鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權(quán)分置”的功能檢視與實現(xiàn)路徑

房建恩

（1.西南政法大學經(jīng)濟法學院，重慶 401120；2.河北農(nóng)業(yè)大學人文社會科學學院，河北 保定 071001）

2018年1月2日，中共中央國務(wù)院《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱“2018年一號文件”）全面部署實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”，宅基地“三權(quán)分置”正式在中央文件中確立。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署中規(guī)定宅基地“三權(quán)分置”，表明該政策是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機組成部分，意味著其政策目標必須服從和服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須把制度建設(shè)貫穿其中，制度供給滯后成為鄉(xiāng)村振興的最大制約[1]。目前，宅基地“三權(quán)分置”的政策部署已基本完成，但具體制度展開尚有較大討論空間。宅基地“三權(quán)分置”政策，對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要意義尚未引起足夠重視，相關(guān)制度設(shè)計研究仍不充分。本文擬從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求出發(fā)，對宅基地“三權(quán)分置”的功能進行討論，并以此為導向，探討宅基地“三權(quán)分置”政策的實現(xiàn)路徑。

1 宅基地“三權(quán)分置”的提出及學理解讀

宅基地“三權(quán)分置”在2018年一號文件確立前已經(jīng)在部分地區(qū)開始試點，并在實務(wù)界形成部分共識。2015年4月，浙江義烏在全國率先提出農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度體系設(shè)計[2]。2018年1月，全國國土資源工作會議提出要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)[3]。

2018年后，學術(shù)界開始對宅基地“三權(quán)分置”展開探討。關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的研究包括：（1）宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵。宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵應(yīng)是“農(nóng)民集體、農(nóng)戶、社會主體三方分享宅基地權(quán)利，從而形成三個主體同時針對一宗宅基地享有三種不同權(quán)利的產(chǎn)權(quán)配置格局”[4]。（2）關(guān)于“三權(quán)分置”下宅基地的權(quán)利結(jié)構(gòu)，多數(shù)學者使用與政策一致的概念，認為宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)是“所有權(quán)+資格權(quán)+使用權(quán)”。有學者認為，中央文件中宅基地“三權(quán)分置”的表述采用的不是法學上的權(quán)利概念，三種權(quán)利的名稱實際上應(yīng)為宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和宅基地租賃權(quán)（或宅基地經(jīng)營權(quán)）①參見宋志紅[4]的研究。筆者贊同多數(shù)法學學者的觀點，但為便于表述，文中涉及三種權(quán)利時，均采用政策用語。。 （3）宅基地“三權(quán)分置”后的“三權(quán)”性質(zhì)及權(quán)能。農(nóng)民集體的所有權(quán)不變，屬于自物權(quán)，落實宅基地集體所有權(quán)“前提是明確處分權(quán)、核心是明確收益權(quán)”[5]。關(guān)于資格權(quán)有“成員權(quán)說”和“宅基地使用權(quán)說”兩種觀點[6]。還有學者認為宅基地資格權(quán)屬于財產(chǎn)權(quán)，類似于德國法中人役權(quán)下的土地負擔[7]。關(guān)于宅基地使用權(quán)的性質(zhì)，有學者比照承包地“三權(quán)分置”中對經(jīng)營權(quán)的探討，提出了物權(quán)說和債權(quán)說兩種走向[8]。關(guān)于三權(quán)之間的關(guān)系，一般認為所有權(quán)是基礎(chǔ)權(quán)利，資格權(quán)和使用權(quán)是派生權(quán)利，所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)之間有制衡對抗作用[9]。

上述研究對于宅基地“三權(quán)分置”政策的實現(xiàn)具有重要價值。然而這些研究成果不足以支撐政策實現(xiàn)的路徑選擇。筆者認為，從法律內(nèi)涵上看，宅基地“三權(quán)分置”是以宅基地為客體的所有權(quán)、使用權(quán)兩項現(xiàn)有法定權(quán)利為基礎(chǔ)，通過權(quán)能擴展、細化和重新歸聚形成的三項新的權(quán)利。不應(yīng)將政策語境下的宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)與現(xiàn)行法律語境下所有權(quán)、使用權(quán)混淆。在宅基地“三權(quán)分置”中，新的宅基地所有權(quán)獲得了權(quán)能擴展機會，使其能夠更充分體現(xiàn)自物權(quán)特征。宅基地資格權(quán)和使用權(quán)，不能簡單理解為原宅基地使用權(quán)“分離”的產(chǎn)物。宅基地“三權(quán)分置”情況下，向社會主體賦予宅基地使用權(quán)的同時，原宅基地使用權(quán)人（農(nóng)戶）對宅基地的資格權(quán)其性質(zhì)仍是用益物權(quán)。社會主體獲得的宅基地使用權(quán)可以是債權(quán)也可以是物權(quán)。兩個“宅基地使用權(quán)”一物一債情況不存在法理障礙，而當兩個“宅基地使用權(quán)”同為物權(quán)時，是否有悖法理呢？其實，在中國集體土地利用實踐中形成的“土地所有權(quán)——土地使用權(quán)——土地他項權(quán)”[10]的權(quán)利結(jié)構(gòu)并非孤例，在物權(quán)法理論傳統(tǒng)深厚的德國“次地上權(quán)制度”就是幾乎完全相同的實例①在德國物權(quán)法上，土地所有權(quán)（自物權(quán)）可以創(chuàng)設(shè)地上權(quán)（用益物權(quán)），地上權(quán)人還可以與第三人約定在自己所支配的不動產(chǎn)上設(shè)立次地上權(quán)，次地上權(quán)由上級地上權(quán)派生而來[11]。，也符合物權(quán)法“所有權(quán)派生用益物權(quán)，用益物權(quán)派生次級用益物權(quán)”的法理路徑[11-12]。

2 宅基地“三權(quán)分置”的功能檢視

2.1 宅基地“三權(quán)分置”的功能闡釋

通過對目前政策和學術(shù)文獻的梳理，宅基地“三權(quán)分置” 政策的功能目標，可歸納為三個方面。

（1）促進閑置宅基地利用。中國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度可以概括為“集體所有、成員使用、一戶一宅、面積限定、無償取得、長期使用、限制流轉(zhuǎn)”。隨著人口增減流動，該制度必然造成大量宅基地和農(nóng)房閑置。據(jù)中國社會科學院的一項調(diào)查，全國農(nóng)村居民點閑置用地面積約為200萬hm2，每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移新增農(nóng)村閑置住房5.94億m2，折合市場價值約4 000億元②數(shù)據(jù)來源：中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2017）》。。

（2）增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。在中國當前社會條件下，房產(chǎn)是中國居民最重要、最具價值的財產(chǎn)。然而，在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民的房產(chǎn)與城市居民的房產(chǎn)存在巨大的權(quán)利反差[13]。與城市住宅用地和商品房可較為自由地轉(zhuǎn)讓、互換、出租、贈與不同，農(nóng)村宅基地和農(nóng)房受到嚴格禁限。這背離了公平正義的社會核心價值[14]。

（3）推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場形成與發(fā)展。隨著城市化的快速發(fā)展，城市建設(shè)用地日益緊張。據(jù)原國土資源部最新數(shù)據(jù)，截至2016年，中國城市用地6 508.7萬hm2，村莊用地28 800.5萬hm2，村莊用地是城市用地的4.4倍③數(shù)據(jù)來源：自然資源部土地調(diào)查成果共享應(yīng)用服務(wù)平臺《全國和省級年度土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)》（2016）。。村莊內(nèi)部用地中宅基地面積占比最高，約為62.9%④數(shù)據(jù)來源：中國國土勘測規(guī)劃院《全國城鎮(zhèn)土地利用數(shù)據(jù)匯總成果分析報告》（2015年發(fā)布）。。通過宅基地“三權(quán)分置”政策促進宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，對于加快農(nóng)村集體建設(shè)用地市場發(fā)展，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場形成具有重要意義。

然而，運用經(jīng)濟學“成本—收益”分析，宅基地“三權(quán)分置”在三個方面產(chǎn)生的凈收益均難以產(chǎn)生對相關(guān)主體推動宅基地“三權(quán)分置”的有效激勵。

2.2 宅基地“三權(quán)分置”的社會整體收益和交易成本分析

宅基地“三權(quán)分置”政策提供了針對宅基地的權(quán)利分置方案，集體、農(nóng)民和社會主體是否選擇這種方案，都需要“成本—收益”的精心“算計”。

首先，要計算宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)生的紅利。宅基地只有使用才能產(chǎn)生價值，閑置就是損失。通過產(chǎn)權(quán)交易，實現(xiàn)土地有效利用對社會總體收益增加有積極意義。一般來說，土地利用收益有以下幾個影響因素：（1）土地用途。不同用途的土地收益水平差距巨大，從目前宅基地“三權(quán)分置”后的用途看，“既不可能搞商業(yè)開發(fā)，也嚴禁城市居民下鄉(xiāng)利用宅基地建設(shè)別墅大院、私人會館”①來源于2018年中央一號文件。。（2）土地規(guī)模。土地利用具有明顯的規(guī)模效應(yīng)，具有一定規(guī)模才具有利用價值。然而，目前農(nóng)村閑置宅基地基本上屬于點狀零散分布。意圖通過鼓勵農(nóng)戶采用出租或轉(zhuǎn)讓的方式實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的做法，難以產(chǎn)生土地規(guī)模化利用。因此，要提高宅基地“三權(quán)分置”政策的社會整體效益，必須在宅基地的規(guī)模化利用和用途擴展上采取積極的政策措施。

其次，要分析宅基地“三權(quán)分置”的交易成本。對于農(nóng)民來說，只有選擇進行產(chǎn)權(quán)交易才能獲得閑置宅基地收益；對于社會主體來說，城市土地使用權(quán)越來越難得，似乎也有足夠的獲得宅基地使用權(quán)的動機。然而，在目前制度中農(nóng)民的宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，在集體虛化背景下，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)具有準自物權(quán)性質(zhì)[15]。多數(shù)擁有閑置宅基地的農(nóng)民，并沒有迫切的變現(xiàn)壓力。相反，隨著土地權(quán)利意識的覺醒，農(nóng)民日漸認識宅基地使用權(quán)的增值潛力，產(chǎn)生“惜地”情節(jié)[4]。此外，中國傳統(tǒng)文化中有強烈的“根”意識，許多進城幾十年的農(nóng)民仍然保留著農(nóng)村的老屋[16]。增值預(yù)期、情感利益都是農(nóng)民的交易成本。對社會主體來說，獲得宅基地使用權(quán)的交易成本可能高得無法承受。其成本主要包括：（1）信息成本。對于“熟人社會”之外的社會主體，很難掌握宅基地閑置情況。（2）談判成本。在宅基地使用權(quán)交易中，往往是“1對N”的談判場景，項目中的每一塊土地都具有唯一性，“N”中的每一個農(nóng)戶對于其宅基地使用權(quán)都擁有壟斷定價權(quán)。

2.3 宅基地“三權(quán)分置”各項功能的具體分析

宅基地“三權(quán)分置”的總體社會收益不佳而交易成本較高，因而這一政策對于宅基地的閑置狀況很難產(chǎn)生根本性改觀，宅基地“三權(quán)分置”只會小范圍、個體式出現(xiàn)，政策初衷難以實現(xiàn)。

首先，從促進閑置宅基地利用看。如果僅是滿足個體居住需求的宅基地流轉(zhuǎn)，閑置宅基地的區(qū)位、公共服務(wù)配套、環(huán)境等成為制約宅基地“三權(quán)分置”的主要因素。這樣看來，只有城郊區(qū)和周邊基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境相對較好的閑置宅基地才有激活可能，多數(shù)偏遠農(nóng)村地區(qū)閑置宅基地仍難以激活。

其次，從增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入看。宅基地產(chǎn)權(quán)交易成本高，而且交易后的宅基地用途受限，農(nóng)民通過宅基地流轉(zhuǎn)能夠獲得的財產(chǎn)性收益有限。

最后，從推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)看。由于農(nóng)村閑置宅基地與在用宅基地雜糅間布，如果不能對閑置宅基地進行統(tǒng)一的規(guī)劃、調(diào)換、整理，就無法形成一定規(guī)模可開發(fā)利用的整宗土地，宅基地“三權(quán)分置”在推動集體建設(shè)用地入市，形成城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場方面的功能亦將落空。

綜上，如果不重新定位宅基地“三權(quán)分置”政策的功能目標，這一制度恐怕難以產(chǎn)生有意義的社會效果。只有將宅基地“三權(quán)分置”的功能置于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中重新定位，才能為農(nóng)村宅基地制度改革注入信心和動力。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中宅基地“三權(quán)分置”的功能定位

宅基地“三權(quán)分置”政策是中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中首次提出的，應(yīng)該在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中重新定位宅基地“三權(quán)分置”的功能。“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，宅基地“三權(quán)分置”政策與其中每個方面都有密切聯(lián)系。但從聯(lián)系緊密程度看，產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居與生活富裕三方面的目標足以展示鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求對宅基地“三權(quán)分置”政策功能定位上提出的具體要求。

3.1 宅基地“三權(quán)分置”與產(chǎn)業(yè)興旺

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的興旺離不開土地利用政策的支持。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺，不僅僅是農(nóng)業(yè)的興旺，更重要的是一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。必須在鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位前提下，大力發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，這就需要產(chǎn)業(yè)空間。在嚴格土地用途管制下，集體建設(shè)用地是唯一可能的用地供給。閑置宅基地通過改造和整理能夠為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間支持。由于城市建設(shè)用地供給緊張，城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地成本已經(jīng)占到企業(yè)運行總成本很高比例[17]，比較而言，農(nóng)村建設(shè)用地資源相對充裕，產(chǎn)業(yè)用地成本低，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展造就了一定競爭優(yōu)勢。如果能夠通過農(nóng)村土地利用制度創(chuàng)新，吸引各類要素向農(nóng)村地區(qū)流動，必將有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。

3.2 宅基地“三權(quán)分置”與生態(tài)宜居

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對于鄉(xiāng)村生態(tài)和居住環(huán)境提出了生態(tài)宜居的要求，宅基地“三權(quán)分置”必須有利于提升農(nóng)村人居環(huán)境。在大量宅基地閑置的空心村，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的人均成本高，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)民對居住條件滿意度低，居住環(huán)境有較大提升空間。宅基地“三權(quán)分置”，將閑置宅基地利用起來，通過統(tǒng)一規(guī)劃對農(nóng)房進行修葺、改建并完善和提升基礎(chǔ)功能配套設(shè)施，可大幅提高鄉(xiāng)村宜居水平。

3.3 宅基地“三權(quán)分置”與生活富裕

宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的重要財產(chǎn)性權(quán)益，對農(nóng)民增收具有重要意義。目前農(nóng)民的財產(chǎn)性收入僅占1%，還有較大增長空間[18]。宅基地以及農(nóng)房的出租和宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是提高農(nóng)民財產(chǎn)性收益的主要形式。而實踐中，這兩種收益對于農(nóng)民增收貢獻較低。

宅基地“三權(quán)分置”政策必須著眼于能夠持續(xù)釋放紅利的制度設(shè)計，增加農(nóng)民的長期收益。除了宅基地使用權(quán)的租賃、轉(zhuǎn)讓收益外，另外兩種間接來自于宅基地的收益更應(yīng)得到重視：（1）產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的工資性收益。利用閑置宅基地等建設(shè)用地資源吸引產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以為農(nóng)民提供就業(yè)崗位，使其獲得工資性收益。（2）產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的分紅型收益。在制度設(shè)計中，可以將閑置宅基地進行統(tǒng)一整理，形成整宗建設(shè)用地，在項目發(fā)展中，采用土地入股、聯(lián)合開發(fā)等形式，將農(nóng)民的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為對企業(yè)的股權(quán)，使農(nóng)民獲得長期收益。

綜上，宅基地“三權(quán)分置”與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求具有密切聯(lián)系，必須將宅基地“三權(quán)分置”的功能目標放在鄉(xiāng)村振興的宏觀背景下考慮。宅基地“三權(quán)分置”的功能目標應(yīng)包括：（1）提高農(nóng)村建設(shè)用地的綜合利用效益，特別是為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間支持，促進產(chǎn)業(yè)興旺；（2）通過對農(nóng)村宅基地綜合規(guī)劃利用，提高宅基地的居住保障水平，改善鄉(xiāng)村居住環(huán)境和居住條件，促進生態(tài)宜居；（3）增加農(nóng)民來自于宅基地的直接或間接收益，促進農(nóng)民生活富裕。

4 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中宅基地“三權(quán)分置”的法律表達與權(quán)能實現(xiàn)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地“三權(quán)分置”的政策功能，在于通過提高農(nóng)村宅基地的綜合利用效益，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這個目標不是單個農(nóng)戶通過推動宅基地使用權(quán)的分置所能實現(xiàn)的。因此，宅基地“三權(quán)分置”不是簡單的權(quán)利拆分，而應(yīng)圍繞政策的功能目標協(xié)調(diào)處理“三權(quán)”關(guān)系，并通過對《土地管理法》《宅基地管理辦法》等相關(guān)立法的調(diào)整予以明確，實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的法律表達。

首先，在《土地管理法》中規(guī)定農(nóng)戶可流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，并且取消宅基地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓以及轉(zhuǎn)讓范圍僅限于集體內(nèi)部的限制，集體以外成員通過流轉(zhuǎn)取得宅基地使用權(quán)的依法予以保護，從而形成農(nóng)民集體、農(nóng)戶和社會主體分別享有宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)①建議在立法中舍棄“宅基地資格權(quán)”的稱謂，仍沿用現(xiàn)行立法中宅基地使用權(quán)的概念。（政策語言中的資格權(quán)，其性質(zhì)為用益物權(quán)）和宅基地使用權(quán)（次級用益物權(quán)或債權(quán)）的“三權(quán)分置”局面。建立宅基地權(quán)利登記制度，對各項權(quán)利依法進行登記。

其次，在《土地管理法》等相關(guān)立法中通過權(quán)能列舉，明確各主體對宅基地的權(quán)利。明確農(nóng)民集體對宅基地的所有權(quán)權(quán)能包括：宅基地分配權(quán)、宅基地使用監(jiān)督權(quán)、閑置宅基地托管或回收權(quán)、閑置宅基地整理開發(fā)權(quán)等。明確農(nóng)戶對宅基地的使用權(quán)權(quán)能，包括對宅基地的占有、使用、收益和一定程度的處分權(quán)。明確社會主體對宅基地的使用權(quán)權(quán)能，包括對宅基地的占有、使用、收益、抵押、出資、流轉(zhuǎn)等權(quán)能。

最后，立法中應(yīng)明確“三權(quán)”關(guān)系，在“三權(quán)分置”中，防止“三權(quán)”之間相互妨礙。要落實集體對宅基地的所有權(quán)作為基礎(chǔ)權(quán)利的地位，農(nóng)戶、社會主體行使和流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)受集體監(jiān)督，重視集體在閑置宅基地置換、整理、開發(fā)中的作用，同時設(shè)計自愿有償?shù)那爸脳l件、民主程序等防止集體所有權(quán)對農(nóng)戶和社會主體宅基地使用權(quán)可能造成的侵害。要將保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”的核心，尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民基本居住需求。要將保護社會主體的宅基地使用權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵，通過權(quán)能的充實和保護充分調(diào)動社會主體參與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性。

立法確定宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)后，更需要通過對相關(guān)法律實踐的規(guī)范和指導，充分實現(xiàn)宅基地“三權(quán)”的權(quán)能。

4.1 落實農(nóng)民集體宅基地所有權(quán)的路徑

單個農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)的處分，無法形成宅基地的集約利用，無法滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求。無論是權(quán)利依據(jù)、動機激勵還是信息能力，在宅基地“三權(quán)分置”各主體中，農(nóng)民集體在整合零散宅基地方面具有明顯優(yōu)勢。宅基地“三權(quán)分置”功能的實現(xiàn)應(yīng)著眼于落實農(nóng)民集體宅基地所有權(quán)。

（1）明確集體所有權(quán)主體。集體對宅基地擁有所有權(quán)，這是基本的制度要求。但長期以來，集體所有的土地存在主體虛位問題[19]。目前，《民法總則》已經(jīng)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人資格，應(yīng)通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，充分保障集體所有權(quán)的主體地位和行權(quán)能力。浙江義烏的宅基地“三權(quán)分置”探索成功的重要經(jīng)驗之一就是強化集體權(quán)利。

（2）集體宅基地所有權(quán)行使方面。目前由于主體虛位，集體對宅基地所有權(quán)的權(quán)能虛化。從政策目標實現(xiàn)需求考慮，應(yīng)強化集體宅基地所有權(quán)的權(quán)能：①監(jiān)督權(quán)，在集體成員取得宅基地使用權(quán)后，集體有權(quán)對農(nóng)民使用宅基地的行為進行合理必要監(jiān)督；②收回權(quán)，對于因繼承等原因超出規(guī)定面積，或因移居不再屬于本集體成員等原因造成宅基地閑置的，集體可引導和鼓勵農(nóng)戶按照自愿有償原則流轉(zhuǎn)或向集體退回宅基地，在對農(nóng)戶進行合理補償后，集體有權(quán)取得宅基地使用權(quán)；③托管權(quán)，對于閑置的宅基地，集體可在農(nóng)戶授權(quán)后，對宅基地進行托管，此情況下，托管權(quán)并非所有權(quán)的權(quán)能表現(xiàn)，只是一種債權(quán)性權(quán)利。作為宅基地所有權(quán)權(quán)能的托管權(quán)主要有兩種情形：①意定托管時，集體享有優(yōu)先權(quán)；②無意定托管時，可以通過集體協(xié)商方式，形成集體閑置宅基地整體托管方案，決定由集體對所有閑置宅基地行使集中托管權(quán)。

（3）擴展集體對宅基地的開發(fā)權(quán)。①根據(jù)意定或法定托管，集體有權(quán)對受托管理的宅基地或農(nóng)房進行統(tǒng)一管理、使用、經(jīng)營。②集體有權(quán)對農(nóng)民自愿退出的宅基地進行整理，并在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上通過合理補償或調(diào)換實現(xiàn)集中連片，形成集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體可以在符合規(guī)劃的前提下對土地進行開發(fā)。根據(jù)2018年中央一號文件精神，這些建設(shè)用地可用于農(nóng)業(yè)設(shè)施和休閑旅游設(shè)施建設(shè)。

4.2 保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的路徑

保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的核心在于保障農(nóng)民的居住權(quán)和收益權(quán)。

首先，居住保障功能是宅基地制度的核心，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的性質(zhì)猶如居住權(quán)[15]。通過立法和行政手段對集體處分和管理宅基地的行為進行約束，充分保障農(nóng)民居住權(quán)，原則上，在集體內(nèi)宅基地及其上的農(nóng)房是農(nóng)民唯一住房的，集體不得收回或托管；經(jīng)過集體成員民主決策確實需要托管或收回閑置宅基地的，在項目進行前，應(yīng)通過置換、新建等作出妥善安排，確保農(nóng)民居住需求。此外，集體還應(yīng)當安排必要的機動用地或機動住房用于集體衍生人口未來的居住需求。

其次，能否獲得理想的收益又是宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵。農(nóng)民對宅基地及農(nóng)房的收益包括直接收益和間接收益。直接收益主要是集體在對宅基地進行托管或收回時對農(nóng)民進行的補償。間接收益包括：（1）工資性收入，通過集體閑置宅基地整理，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，引入投資、創(chuàng)辦企業(yè)后，參與宅基地“三權(quán)分置”的農(nóng)民享有優(yōu)先獲得雇傭的權(quán)利；（2）分紅，在集體對宅基地“三權(quán)分置”中形成的建設(shè)用地進行開發(fā)時，采用“確人確股不確地（房）”的方式，通過登記，明確農(nóng)民對宅基地的使用權(quán)（資格權(quán)），并以此作為農(nóng)民取得土地開發(fā)收益分紅的依據(jù)。

4.3 保護社會主體宅基地使用權(quán)的路徑

社會主體是否愿意參與宅基地“三權(quán)分置”，取決于他們的收益和風險。如果不從產(chǎn)業(yè)發(fā)展考慮，而將社會主體對宅基地的使用限定在居住功能，其收益不僅滿足不了社會主體的營利要求，也不足以支撐農(nóng)民集體和農(nóng)戶的利益要求。此外，如果不明確社會主體宅基地使用權(quán)的性質(zhì)，將難以控制社會主體參與宅基地“三權(quán)分置”的風險。為保護社會主體的宅基地使用權(quán)，應(yīng)當在《土地管理法》等立法中明確：（1）社會主體宅基地使用權(quán)的性質(zhì)。可以根據(jù)宅基地使用權(quán)的不同產(chǎn)生方式分別確定為物權(quán)性使用權(quán)與債權(quán)性使用權(quán)[4]。建立宅基地使用權(quán)登記制度，無論以何種方式取得的宅基地使用權(quán)均可以進行登記，債權(quán)性宅基地使用權(quán)也可以通過登記獲得類似物權(quán)性的保護[20]。（2）社會主體宅基地使用權(quán)依法受到保護，宅基地所有權(quán)人和宅基地資格權(quán)人（原使用權(quán)人）不得侵害社會主體依法或者依照約定取得的宅基地使用權(quán)。（3）適度放寬宅基地用途限制，宅基地使用權(quán)人在符合法律規(guī)定、符合規(guī)劃的前提下，可以適度靈活地采用改造、改建、整理、開發(fā)等手段實現(xiàn)宅基地利用效益最大化。（4）賦予宅基地使用權(quán)抵押功能，修改《物權(quán)法》《擔保法》等相關(guān)立法中的禁止性規(guī)定。

5 結(jié)論

宅基地“三權(quán)分置”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系中的具體政策安排之一，其功能定位應(yīng)支撐和回應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求。將宅基地“三權(quán)分置”作為實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地供給的重要制度安排，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供發(fā)展空間和資源支持，其核心是要充分落實農(nóng)民集體對宅基地的所有權(quán)，通過主體強化、權(quán)能擴展等措施實現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地的充分利用。應(yīng)妥善處理農(nóng)民宅基地資格權(quán)、社會主體宅基地使用權(quán)與集體宅基地所有權(quán)之間的關(guān)系，既要防止因集體的強勢推進造成的農(nóng)民權(quán)利受損，也要消除集體和農(nóng)民宅基地權(quán)利對社會主體宅基地使用權(quán)取得和行使的憂慮。