國家創新體系立法的美國實踐及其啟示

周海源

(華東政法大學 中國法治戰略研究中心，上海 201620)

十九大報告提出，要加強國家創新體系建設，強化戰略科技力量。國家創新體系的建設最終需要回到法治軌道內，以立法形式搭建其基本構架，這是“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的必然要求。當然，在創新驅動發展戰略實施背景下，我國的科技法體系呈現一定的滯后性，1996制定2007年修訂的《科學技術進步法》和2015年修正的《促進科技成果轉化法》都無法為創新驅動發展戰略實施過程中創新資源的聚集和輻射、科技人才隊伍建設、區域協同創新、科技金融融合等提供充足保障。其緣由在于上述立法沒有涉及創新的全部要素和過程，未形成完備的國家創新體系法律框架。而在科技與法治建設方面同時處于領先地位的美國則在國家創新體系立法方面提供了諸多有益經驗，對我國國家創新體系建設立法工作的推進有一定的借鑒意義。

一、美國國家創新體系立法歷程

所謂國家創新體系，即是指“由公共部門和私營部門中各種機構組成的網絡，這些機構的活動和相互作用促進了新技術的開發、引進、改進和擴散[1]”。國家創新體系建構的核心在于搭建保障創新要素在創新主體之間交換的網絡[2]。據此，國家創新體系立法即是指著力于通過創新體系及其運行機制的建設有效揉合創新主體之間的關系，促進創新資源在創新主體間有效流動的相關立法。美國國家創新體系立法的核心在于其體系性思維，即融合已有的科創激勵制度和措施，將所有創新資源統一于同一系統當中，其在內容與措施上具有以下特征：其一是實施強有力的政府調控。例如，2007年《美國競爭法案》的主要內容是加大基礎研究投入和人才培養力度；2017年《創新與競爭力法案》也強化了政府對基礎研究的投入。其二是著力于促進創新主體與創新要素的高度融合。國家創新體系建設的任務在于促進設施、經費、成果等創新資源在企業、研究機構、政府部門等創新行為主體間的流動。例如，2010年《美國競爭再授權法案》要求美國國家標準與技術研究院通過技術創新項目幫助美國企業、高校和其他機構進行高風險、高回報的創新研究，這項措施旨在強化創新主體間的聯系，促進創新資源在創新主體間的流通。其三是從創新流程保障延伸至創新環境保障。創新流程大致包括科研主體的設立與運行、經費投入、研發、轉化等過程，國家創新體系立法則超出了對上述創新流程的保障，延伸至對創新環境進行保障，如2017年《創新與競爭力法案》在融資、法治環境、公民科學等方面設置了諸多保障措施，強化對創新環境的保障。

需要說明的是，相較于傳統科技立法而言，國家創新體系立法并非“另起爐灶”，而是對已有創新法治保障的原則、內容和措施的升華和融合。也就是說，在美國的法制體系尤其是科技法體系中，“國家創新體系立法”應作以下定位：一方面，國家創新體系立法本質上屬于科技法體系的范疇，其同樣需要圍繞科研主體、科研經費、科技成果研發轉化等內容展開，也需要借助項目設置、經費扶持、校企聯合等措施促進科技創新。另一方面，國家創新體系立法又秉持體系化的立法思路，既要將企業、研究機構、政府部門、教育培訓機構和中介服務機構融合于同一系統之中，使科技資源通過創新體系在科技創新的全部過程中自由流程；同時將科技創新與制度創新相結合，法律制度不僅面向研發、轉化等創新過程，還需面向中介、人才、金融等外圍要素，將其融合進創新體系當中。因此，國家創新體系立法應是美國科技立法的最新發展階段，是已有科技法機制和措施的體系化建構和升華。遵循這一思路，美國自二十世紀八九十年代起，在國家創新體系建設方面制定了多部法律。

其一是1993年制定的《全國合作研究與生產法》。《全國合作研究與生產法》實際上是1984年《國家研究合作法》的修正版。20世紀70-80年代，美國產業組織經濟學學派——芝加哥學派認為美國源于羅斯福新政時期的反托拉斯政策阻礙了技術創新。在此種思潮影響下，美國政府制定的《國家研究合作法》明確規定對企業合作從事科學研究和成果轉化的活動適用合理原則而非本身違法原則，即企業間的技術合作有合理理由，能夠促進技術創新，就算合作行為使企業所占份額達到可能形成壟斷的狀態，也不認為其構成壟斷。《全國合作研究與生產法》則對《國家研究合作法》進行了補充，其明確了合作的范圍，具體包括理論研究和實驗、工程設計和開發測試、技術應用的實驗性生產和測試、產品生產、研發信息交換等[3]。

其二是2000年的《技術轉移商業化法案》。《技術轉移商業化法案》的立法目的在于進一步促進科技成果轉化。美國國會認為，《拜杜法案》的出臺確實促進了成果轉化，但聯邦科研機構科技成果沉冗的問題并未得到根本解決。因此，該法案的立法目的在于促進聯邦科研機構科技成果的進一步轉化，并強化聯邦科研機構與私營企業之間的合作。為達成這一目的，該法案授予聯邦機構對其所有的專利實施許可的權限，同時明確了聯邦實驗室報告成果轉化的義務[4]。

其三是2007年《美國競爭法案》和2010年《美國競爭再授權法案》。《美國競爭法案》的立法目的在于保持美國在基礎研究中的領先地位，加大基礎研究投入和人才培養力度是這部法案的主要內容：在基礎研究方面，該法案授權美國商務部國家技術與標準局執行新的“技術創新計劃”[5]，該計劃的主要內容為，在國家重點領域實施基礎科學研究資助，同時增加國家科學基金會、能源部科學辦公室、國家標準與技術研究院的科研經費預算；在人才培養方面，則實施了數項新的人才培養計劃，或擴大原有計劃項目的覆蓋范圍，包括羅伯特·諾伊斯教師獎學金計劃、國家實驗室舉辦的暑期學院的培訓和教育計劃等。2010年《美國競爭再授權法案》則是2007年《美國競爭法案》的修正版，其要求美國國家標準與技術研究院通過技術創新項目幫助美國企業、高校和其他機構進行高風險、高回報的創新研究，并規定聯邦政府在未來10年內給予美國國家標準與技術研究院的財政預算金額應增長一倍[6]。

其四是2009年《復蘇與再投資法案》。《復蘇與再投資法案》是美國在2008年金融危機背景下出臺的立法，其目的在于通過減稅與政府投資促進就業，并以科技創新引領關鍵產業的發展，因此該法案實際上是一項總額為7870億美國的經濟刺激方案，其中包括對關鍵領域的科研活動予以巨額資金扶助。該法案涉及科學研究的支出有兩部分，一是712億美元對健康、教育等相關部門的預算內支出，主要用于醫療投入、醫療技術投入以及教育科研投入；二是507億美元能源與水資源發展的預算內支出，用以支持綠色能源產業的研發、成果轉化等活動。

其五是2011年《發明法案》和2014年《創新法案》。《發明法案》確立了發明人先申請制的專利取得制度；擴大了專利受讓人、第三方的權利范圍，如賦予專利受讓人申請專利的權利；同時調整了專利申請條件，禁止人體器官和稅務策略申請專利。2014年《創新法案》主要對專利訴訟規則進行修訂。在該法案出臺之前，美國創新企業飽受“專利蟑螂”之害。“專利蟑螂”不從事科研和生產經營活動，主要通過訴訟方式向使用可能與其專利相關的企業尋找侵權賠償。為解決這一問題，2014年《創新法案》增加了原告在訴訟中的義務，如原告在訴訟中需要提供諸多“必要細節”，包括受到侵害的專利權、侵權工具的具體情況等，同時規定訴訟費由敗訴方承擔[7]，據此扼制專利領域的惡意訴訟。

二、美國國家創新體系立法的最新法案

(一)立法背景

《創新與競爭力法案》的制定源于美國對其在科技領域內的競爭力下降的擔憂。參議院商業、科學和運輸委員會在向國會提交的報告中指出，近年來，美國在世界范圍內的科技創新引領能力面臨巨大壓力，主要表現有三：其一是在科研投入方面，美國科研經費支出占全世界科研經費支出比例不斷下降。近年來，美國科研經費投入額雖有所上升，于2013年達到4570億美元，但其在全世界科研經費總量中所占比例從2001年的37%下降到2013年的27%；同期中國占比從2.2%上升到20%，達到了3370億美元。其二是科技成果轉化方面存在障礙。商業、科學和運輸委員會在其報告中指出美國科技成果轉化存在“死亡峽谷”，表現為美國缺乏將其原創性研究成果轉化為市場需要的產品的意識，產業、政府和學界在成果轉化和創新激勵方面的合作有待深化。其三是在科學、技術、工程和數學教育方面，美國學生已落后于其他國家的學生。在2015年，美國僅有38%的高中畢業生具備接受大學培訓計劃的能力，能夠接受大學程度的數學教育的學生比例則為42%。與此同時，從2012-2022年，科學、技術、工程和數學領域內的需求人數預計增長13%，接受過高質量的科學、技術、工程和數學教育的工人已不能滿足美國產業發展的要求，預計2012-2022年，軟件和應用程序方面的人員缺口高達20萬；移動應用程序、數據科學和制造業等領域也存在較為嚴重的人才短缺[注]詳見美國參議院商業、科學和運輸委員會向國會提交的報告：Intellectual property and the Internet: Trade secrets: Promoting and protecting American innovation, competitiveness and market acccess inforeign markets.。

(二)主要內容

美國《創新與競爭力法案》于2016年12月10日由國會正式通過，2017年6月1日獲得美國總統簽署，正式生效。該法案共有6章50條，其立法目的在于通過創新體系建設改善美國科研環境并提升其競爭力。

1.創新投入

基礎研究的強化是該法案最為重要的內容，在該法案的50個條文中，基礎研究一章共有17個條文，主要內容有：一是將美國科學基金會提升資助透明度和明確使用資金義務的措施予以法典化，更新了美國科學基金會的實驗性項目計劃以激勵競爭性研究。如該法案第102節即規定，基金會應致力于提高資助的透明度和明確問責制，基金會主任應定期發布和更新適用于基金會工作人員和其他基金會績效評估參與者的政策，并通過價值評估程序強調科學研究產出的透明度和責任；每一項受資助的項目都應當證明其支出是合理的。二是在科研投入分配方面，該法案注意到科研經費流向的地區不平衡，即國家科學基金會的資金仍然高度集中，有28個州和司法轄區僅獲得了全國科學基金會研究經費的12%。針對這一問題，《創新與競爭力法案》提出，主管部門應協調EPSCoR項目和聯邦實施的其他類似EPSCoR的項目間關系，據此提高由聯邦提供的科研基礎設施的利用率；增強EPSCoR資助的研究人員與其他機構研究人員之間的合作，向青年研究人員提供使用聯邦設施的機會。法案同時要求美國國家標準與技術研究所就網絡安全的特定領域展開研究；該法案還明確了部分執行委員會的監督職能，如美國國家標準與技術研究院有義務提出建議以改善實驗室的科研規劃。

2.行政減負

該法案第201節指出，研究人員大致需要花費42%的時間從事申請撥款或撰寫滿足要求的報告等行政任務。因此，該法案在第201節(d)款規定，行政管理和預算局主任應配合科學和技術政策辦公室建立一個跨部門工作小組，其任務是減少聯邦政府資助的研究人員的行政負擔，同時通過提升聯邦政府資助活動的透明度和問責制保護公共利益；該工作小組的主要職責包括：定期審查適用于聯邦資助的研究人員的行政法規，梳理并提交可能被淘汰、簡化或改進的規章或流程；提出減輕高等教育機構監管負擔的建議；對聯邦科學機構的撥款申請文件進行全面審查，設計簡便、統一的文書格式供研究機構使用。

3.人才培養

針對軟件、應用程序、數據科學和制造業等領域存在巨大人才缺口的問題，美國《創新與競爭力法案》重申了STEM教育的重要性并提出了系列改革措施：一是改革羅伯特·諾伊斯教師獎學金計劃，要求項目主管提高留在STEM教學行業的人員獲得獎勵的比例，建立更為完備的信息收集系統以收集、跟蹤和分析接受獎學金的個人的職業走向；開展試點項目提升留任STEM教師的比例。二是吸收了《科學、技術、工程和數學教育法案》的內容，規定基金會主管、教育部長、美國國家航空航天局局長、國家海洋和大氣管理局局長應當共同建立一個咨詢小組，負責向國家科學技術委員會下的STEM教育委員會提出有關STEM教育方面的建議。三是增加了STEM教育委員會的職能，除原法案規定的協調管理STEM教育工作職能外，新增了協調STEM教育咨詢小組工作的職能。同時發展了STEM學徒制，優先為企業尤其是小企業提供學徒。

4.公民科學

《創新與競爭力法案》主要從以下幾個方面調動社會力量參與科技創新：一是獎勵項目。該法案規定，競爭獎項應當在可公開訪問的政府網站上發布公告，公告內容包括主題、參選的資格規則、注冊程序、獎勵形式和額度等，同時明確了參評項目的產權歸屬，即未經參賽者書面同意，聯邦政府不得對參評獎勵項目所開發的知識產權獲得利益。二是民眾參與。該法案規定，每個聯邦科學機構的負責人，或者多個聯邦科學機構的負責人，可以利用眾包和公民科學來開展項目，以完成聯邦科學機構的任務或聯邦科學機構的聯合任務。同時，為了鼓勵公眾參與，該法案還規定，聯邦科學機構應當在適當情況下，將公民科學項目的數據提供給公眾使用。

5.成果轉化

該法案首先是肯定了國家科學基金會創新團隊項目(I-Corps)在成果轉化方面的作用。I-Corps是由科研機構、科學家、工程師和企業家建立的國家創新生態系統，其任務在于確定和探索國家科學基金會資助研究的創新能力和商業潛力并提供創業補助和商業化的教育、培訓和指導。該法案提出，I-Corps提供的教育和培訓應當向其他基金會資助的研究人員開放。同時，該法案還鼓勵I-Corps項目實施擴張，規定項目主管應當鼓勵發展和擴大I-Corps和其他側重于職業發展的培訓項目；尋求與其他聯邦科學機構簽訂協議以確保由該機構資助的研究人員、學生和機構有資格參加I-Corps項目；協助該機構設計和實施與I-Corps項目類似的項目等。

三、美國國家創新體系立法對中國的啟示

(一)以法治引領創新體系建設的立法思路

美國《創新與競爭力法案》的制定體現了以法治引領創新體系建設的思路。縱觀美國科技發展的歷程，創新體系與科技創新具有緊密不可分的關系，科技創新往往需要以創新體系建設為前提，如其《拜杜法案》改革了職務科技成果的歸屬和管理關系，帶來了美國科研成果的爆發式增長[8]。當然，不管是《拜杜法案》抑或是《創新與競爭力法案》的制定也都體現了體系建設與法治創新統一的思維。具體而言，《創新與競爭力法案》實際上也包含了系列創新體系的建設和改革舉措，其中最為重要的即是該法案第一章規定的基礎研究投入和第二章所規定的行政減負措施。除此之外，該法案還在EPSCoR項目、STEM教育、成果轉化機制等方面實施了一系列改革，而這些改革以立法的方式推進，這一方面體現了美國對科技法治的重視程度。另一方面，以立法形式推進科技管理體制改革和創新體系建設，也能夠使改革和建設的成果以法律規范的形式固化，最終實現體制改革與法律創新的統一。更為重要的是，商業、科學和運輸委員會向美國國會提交的報告在肯定美國在科技領域具有懸殊領先優勢的同時，表達了對中國等新興國家科技發展的擔憂，美國國會據此迅速制定了該法案。該法案在美國國會兩院表決中均無一反對票，表明在階層、族群分立、兩院和兩黨牽掣頗多的美國，以法治建設推動和保障創新體系建設依然獲得了高度的共識。

相較而言，中國不管是在科學技術層面、國家創新體系建設層面還是在科技法治建設方面都處于追趕期。我國科技工作的推進，則不僅需要學習美國技術和制度，也需要借鑒制度背后先進的立法思路。實際上，李克強總理于2017年8月23日在科技部考察時也提出，要切實把深化科技體制改革、支持科技創新的各項政策落到實處。以體制創新推動科技創新最終要落實到法治保障上，一方面，創新體系建設涉及科技管理體制改革，這需要改革部門獲得法律的授權，在法律規定的框架內進行；另一方面，建設的成果也需要以法律的形式體現，這也是“重大改革于法有據”的題中之義。“制度創新和科技創新是創新驅動之雙輪，是經濟社會持續協調發展的兩翼。法治是實現創新驅動發展的基本路徑[9]。”因此，在我國實施創新驅動發展戰略和加快建設國家創新體系的背景下，科技創新與體制創新的雙輪驅動應當以法治手段為保障和促進力量，通過對國家和地方層面的科技法律制度的完善為創新體系建設和科技創新提供指引和保障。

(二)全面性的創新保障法律體系

美國國家創新體系立法尤其是其《創新與競爭力法案》的制定，充分展現了其在國家創新體系立法方面所形成的以“研發——轉化”為核心，輻射人才、金融、環境等要素的全面性創新保障法律體系。

一方面，美國國家創新體系立法以研發和轉化保障為核心，《國家科學基金會法》《技術創新法》和《聯邦技術轉讓法》等，構成了美國科技法的核心[10]。另一方面，美國國家創新體系立法也超越了研發和成果轉化保障的局限，而將科技立法延伸至人才、金融、環境等創新要素，形成了全面性的創新保障立法。如美國的《創新與競爭力法案》并不限于對已有的研發與成果轉化權利義務關系進行調整，其設定了諸多的利益誘導性條款，也明確了美國科學基金會等主體在促進科技資源均衡分配、發展STEM教育、調動公民參與等方面的職責和制度，涉及人才、金融、環境等創新要素，總體上屬于綜合保障型的立法。此種特征在《復蘇與再投資法案》《美國競爭再授權法案》《全國合作研究與生產法》等立法中也得以充分展現。實際上，法國制定的《科學研究與技術發展法》和以色列制定的《產業創新促進法》同樣涉及對上文所述的多種創新要素的綜合保障。

就美國而言，其面臨科研投入占比下降、高校科技成果轉化不暢、技術人才隊伍后備不足等問題，研發與轉化保障立法如《國家科學基金會法》《國家科技政策、組織和重點法》等的修改對這些問題的解決可能并無助益，這也是美國之所以制定《創新與競爭力法案》的原因。就我國而言，我國實施創新驅動發展戰略也面臨創新主體、技術、人才、資本、環境等多方面要素的優化配置和全面保障問題，現有的《科學技術進步法》《促進科技成果轉化法》主要面向基礎研究和成果轉化，可能無法全面涉及和綜合考量上述問題。因此，我國有必要參照美國經驗，結合我國國家創新體系建設的實際需要，制定體系化的綜合性立法。實際上，在此方面，地方層面已進行有益嘗試，湖北、廣東和遼寧三省已制定自主創新促進條例，上海市也緊鑼密鼓地進行《上海市科技創新中心建設條例》的立法論證工作，形成的《科技創新中心建設條例》(草案)則設置了“創新主體建設”“區域布局和基礎設施建設”“創新創業環境建設”“法治環境建設”等章節，實現了對創新要素的全面保障和創新體系的全面規范，形成了以研發與成果轉化為核心、涉及各項創新要素的綜合性保障立法。在地方立法經驗進一步成熟的基礎上，國家層面即有必要針對創新驅動發展戰略實施面臨的金融、人才等方面問題制定一部綜合性激勵型立法。

(三)突出政府激勵的立法內容

美國在經濟上崇尚自由主義，但在科技創新領域，其自由主義立場有所退縮，提倡政府強有力的激勵，據此在國家創新體系立法上也形成了政府激勵為主線的內容體系。如《創新與競爭力法案》強化了政府的激勵作用，其附帶了2017-2018年度的預算案，議員Gardner和Peters還專門提出修改意見，將預算額度提升4%，國會最終通過了預算案及議員的修改意見。另外，在成果研發與轉化的融合方面，該法案主要通過設立政府資助項目(I-Corps項目)的方式推動成果轉化。在該法案制定前，密歇根大學等七所高校和機構是實施I-Corps項目的節點，法案則將該項目擴展到了其他聯邦機構。而該法案的人才培養計劃實際上也是政府扶持項目。據此，有學者甚至認為，美國形成了以政府為主導的國家創新體系[11]。

就我國而言，政府調控與市場調節相結合是我國社會主義市場經濟的基本原則，此項原則體現于科技創新當中，改革開放之后政府對科技產業的投入與激勵也起到了立竿見影的效果，中國在科技創新領域的高速發展及對美國形成的壓力，應該說政府激勵的作用功不可沒。當然，在推進創新驅動發展戰略實施過程中，我國社會主義市場經濟的優勢，即政府強有力的宏觀調控作用應得到更大程度的體現。尤其是創新主體的成長、成果轉化項目的開展等需要大量的資助支持，這就需要以強有力的政府扶持為基礎。更為重要的是，在國家創新體系建設背景下，政府激勵更應當超越研發和成果轉化投入的局限，一方面需要將其扶持的觸手向人才、金融、園區等領域延伸，形成由政府主導的全方位創新保障體系；另一方面，政府也需要進一步通過金融、財政等手段，調動銀行、保險企業、風險投資企業、創客中心、孵化器等主體參與到創新保障和服務當中。

當然，與政府調控相對應的是調控權力與手段的合法性、規范性問題。就美國而言，其《創新與競爭力法案》一方面授予美國各級行政部門廣泛的職權，另一方面也通過行政減負、反壟斷規制的緩和等方式減少和規范政府對市場的干預。就我國而言，創新驅動發展戰略的實施一方面面臨授權問題，即各政府部門的推進性措施應有法律授權；另一方面也面臨限權問題，即政府權力的行使應以尊重市場規律和科研規律為前提[12]。以上問題的核心實際上都觸及了政府權力的規范化問題。以某市科委為例，其享有的84項職權高達36項職權無規章以上的法律依據，占比為42.9%。這就要求中國借鑒美國創新體系立法的精神，結合科技管理實踐明確政府部門在制定和實施科技發展規劃、評審與頒發科學技術獎項、引進和評價科創人才、實施科研項目扶持等方面的職權，并規定職權的行使程序和方式等，從而確保政府部門職權的配備更加符合科技行政管理工作的實際需要[13]。