推動土地征收制度改革的一部力作
——評張鵬博士《從土地征收到土地準征收：原理和政策》

高 波

（南京大學經(jīng)濟學院，江蘇 南京 210093）

改革開放40年來，隨著中國經(jīng)濟的快速增長，土地這一生產(chǎn)要素在中國經(jīng)濟中的作用日顯重要。土地作為不動產(chǎn)，支撐著國家和社會的發(fā)展、人民的衣食住行。伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，土地制度改革成績斐然，取得了重要的制度成果和經(jīng)濟績效。積累更多的財富是社會前進的動力和個人發(fā)展的基礎，有恒產(chǎn)者有恒心。為了更好地促進經(jīng)濟增長和社會進步，不僅要用好管好土地資源，而且要保護好人民的財產(chǎn)權(quán)利。中國土地制度改革已進入“深水區(qū)”，農(nóng)地征收、宅基地、集體建設用地都面臨著迫切而艱巨的改革任務。而農(nóng)地征收、規(guī)劃指引下的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場構(gòu)建和完善，更是當下修訂《土地管理法》關(guān)注的焦點。對于這些現(xiàn)實問題，亦是我近年來在主持完成教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目《我國城市住房制度改革研究》（10JZD025）過程中，思考較多的問題。張鵬博士的新著《從土地征收到土地準征收：原理和政策》（科學出版社2018年3月出版），回答了我所思考的一些問題。中國經(jīng)濟已從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。在高質(zhì)量發(fā)展階段，不動產(chǎn)制度的改革必須重點轉(zhuǎn)向打通城鄉(xiāng)不動產(chǎn)市場，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地制度和住房市場。

學界新秀張鵬博士，一直專注于土地經(jīng)濟學研究，尤其對土地征收和土地規(guī)劃管制的研究有較深的造詣。近年來，他敏銳的抓住征地社會沖突這個熱點問題，聚焦征地制度，關(guān)注規(guī)劃問題，致力于推動中國土地制度改革。張鵬博士的著作，重點對征地的一些關(guān)鍵問題，如征地的經(jīng)濟學原理、征地的三大要件、征地制度的國際比較借鑒、征地的核心技術(shù)等展開了深入分析。在該書的準征收部分，研究發(fā)現(xiàn)，土地準征收和征收都是對公民權(quán)利和財產(chǎn)的限制或損害，但權(quán)力來源不同，一個是警察權(quán)，一個是征收權(quán)。前者主要是政府管制土地干預市場引發(fā)，后者是獲得土地和干預市場引發(fā)。共性是都具有干預土地市場的成分。少數(shù)情況下，二者有一定的交叉。準征收源于管制，準征收部分情形是對土地發(fā)展權(quán)的征收。本書融合了土地征收和準征收理論體系，指出了中國征地制度和規(guī)劃制度存在的觀念誤區(qū)和技術(shù)難題，對此提出了解決方案，形成了一些邏輯嚴密的理論創(chuàng)新和具有前瞻性的觀點。核心結(jié)論是：土地征收和管制都必須限制公權(quán)力；限制土地權(quán)利和保護土地權(quán)利是對立統(tǒng)一關(guān)系；規(guī)劃改革是征地完善的基礎性前提條件；構(gòu)建農(nóng)地市場是征地改革未來的長期目標，包括集體建設用地制度改革；土地產(chǎn)權(quán)制度、征地制度、規(guī)劃制度的建構(gòu)是中國土地制度的“三駕馬車”和基礎性制度；土地準征收目前在中國尚未形成明顯的社會意識和尖銳的社會沖突。

1.研究基礎扎實、視角新穎。部分前期研究成果發(fā)表在《中國土地科學》《南京農(nóng)業(yè)大學學報》《中國土地》等學術(shù)期刊。全書既有扎實的理論分析，也有充實的實證和案例研究。一些土地征收研究缺乏深入的土地經(jīng)濟學理論支撐，將土地征收與土地管制割裂，將土地征收和整體土地制度割裂，而恰恰這幾個核心的土地制度是互動互補的。本書側(cè)重從經(jīng)濟學而不是法學、政治學等學科的范式去分析征地問題，研究者還結(jié)合在美國訪問交流一年的心得，介紹了美國的土地征收制度和規(guī)劃制度，并進行比較研究，尤其是破除了長久以來存在的美國征地困難等觀念誤區(qū)，具有國際視野。這對于未來中國在征地制度中設置收購前置、快速征收等程序提供政策參考。

2.研究邏輯嚴謹。土地征收和土地準征收最大的共性是都涉及到公權(quán)力對私權(quán)利的侵害。作者試圖打通征收和準征收研究，二者都涉及到規(guī)劃制度。作者多次強調(diào)認為，規(guī)劃、土地征收、土地市場和土地開發(fā)應該緊密結(jié)合，置于一個統(tǒng)一的理論框架之內(nèi)。土地征收自身和規(guī)劃難以切割，因為不同的規(guī)劃權(quán)利可能對應不同的征收補償標準。其中，規(guī)劃干預及土地權(quán)利保護構(gòu)成一對對立統(tǒng)一的矛盾體。對土地的有效管理，既需要發(fā)揮政府的合理規(guī)劃引領，又需要在保護產(chǎn)權(quán)基礎上的市場自動運行，其中，規(guī)劃制度是對其他制度的聯(lián)系“樞紐”。因此，幾個重要制度如土地產(chǎn)權(quán)制度、土地征收制度、土地規(guī)劃制度、集體建設用地制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度等具有內(nèi)在統(tǒng)一性。同時，土地征收和土地準征收本質(zhì)上都是征收。二者都適用公共利益、正當程序、公正補償、必要性等基本原則。這些原則本質(zhì)上是對政府權(quán)力的限制，雖然一定程度上也是對權(quán)力實施合法性的授權(quán)。所以，將數(shù)個核心土地制度通過土地經(jīng)濟學的分析，將其放在一個內(nèi)在統(tǒng)一的整體框架中，是本書的一個邊際貢獻。

3.理論觀點具有前瞻性。在國際比較和理論分析的基礎上，作者提出了一些具有說服力的觀點。首先，在土地征收制度方面，要減少征收的使用，嚴格限定在明顯公共利益的領域，即使公共利益用途也盡量采用收購。盡早在規(guī)劃制度配合下，建立農(nóng)村地區(qū)土地市場，破除二元土地結(jié)構(gòu)，可先放開建設用地市場，農(nóng)地價格采用特殊技術(shù)進行評估。逐步采用補償標準第三方評估等手段及時處理糾紛。對征地及其補償爭端加強準司法和司法介入和救濟。其次，在土地規(guī)劃管制研究方面，土地規(guī)劃管制和征收不同，重點不是創(chuàng)設市場，而是創(chuàng)設一個和市場并行的管治體系，把其他所有的重要土地制度黏結(jié)為一個整體框架。中國最迫切的是借鑒國外規(guī)劃管制制度的真諦和精神內(nèi)核，盡快轉(zhuǎn)換計劃經(jīng)濟時代的錯誤理念，對各類土地賦予合理的基礎權(quán)利，即基本發(fā)展權(quán)。在此基礎上，建立市場化的土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度（如“地票”制度）、影響費制度、細分管制制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)和土地市場制度。最后，作者提出要恰當權(quán)衡國家公權(quán)力和公民私權(quán)利保護的關(guān)系。尤其是要警惕公權(quán)力可能對私權(quán)利和公民個人造成的侵害。結(jié)合國家所處歷史階段和社會理念，將各項土地制度改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，尤其是要改革規(guī)劃制度，推進中國的征地制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

總之，本書系統(tǒng)梳理了中國土地征收、土地規(guī)劃等基本理論，闡述了中國40年土地制度改革的實踐探索，對于中國土地征收和土地準征收理論研究，做出了突出貢獻。對于未來土地征收制度改革，各級決策和行政部門在統(tǒng)一思想、轉(zhuǎn)變理念、科學決策和依法行政方面，具有較高的借鑒價值。當然，書中的部分觀點也值得商榷，某些不當?shù)挠^點也能在反復試錯中起到拋磚引玉，漸進推動土地制度改革的效果。