中，落實宅基地集體所有權，應當通過公法和私法兩條路徑來實現(xiàn)，二者不可偏廢。在公法規(guī)制方面，要堅持宅基地制度是中國特色的農村住房保障制度這個前提，在優(yōu)化宅基地空間布局的同時，可適當拓展宅基地用于農村電商、民宿、餐飲、養(yǎng)老、科研、創(chuàng)意、文化產業(yè)和小型農產品加工業(yè)等用途；在私法規(guī)范方面，可從進一步完善集體土地所有權主體的內部決策事項和決策程序入手。

4.3 宅基地農戶資格權獨立化

宅基地農戶資格權的獨立化，就是將集體成員專屬的身份性居住保障權能從中國現(xiàn)行宅基地使用權中剝離出來，作為一項獨立的民事權利類型進行建構，為實現(xiàn)農村集體經濟組織成員住房保障全覆蓋找到和建構權利載體。《物權法》第五章初步明確了集體成員權制度框架。十八屆三中全會提出“保障農民集體經濟組織成員權利”。在司法實踐中，集體經濟組織成員權是作為集體成員的農民個體所享有的一種民事權利類型。《民法總則》第五章對民事權利的具體類型進行列舉時，集體成員權未能名列其中。依法理分析，集體成員權顯然不屬《民法總則》所列舉的人身和人格權的范疇，而是與《民法總則》第125條明定的股權相鄰近的民事權利類型，均屬成員對于其所在團體享有的民事權利。也就是說，在法律性質的理論分析上，宅基地農戶資格權應屬于集體成員權范疇的一個子權利，是農戶取得宅基地的一種資格，是集體成員以戶為單位所直接支配的專屬性的身份利益。對于包括宅基地農戶資格權在內的集體成員權諸子權利類型，依《民法總則》第126條兜底條款，可由其他法律予以確認和規(guī)范。

在實踐經驗中，農戶憑宅基地資格權，可以取得一塊宅基地，也可以放棄資格權的落地而取得貨幣補償，甚至可以用資格權置換城鎮(zhèn)保障住房。宅基地農戶資格權直接支配的利益是身份利益，這一點與物權的性質截然不同。物權以權利人直接支配標的物為特征，而宅基地農戶資格權中所包含的財產利益是間接的，即農戶支配其身份利益的結果表現(xiàn)為財產利益，而非對財產利益標的的直接支配。宅基地農戶資格權不是對財產利益的直接支配，不是物權中的用益物權，而是農戶憑成員身份享有的對集體經濟組織的請求權，是相對于集體經濟組織的權利，它只能通過集體所有權主體內部的分配機制實現(xiàn)。因此，對宅基地農戶資格權的規(guī)范和保護，也只能從集體成員與集體組織的相互關系的角度進行。宅基地農戶資格權入法的最優(yōu)路徑就是《農村集體經濟組織法》，而非《物權法》或《土地管理法》。2018年中央一號文件已經提出研究制定《農村集體經濟組織法》的立法任務，以強化鄉(xiāng)村振興制度性供給。將宅基地農戶資格權作為一項獨立的民事權利類型進行建構，明確宅基地農戶資格權的確認和公示方式、實現(xiàn)形式以及保護方法，以夯實中國特色農村住房保障制度的權利載體，構成《農村集體經濟組織法》立法的重要內容之一。

4.4 宅基地使用權的轉型與純化

在宅基地“三權分置”改革中，純化為典型用益物權后的新宅基地使用權是集體成員依法行使宅基地農戶資格權的結果。宅基地使用權一經設立，便獨立于宅基地農戶資格權。這時的宅基地使用權屬于《民法總則》第114條列舉的物權類型中的用益物權。不過，純化為典型用益物權后的宅基地使用權是否還繼續(xù)堅持無期性，仍是一個需要探索的問題。義烏市在宅基地“三權分置”探索中，明確社會主體取得宅基使用權的最高年限為70年；德清縣規(guī)定社會主體取得宅基使用權的最高年限為30年；象山縣對社會主體取得宅基使用權的則規(guī)定最高年限為20年。但是，對于農民憑宅基地農戶資格權取得的宅基使用權是否需要規(guī)定一個最高期限，義烏、德清、象山等地的改革探索均未涉及。著眼于建立和諧、統(tǒng)一的物權體系，以及建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，對于農民憑宅基地農戶資格權取得的宅基地使用權規(guī)定70年的最高年限，有其必要性和可行性。

對于純化為典型用益物權后的新宅基地使用權，自然應當通過《物權法》《土地管理法》等修法的方式，賦予其完整的典型用益物權的權能，應當允許宅基地使用權人享有自由轉讓、出租、抵押宅基地的權利，允許宅基地使用權人為其他社會主體設立下級用益物權。社會主體在宅基地上取得的下級用益物權，可以轉讓、出租和抵押。當然，對純化為典型用益物權的宅基地使用權的流轉，仍須在用途管制、社會資本下鄉(xiāng)置地等方面予以適當限制。

5 結論及立法建議

“兩權分離”框架內宅基地制度改革具有不可逾越的障礙。從“兩權分離”到“三權分置”，就是一個破除“兩權分離”架構下宅基地使用權既是身份性居住保障權又是物權性財產權的“兩權復合”結構的過程。宅基地“三權分置”后，宅基地集體所有權構成宅基地權利群的基礎；宅基地農戶資格權獨立成為農民專享的一個民事權利新類型，在法理上屬于集體成員權范疇的一個子權利，承載農民住房保障功能；純化為典型用益物權后的新宅基地使用權，承載宅基地的資產功能。推動宅基地“三權分置”改革入法，在很大程度上就是將政治的、大眾的語境下的宅基地“三權”轉換為法律概念體系中的宅基地“三權”。

宅基地“三權分置”適時入法，方能鞏固改革成果：（1）盡快研究制定《農村集體經濟組織法》，以專章形式對集體成員權進行規(guī)范，將宅基地農戶資格權作為集體成員權的一個子權利予以明確，并從程序法和實體法兩個層次對宅基地農戶資格權的取得、公示方法及變動規(guī)則、實現(xiàn)方式等作出規(guī)定；（2）完善《土地管理法》涉及宅基地管理的相關規(guī)定，增加和完善宅基地用途管制的內容，落實宅基地集體所有權，適度拓展宅基地用途，放松對宅基地流轉的公法限制，優(yōu)化宅基地審批的事權配置和流程；（3）修訂《物權法》涉及宅基地的相關規(guī)定，賦予宅基地使用權以典型用益物權的性質和權能。