農村基層公共管理的邏輯與治理績效

白雪梅

（青海民族大學政治與公共管理學院，西寧 810000）

1 引言

我國正處于實現兩個“一個百年”奮斗目標的關鍵期和攻堅期，并向建設社會主義現代化強國進發，在“四個全面”的指引下進入小康社會，“四個全面”的核心就是“全面”，這也是社會主義國家的要求，每個人自由而全面發展。農村在我國經濟、政治和文化發展中占據重要地位，農村是否發展以及發展的好壞，直接關系到我國現代化道路的發展[1]。

黨領導敏銳地意識到農村落后的現狀，并提出“三農”問題敦促基層領導干部采取措施進行解決，在不斷的努力和艱苦奮斗下，農業、農村和農民等方面已經出現一批可喜的成果，但同時也暴露出許多隱藏的社會問題，農村經濟發展速度加快，可是基層公共管理部門在政治、文化等方面的管理力度不到位或缺失，于是很多地方出現農民生活水品提高，但是精神文化需求仍沒有得到滿足的現象。

經濟已經取得一定發展并處于穩定發展的狀態，農村基層公共管理機制卻還一味地強調發展經濟，這不僅與實際生活不符，也違背農民在精神層面的追求[2]。面對新情況、新環境，農村相關的基層管理部門要充分發揮主觀能動性，根據本地方特色，因時因地地調整管理機制，在借鑒其他地區先進改革經驗的基礎上，探究一條適合本地區發展的道路，保證經濟穩定增長的同時將注意力集中在農民個體身上，努力實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”。

2 農村基層公共管理的歷史經驗

農村基層公共管理除了以相關的基層管理部門為代表的政府組織外，還包括國家和非政府性質的公共組織，非政府性質的公共組織既是農民代表，又搭建政府與農民交流溝通的橋梁，它體現了個體參與的特性，激發每個農民都積極參與到相關政策制定和討論的過程中，保證相關政策的合理性、集體性和公平性。

從1988年開始，《村組法》就確立了非政府性質公共組織的合法性，它已經不是由政府選舉出的附屬性的組織機構，而是農民自己選舉出來的自主性組織[3]。從理論層面來說，非政府性質的自主性組織一定程度上制約政府組織權利，從實踐層面來說，非政府性質的自主性組織與政府組織配合，共同參與制度政策的制定，給農村公共生活發展注入活力。

非政府性的公共組織的實質和目的就是促進農民參政議政，通過開會研究討論的形式，將公務員和農民代表聚在一起，就共同關心的問題提出意見和建議，政府工作人員采用一個更為長遠的出發點，擺明相關事宜的利害關系，并完善和決定最后成果，農民代表在這其中也起到非常重要的作用，農民來自農村，對群眾生活的了解更為深刻，能提出具有針對性的建議，富有草根的特色。在政府工作人員和農民代表的雙重影響下，推動政策制定工作向著科學的方向發展。

3 農村基層公共管理的治理機制

針對當前農村公共生活偏差現象，筆者認為應從農村基層公共管理實施主體出發進行討論，具體治理機制可分為如下三部分。

3.1 國家

雖然馬克思認為國家是人類歷史發展到一定階段的產物，是人類歷史文明的開端，并提出在共產主義社會里國家將不再存在，但是現如今國家仍在公共管理領域發揮著重要作用，發揮著宏觀調節的功能。通過制定法律法規等方式給予每個公民法律允許范圍之內的自由，維持社會大環境的和諧穩定，為每個人自由全面發展提供保障。國家是每個人賴以存在的前提，沒有國就沒有家，國家不僅給個人提供物質條件，還提供精神寄托，個人理想的實現也依賴于國家，同時個人理想的實現也伴隨著國家理想的實現。

3.2 政府

政府是公共管理的主要實施主體，特別是地方政府在農村基層公共管理過程中發揮著非常重要的作用，在公共管理活動中發揮著主導作用，占據強勢地位，在推動經濟發展上起著“領頭羊的作用”。地方政府的作用主要是調節中央和地方政府之間關系，具體作用有：改變政府部門間效率低下問題，實現各部門間統一；維護社會公平正義，保證經濟持續穩定增長；加快政府部門的功能轉變，解決歷史遺留問題。政府與國家和非政府性質的自主性組織合作鑄成農村現代化新面貌[4]。

3.3 非政府性質的自主性組織

農村基層公共生活管理離不開政府組織，同樣也離不開非政府性質的自主性組織，非政府性質的自主性組織以其天然所具有的草根性可以提供更貼近老百姓生活的實際意見。根據對農村基層公共管理情況的考察可發現，現如今存在四種非政府性質的自主性組織：政治性非政府性質的自主性組織、經濟性非政府性質的自主性組織、群眾團體組織和其他組織，如學校、社區醫院、宗教團體等。這些自主性組織涵蓋了公共生活的各個方面，深入細致地貼近每個人的生活，如許多地方自發組織老年活動中心，提升老年生活質量的同時也豐富農村文化建設。

4 農村基層公共管理的治理績效

判斷地方政府對農村基層的公共管理水平高低，主要考察地方政府與各部門配合程度以及績效水平，筆者認為非政府性質的自主性組織在農村基層公共管理中發揮著越來越重要的作用，應在調整相關制度時加大重視。

4.1 非政府性質的自主性組織管理的限度和擴展

非政府性質的自主性組織的權利和管理范圍由政府組織賦予和規定，而擴張基層自主性管理的范圍是加大農村基層公共管理積極性的前提。從當前農村公共管理的情況可以看出，雖然非政府性質的自主性組織不再是政府的派生和附屬組織，具備獨立性，但是其權利來自政府，最終的決策主體也是政府，農民代表參與決策方面的主動性不強。要想改變這一現狀，就必須擴展自主性組織管理的范圍，政府組織更多地發揮服務功能，廣開言路，公務員發揚不怕麻煩精神縮短與老百姓的距離。

4.2 非政府性質的自主性組織輔助提高治理水平

農村基層公共生活包含方方面面，政府組織不可能將全部精力集中在一方面，也不可能面面俱到，這時非政府性質的自主性組織就客觀地起到補充作用，用于處理政府“管不了”“管不到”的問題。從理論層面看，交易成本理論、失靈論和道德激勵論都為非政府性質的自主性組織提高治理水平提供依據[5]。就像公共社會治理不能單靠法律，也不能單靠道德約束一樣，法制與德治結合才能發揮最理想效果，農村基層公共管理也不能只依靠政府組織，要充分發揮非政府性質的自主性組織的靈活性，共促農村發展。

5 結語

綜上所述，自改革開放以來，我國農村在各方面已經取得了很大進步，特別是形成了一整套以農村村委會為核心的基層公共管理系統，大大提高基層領導辦事效率，更科學、更集中地幫助老百姓解決真正的困難。但是同時我們也要看到農村基層公共管理中的“偏科”現象，經濟的高速發展直接影響農民富裕，但經濟發展不代表一切，加快提高文化軟實力，開展更加潔凈、環保的第二產業成為基層管理的重中之重。基層相關公共管理部門在帶領農民進行改革之前，首先要改變思想，轉變邏輯，調整與事實不相符的體制機制，制定更為有效的治理績效制度，增強基層領導干部的活動積極性，只有正確的領導方針做指導才能最大限度地發揮農民積極性。