關(guān)于鐵路建設(shè)單位對(duì)建設(shè)資金流向監(jiān)管的探討

孟曉蕓

（大秦鐵路股份有限公司大同地區(qū)工程建設(shè)指揮部，山西 大同 037005）

1 引言

隨著鐵路基本建設(shè)投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及鐵路建設(shè)市場(chǎng)的全面開(kāi)放，我國(guó)鐵路建設(shè)投資與資金規(guī)模均呈成倍增長(zhǎng)的趨勢(shì)，同時(shí)建設(shè)資金所面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增大。為保障鐵路項(xiàng)目的順利開(kāi)展以及鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量，建設(shè)單位必須要加快建立起行之有效的資金監(jiān)管機(jī)制。近年來(lái)，相關(guān)部門(mén)已連續(xù)出臺(tái)了一系列有關(guān)加強(qiáng)鐵路建設(shè)資金流向監(jiān)管的規(guī)范性文件，也在一定程度上增強(qiáng)了建設(shè)資金籌集和使用的規(guī)范性、安全性與高效性。然而，目前我國(guó)鐵路建設(shè)項(xiàng)目在投資控制與財(cái)務(wù)管理中仍存在諸多問(wèn)題，尤其是在對(duì)建設(shè)資金流向的監(jiān)管方面。因此，對(duì)于鐵路建設(shè)單位來(lái)說(shuō)，財(cái)務(wù)工作中的一個(gè)重點(diǎn)就是要加強(qiáng)建設(shè)資金流向的全程監(jiān)管。

2 建設(shè)資金流向監(jiān)管的內(nèi)涵

在鐵路項(xiàng)目建設(shè)期間，為規(guī)避資金風(fēng)險(xiǎn)，防止資金被挪用或串用，建設(shè)單位需沿著建設(shè)資金流向，及時(shí)建立起有效的監(jiān)督約束機(jī)制，確保真正做到專(zhuān)款專(zhuān)用，堅(jiān)決杜絕資金挪用、轉(zhuǎn)移、截留等違規(guī)違法行為。這一系列能夠保障資金得到依法合規(guī)使用，促進(jìn)投資效益有效提高的管理手段被稱(chēng)為建設(shè)資金流向監(jiān)管。

3 目前我國(guó)鐵路建設(shè)資金流向監(jiān)管中存在的問(wèn)題及原因

3.1 建設(shè)單位與管理人員的監(jiān)管意識(shí)較低

從現(xiàn)階段來(lái)看，我國(guó)不少鐵路建設(shè)單位仍未意識(shí)到建設(shè)資金流向監(jiān)管工作的重要性。有些單位認(rèn)為只要依照合同約定以及工程項(xiàng)目的實(shí)際進(jìn)展情況撥款就行，無(wú)需對(duì)資金進(jìn)行全程監(jiān)管。還有單位甚至認(rèn)為無(wú)故占用、挪用及截留資金的行為并不會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度產(chǎn)生很大的影響，并且資金使用方面的事宜是由施工單位來(lái)全權(quán)負(fù)責(zé)安排，對(duì)其進(jìn)行全程流向監(jiān)管的困難也比較大，部分單位管理者甚至對(duì)此持抵觸否定的態(tài)度，在其觀念上認(rèn)為進(jìn)行資金監(jiān)管方面的工作增加了單位的人力與物力支出。

3.2 鐵路部門(mén)尚未制定完善的監(jiān)管制度

現(xiàn)行的《鐵路建設(shè)資金管理辦法》頒布于2005年，有關(guān)建設(shè)資金流向監(jiān)管的內(nèi)容少之又少，且沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)章條款。此后，盡管鐵路部門(mén)相繼制定實(shí)施了加強(qiáng)對(duì)鐵路建設(shè)資金流向的監(jiān)管力度的通知，但缺乏具體的實(shí)施操作細(xì)則方面的內(nèi)容。本文通過(guò)實(shí)地調(diào)研了解到，有些項(xiàng)目盡管成立了資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但卻沒(méi)有對(duì)建設(shè)資金流向監(jiān)管內(nèi)容加以重視，所謂的三方監(jiān)管的制度雖然在形式上得以執(zhí)行，但在實(shí)踐中其監(jiān)管力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

3.3 監(jiān)管工作流于表面，監(jiān)管深度仍不夠

施工單位對(duì)于建設(shè)資金使用上的監(jiān)管體現(xiàn)在成本、拆遷、合同及征地這幾個(gè)方面。但在鐵路建設(shè)實(shí)踐中，建設(shè)資金仍然時(shí)常會(huì)因?yàn)楦鞣N理由而被違規(guī)挪用。施工單位在進(jìn)行成本核算及分包計(jì)價(jià)時(shí)如果不夠深入細(xì)致，就必然導(dǎo)致在后續(xù)對(duì)資金流向進(jìn)行監(jiān)管時(shí)缺乏準(zhǔn)確性，而且監(jiān)管深度也明顯不夠[1]。

3.4 參建單位與鐵路建設(shè)資金管理的矛盾

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，鐵路建設(shè)資金必須專(zhuān)款專(zhuān)用，嚴(yán)禁挪用、截留等。但部分施工企業(yè)則往往會(huì)堅(jiān)持利益最大化的原則，對(duì)資金實(shí)行集中管理與統(tǒng)一調(diào)度。如此一來(lái)，建設(shè)資金管理與參建單位之間的矛盾自然難以得到調(diào)和。此外，資金流向監(jiān)管過(guò)程中，施工單位的資金歸集訴求無(wú)疑也會(huì)加大鐵路建設(shè)資金流向監(jiān)管的難度。

4 加強(qiáng)鐵路建設(shè)資金流向監(jiān)管力量的對(duì)策

4.1 提高鐵路基建財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)

從目前在崗的鐵路基建項(xiàng)目財(cái)務(wù)人員來(lái)看，其數(shù)量仍不夠，綜合素養(yǎng)也仍較低。對(duì)此，鐵路部門(mén)應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充、調(diào)整財(cái)會(huì)人員，吸引更多業(yè)務(wù)能力與職業(yè)道德水平一流的財(cái)務(wù)人員加入建設(shè)資金流向監(jiān)管工作中。除吸引人才、充實(shí)人員儲(chǔ)備外，還應(yīng)鼓勵(lì)現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員利用業(yè)余時(shí)間主動(dòng)學(xué)習(xí)，充分掌握有關(guān)工程造價(jià)管理與施工企業(yè)適用的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)制度等財(cái)會(huì)知識(shí)，以促進(jìn)自身綜合素養(yǎng)與業(yè)務(wù)水平的提升。

4.2 加快建立逐級(jí)負(fù)責(zé)的資金監(jiān)管體系

鐵路建設(shè)資金流向監(jiān)管工作的開(kāi)展，應(yīng)始終堅(jiān)持“分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)監(jiān)督”的管理原則，基于原則來(lái)構(gòu)建實(shí)施建設(shè)單位、施工單位及監(jiān)管銀行三方共同參與的監(jiān)管格局，對(duì)各級(jí)資金監(jiān)管責(zé)任主體及責(zé)任人進(jìn)行細(xì)化明確，從而讓各級(jí)部門(mén)都能夠各司其職，充分行使監(jiān)管職能。工程項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)需要積極主動(dòng)地對(duì)施工單位的資金使用情況進(jìn)行全程監(jiān)管，并向鐵路局（現(xiàn)為鐵路局集團(tuán)有限公司，為便于理解，以下仍稱(chēng)鐵路局）負(fù)責(zé)。參建施工單位則需要向項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并嚴(yán)格確保資金流向是合規(guī)的。監(jiān)管單位需要向項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并嚴(yán)格確保資金撥付環(huán)節(jié)是合規(guī)的。

4.3 進(jìn)一步完善招標(biāo)文件、施工合同和資金監(jiān)管協(xié)議

依據(jù)上述資金監(jiān)管體系，項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)與鐵路局負(fù)責(zé)監(jiān)管施工單位的建設(shè)資金流向情況，這一要求應(yīng)體現(xiàn)在招標(biāo)文件和施工合同中。一旦發(fā)現(xiàn)施工單位存在違反相關(guān)規(guī)定或合同約定情況，應(yīng)及時(shí)指出并要求糾正。對(duì)于偷工減料和虛假驗(yàn)工的現(xiàn)象，應(yīng)立即結(jié)算資金并追回，對(duì)于違法違規(guī)的不誠(chéng)信行為應(yīng)追究其違約責(zé)任。在建設(shè)單位、施工單位、銀行三方共同簽訂的資金監(jiān)管協(xié)議中，不僅需明確監(jiān)管內(nèi)容與監(jiān)管方式，還需明晰各方的責(zé)任。作為施工單位的開(kāi)戶行，銀行應(yīng)實(shí)時(shí)監(jiān)控施工單位的資金使用情況，對(duì)于超合同范圍的付款和大額現(xiàn)金提取應(yīng)表示明確拒絕。

4.4 嚴(yán)格遵守國(guó)家有關(guān)審計(jì)和財(cái)政評(píng)審的要求

在對(duì)鐵路建設(shè)資金流向情況進(jìn)行日常監(jiān)管時(shí)，我們還需嚴(yán)格遵守國(guó)家和政府有關(guān)審計(jì)和財(cái)政評(píng)審的要求，并參考以往工作經(jīng)驗(yàn)及審計(jì)報(bào)告中所披露的問(wèn)題。日常監(jiān)管內(nèi)容主要包括控制投資規(guī)模在設(shè)計(jì)概算范圍內(nèi)、嚴(yán)格把控工程招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)、對(duì)拆遷資金的劃撥和流向進(jìn)行全程跟蹤，對(duì)設(shè)備及材料采購(gòu)和工程造價(jià)環(huán)節(jié)進(jìn)行反復(fù)審理，對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。此外，還應(yīng)對(duì)施工單位和建設(shè)單位之間的資金往來(lái)進(jìn)行徹查，避免出現(xiàn)造假不實(shí)、偷工減料等現(xiàn)象。

在實(shí)施建設(shè)資金流向監(jiān)管時(shí)，可綜合利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)與實(shí)地查賬等方式，對(duì)施工企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為加以約束，跟蹤所有物資供應(yīng)情況與項(xiàng)目實(shí)施情況，嚴(yán)格監(jiān)督并控制驗(yàn)工計(jì)價(jià)的真實(shí)性與合法性。

4.5 借助政府部門(mén)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)加強(qiáng)規(guī)范管理

目前，不少施工單位的內(nèi)部資金監(jiān)管制度并不健全，在執(zhí)行力度上也較為欠缺，他們的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作也較為薄弱，日常管理中漏洞百出，根本不利于建設(shè)資金流向監(jiān)管工作的開(kāi)展。因此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)政府部門(mén)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)施工單位的監(jiān)管。對(duì)于違反相關(guān)規(guī)定的，行政管理與監(jiān)督部門(mén)應(yīng)對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)管，給予其停業(yè)整頓、降低資質(zhì)等級(jí)和吊銷(xiāo)資質(zhì)證書(shū)等行政處罰。此外，國(guó)家有關(guān)部門(mén)還應(yīng)加快出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)章制度，明確規(guī)定建設(shè)單位對(duì)參建單位的資金監(jiān)管作用，提升建設(shè)單位監(jiān)管的權(quán)威性。

4.6 加大對(duì)建設(shè)資金的監(jiān)管監(jiān)察力度

鐵路局不僅要定期檢查抽查建設(shè)資金流向監(jiān)管工作的實(shí)施情況，還需就查出問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)整改，并加快落實(shí)相關(guān)監(jiān)管制度以及三方監(jiān)管協(xié)議的履行。為建立有效的責(zé)任追究制度，建設(shè)單位、施工單位需依據(jù)實(shí)際情況制訂出切實(shí)可行的獎(jiǎng)懲考核辦法，并建立起有效的激勵(lì)約束考核機(jī)制，納入施工單位信用等級(jí)評(píng)級(jí)體系，嚴(yán)格追究違規(guī)人員的責(zé)任。

5 結(jié)語(yǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，鐵路建設(shè)也進(jìn)入了蓬勃發(fā)展的新時(shí)期。鐵路建設(shè)投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，如何使用好建設(shè)資金已成為鐵路建設(shè)的重中之重。本文探析了鐵路建設(shè)中資金流向監(jiān)管的相關(guān)問(wèn)題，以期為相關(guān)人員提供參考，促進(jìn)我國(guó)鐵路事業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。