論我國行政檢察政策

榮曉紅

(最高人民檢察院，北京100726)

一、我國行政檢察制度的現狀及行政檢察政策的不足

行政檢察制度是指檢察機關依法對行政訴訟進行監督的機制、原理、規定，并立足于行政訴訟、結合行政訴訟對行政機關及其工作人員的行政違法、行政不作為進行監督，前者是直接的檢察職能，后者則是間接的檢察職能。它不同于國家監察制度，是我國檢察機關重要的職能。我國行政檢察制度起步較晚，具有規范意義上的行政檢察制度產生于20世紀80年代末。此前，1982年第五屆全國人大常委會第二十二次會議通過的《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》第一次規定，人民法院可以按照民事訴訟程序，審理法律規定的行政案件，行政訴訟監督主要局限于運用抗訴手段對人民法院生效行政判決、裁定進行的事后監督。隨著我國《民事訴訟法》的修改和1989年《行政訴訟法》的出臺及其以后的修訂，基本法律確定了人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。這在法律制度上確立了我國檢察機關對行政訴訟從審判活動到生效行政裁判及其執行的全流程的專門監督，但從我國現行《行政訴訟法》的規定看，只是在審判監督程序中規定了人民檢察院對生效的判決、裁定提出抗訴，對損害國家利益、社會公共利益的調解書提出抗訴，對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議，而對一審、二審審判程序的監督，對生效判決、裁定、調解書執行的監督，只能依照《行政訴訟法》第一百零一條的規定，適用我國《民事訴訟法》的相關規定。而我國現行《民事訴訟法》關于檢察監督的規定，除了在基本原則中規定了檢察機關對民事訴訟實行法律監督外，只是在審判監督程序中比較具體地規定了對生效判決、裁定、調解書的事后審判監督，在執行篇中原則地規定了檢察機關有權對民事執行活動實行法律監督，至于如何監督，法律沒有作出具體規定。最高人民檢察院制定的《民事訴訟監督規則(試行)》《行政訴訟監督規則(試行)》中對執行監督規定得也比較單薄，只是規定了在哪些情形下，檢察機關可以提出檢察建議，《民事訴訟法》《行政訴訟法》及相應訴訟規則對一審、二審的檢察監督都沒有作出規定。可見，我國行政檢察監督制度存在明顯的不足。

(一)我國行政檢察制度的現狀

隨著我國依法治國進程的加快推進，我們黨以敏銳的洞察力和比較完備的法治思維積極思考我國政府法治建設中的一些突出問題，比較系統地提出了加強法治政府建設的對策。習近平總書記在黨的十八屆四中全會上作的《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中指出，“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。作出這項規定，目的就是要使檢察機關對在執法辦案中發現的行政機關及其工作人員的違法行為及時提出建議并督促其糾正。這項改革可以從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制等入手”“在現實生活中，對一些行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監督，不利于促進依法行政、嚴格執法，加強對公共利益的保護。由檢察機關提起公益訴訟，有利于優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設。”從此，檢察機關對行政違法行為、行政不作為和公益訴訟進行監督進入實質化階段，積累了一些經驗，也引起了積極的社會反響。2017年6月27日，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過關于修改《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，明確規定，“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權轉讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”。至此，檢察機關就行政違法、行政不作為造成國家利益或社會公共利益遭受侵害提起公益訴訟的制度走向法制化，做到于法有據、有法可依。2018年10月26日，第十三屆全國人大常委會第六次會議修訂通過了《中華人民共和國人民檢察院組織法》，在第二十條第四項至第六項中規定：“人民檢察院行使下列職權：依照法律規定提起公益訴訟；對訴訟活動實行法律監督；對判決、裁定等生效法律文書的執行工作實行法律監督。”據此，我國行政檢察制度就包括行政審判監督、對生效的行政判決、裁定、調解書的執行的監督和行政公益訴訟，而對此前在黨的十八屆四中全會以后火熱開展的對一般的行政違法(特別是行政強制措施)、行政不作為的法律監督卻只字不提，意謂著要作出新的調整。對此，我們應當引起重視，認真思考，積極探索，據理力爭，促進相關立法的充實、完善。

(二)我國行政檢察制度的特點

縱覽我國行政檢察制度的產生、發展、變化，我國行政檢察制度現狀呈現以下主要特點。

第一，案源少，檢察實踐單一，制度發育的基礎嚴重不足。盡管黨的十八屆四中全會后我國行政檢察業務發展迅速，案源較多，特別是公益訴訟方面的案件線索成案率居高不下，對一般性的行政違法、行政不作為案件進行監督的比較多，但從整體上來說，對生效判決、裁定、調解書提出抗訴的案子還是比較少，對行政審判一審、二審的監督案件就更少，這就導致行政檢察業務單一，行政檢察制度賴以發育的基礎很薄弱，不利于我國行政檢察事業的健康發展。

第二，參照民事檢察制度運行，制度存在和發展的獨立性不明顯。我國行政檢察制度從開始產生一直到今天，其間有相當一段時間，都習慣于依賴民事檢察制度運行，真正的“行、民不分”。盡管目前最高檢察機關將行政檢察機構與民事檢察機構分開單設，盡管2016年最高檢察機關制定了《行政訴訟監督規則(試行)》，盡管我國《行政訴訟法》早已頒布實施，其中規定了行政訴訟檢察監督制度，但在整體上，還沒有形成相對獨立的體系化的制度體系，我國行政檢察制度發展的支撐力還不足，嚴重制約著我國行政檢察事業的獨立、系統發展。盡管我國行政檢察機構已經單設，行政檢察業務也獨立開展起來，但要形成自己的特色，形成規模效應，還需要有一個較長的實踐探索過程。

第三，重視抗訴和生效判決、裁定、調解書執行的監督，輕視庭審監督；重視實體監督，輕視程序監督；重視對具體行政行為的檢察監督，忽視對抽象行政行為的檢察監督，制度發展不平衡。

第四，重視生效判決、裁定、調解書的抗訴，忽視對一審判決、裁定、調解書的抗訴；檢察機關提起公益訴訟的面較窄，仍局限于對履行職責中發現的行政違法、行政不作為造成的公害提起訴訟，而不是將提起公益訴訟作為檢察機關的一項常態化的職能來運作，制度發展不充分。

第五，前一段時間存在脫離訴訟而搞監督的情況，制度發展存在不適當的方面。黨的十八屆四中全會提出檢察機關對于一般行政違法、行政不作為的監督，應該理解為是立足訴訟、結合訴訟開展有效、有針對性的監督，而不是脫離訴訟開展泛泛的一般性的監督，對行政違法、行政不作為的一般性的監督是國家監察機關的職責，只有當行政違法、行政不作為需要通過啟動訴訟來實行監督時，檢察機關才可以通過介入訴訟開展有效監督，其方法包括督促起訴、支持起訴、提起公益訴訟；或者，在檢察機關介入訴訟開展檢察監督過程中，發現行政機關及其工作人員存在一般性的行政違法或行政不作為情形，及時提出有針對性的檢察監督，其方法包括提出糾正違法通知書，提出督促正確、及時履職檢察建議。

(三)我國行政檢察政策存在的不足

我國行政檢察制度現狀中的這些特點，同時也是其存在的不足或缺陷，造成這些不足或缺陷的原因是由于我國行政檢察政策作用缺位或越位或不到位。具體而言，我國行政檢察政策存在以下幾點不足。第一，思考、研究問題做得不夠。針對我國行政檢察制度現狀中的不足，我國行政檢察政策應堅持什么樣的價值取向，堅持哪些基本原則，如何科學、全面、有效地構建我國行政檢察政策體系，以推動我國行政檢察制度的繁榮，保證和促進我國行政檢察事業的健康、快速發展，學界和實務界思考、研究得不夠，至今幾乎還沒有人涉獵這些問題。第二，引導、推動工作做得不夠。我國實務界中有人提出，在民事訴訟一審程序中，人民檢察院可以以專門監督角色介入，形成放射狀訴訟結構，保證訴訟客觀、公正進行。[1]那么，行政訴訟一審程序中，檢察機關能否介入、如何介入，對行政訴訟二審程序，檢察機關是否也應介入，缺乏檢察政策理論的引導和檢察政策思想的積極推動。第三，規范、統一行政檢察實踐做得不夠好。按照我國現行行政檢察制度運作檢察實踐，某些方面還存在不規范、不統一的地方，如對生效判決、裁定的監督，是發再審檢察建議啟動人民法院再審，還是通過上級人民檢察院向人民法院提出抗訴，在2016年制定的《行政訴訟監督規則(試行)》出臺之前，各地做法是不統一的，也不夠規范，對生效調解書的再審監督，是督促再調還是啟動開庭審理，理解不一，各地做法也不夠一致，這就需要我國行政檢察政策對檢察制度進行規范和統一。第四，提升方面做得還不夠透徹。如我國行政檢察政策理論對一般性行政違法、行政不作為檢察監督的思考就不夠透徹，實務界中有人只是針對立足訴訟監督職能開展對一般性行政違法、行政不作為的監督進行了一些基本的思考，[2]至于如何監督，才能把監督(通過制發檢察建議)做成剛性規定，沒有進行深入思考，缺乏進一步的提升。

二、我國行政檢察政策價值取向的正確定位

構建我國行政檢察政策，充分發揮我國行政檢察政策促進我國行政檢察制度和行政檢察事業發展的作用，首先要對我國行政檢察政策的價值取向進行正確定位。

(一)行政私益訴訟、具體行政行為行政檢察政策價值取向的正確定位

行政檢察政策不同于民事檢察政策，它們的價值取向也是不同的。就民事檢察政策而言，由于在民事訴訟中，原告、被告雙方當事人的訴訟地位是平等的，充分保障當事人的實體權利，盡早實現案結事了，是民事訴訟乃至檢察監督的主線，民事檢察政策的價值取向應定位為權利和效應；而就行政檢察政策而言，由于行政訴訟是“民告官”，原告、被告雙方無論在實體行政行為實施過程中，還是在行政訴訟中的地位都是不平等的；行政主體占有明顯的優勢，行政相對人處于明顯的弱勢，無論在具體行政行為作出和實施過程中，還是在行政訴訟或行政檢察活動中，雙方的利益關切或利益訴求都是不同的。行政主體一方關切的是維護行政秩序，實現行政效益，而行政相對人一方的訴求是充分保障權利，實現行政公正，行政檢察政策價值取向的定位就要同時兼顧兩者的利益，并且根據我國行政法治建設現狀和公民權利保護的要求，進行調適或有所側重，既要充分保障行政相對人的權利，保證實現行政公正，又要自覺維護行政秩序，有利于實現行政效益。

1.價值取向。(1)秩序與效益。行政秩序是行政活動穩定與平衡、合乎規律與合乎規則的狀態。[3]行政的有序化是整個社會有序化的基礎和重要組成部分，只有首先維護和鞏固行政秩序，實現了行政有序化，才能保證社會秩序得以維護和鞏固。行政秩序包括依法、合理、誠信、及時、積極作為幾個基本要素。其中，依法是指行政行為要符合憲法、法律、行政法規、規章及規章以下規范性文件的規定，符合行政程序；合理是指行政行為合乎事理、情理，符合比例原則，符合大多數人的根本利益，符合社會主義核心價值觀；誠信是指行政主體在行政活動中所表現出來的誠實守信的精神面貌、文化特質和行為準則，行政相對人據此可以對行政行為抱有合理的預期；及時是指行政主體的時間觀念很強，嚴格地說，及時性也是行政主體守信的具體表現，但行政秩序意義上的及時性更多地是講行政主體在什么時候、做什么事的一種規矩和職業慣性；積極作為是指行政主體要本著為人民服務的宗旨，堅守職業操守，不失職、不瀆職。行政檢察政策的秩序價值是指要為行政主體依法、合理、誠信、及時、積極行政營造合適的政策環境，提供堅實的制度基礎和全面的訴訟監督服務，保證行政目標得以正確、順利實現。行政效益是行政活動的一個基本的價值追求，它是指以盡可能少的成本投入獲取盡可能大的收益，它是現代行政特點的集中體現。行政檢察政策的效益價值是指設計和完善行政檢察政策，要自覺維護行政主體效益行政的價值追求，以盡可能簡易的程序、盡可能簡便的制度，實現盡可能好的監督效果。(2)權利與公正。充分保障行政相對人的權利，實現行政公正，是現代行政法治的一個永恒主題，也是行政檢察政策重要的價值取向。行政相對人的權利是人權在行政法領域的延伸，體現在行政立法、行政執法和行政司法領域中。依據國際人權公約和宣言以及我國關于人權的宣言和規定，人權的實體內容大致包括三類：A、生存權利，人身、人格權利；B、政治權利和自由；C、經濟、社會和文化權利。[4]行政立法上的權利是法定的權利，它是指由法律明文規定，或者依據法律原則或法理精神推定出來的權利，行政相對人應當享有的權利除了主要表現為法定的權利外，還包括其他應當享有且能夠享有，但還沒有規定為法律的權利，[5]就行政相對人權利保護而言，是要保護行政相對人法律規定的權利，促其變成現實的權利，但同時也要關注其他應當享有的權利，提升權利保護的前瞻水平。在行政執法和行政司法領域，行政相對人的權利分為實體權利和程序權利。從整體上看，我國行政執法、行政司法實踐中“重實體、輕程序”的現象仍然比較普遍，行政相對人在行政執法、行政司法中程序權利被侵犯，不僅使行政相對人實體權利大打折扣，而且使人們對國家行政機關及其人員的行政行為、對司法機關的司法行為產生不滿意甚至抵制，這就需要加強行政內部救濟和行政外部救濟。在外部救濟中，除了國家監察機關的專門監察外，檢察機關的行政檢察(即訴訟監督及通過訴訟監督對行政行為的間接監督)發揮著非常重要的作用。充分保護行政相對人的權利是我國行政檢察政策重要的價值取向。行政公正包括實體公正和程序公正，前者關注的是行政行為的結果，其評價標準是具體行政行為是否準確地認定了事實和正確地適用了法律，后者關注的是具體行政行為的過程，其評價標準是具體行政行為是否符合公正程序的某些基本要素。評價一個具體行政行為是否公正及公正程度如何，應從這兩個方面進行考察。在行政檢察實踐中實現行政公正價值取向，我們不僅要通過設計和實施規范、完整、系統、嚴格、高效的通常程序實現行政公正，而且也要根據需要設計出并遵循一些精簡的特殊程序，這也是實現行政公正的需要，因為“遲到的正義并非正義”，這就要求在司法救濟廣度、深度與有效性之間尋找一個平衡點，通過將完備、謹慎的通常程序與簡單、快捷的特殊程序銜接起來，進行有效對接，充分地、更好地實現行政相對人對行政公正的利益訴求。

2.正確定位。在我國行政檢察政策兩對價值范疇中，行政主體對行政秩序的關切與行政相對人對權利維護的訴求在一般情況下是相融相通的，或者說至少不矛盾、不對抗，即維護了行政秩序，行政相對人的權利(包括實體權利和程序權利，下同)就會得到較好的實現或維護，保障行政相對人的權利，行政秩序就會得到強化或遵守，行政秩序的價值就會得以彰顯。但是，行政主體的行政效益價值追求和行政相對人行政公正的實現，通常情況下處在一種相互矛盾、相互對抗的狀態，并且，在我國目前行政檢察制度尚不發達、行政檢察資源相對匱乏、行政執法人員執法素質整體不高、執法環境建設存在諸多不足的情況下，這種矛盾和對抗還很突出，從而使得效益價值與公正價值的準確定位成為我國目前行政檢察政策價值取向正確定位的核心問題。我們應當正確面對我國行政法治建設過程中行政主體整體執法素質不高、統一行政程序法尚付闕如、行政相對人權利意識很濃的現實國情，將我國行政檢察政策價值取向定位為：立足于維護、保障、實現行政相對人權利和行政公正，同時，兼顧行政秩序和行政效益的實現。將來，隨著我國行政執法人員整體執法素質明顯提高、行政法制特別是行政程序法制的完備，再將它定位為：平衡推進、有序推進。

(二)我國行政公益訴訟檢察政策的價值取向定位

我國行政公益訴訟檢察政策的價值取向定位應當是：保護國家利益、社會公共利益，及時糾正行政違法，督促行政機關及時依法履職。

(三)我國抽象行政行為的行政檢察政策的價值取向定位

對我國抽象行政行為的行政檢察政策的價值取向定位應當是：保護社會絕大多數人的根本利益，及時修改、完善行政法規、規章及規章以下規范性文件的違憲、違法、悖理、不當的規定，科學、合理地配置當事人的權利、義務。

三、我國行政檢察政策體系應堅持的基本原則

構建我國行政檢察政策，促進我國行政檢察制度和行政檢察事業發展，必須認識、落實我國行政檢察政策體系應當堅持的基本原則。

(一)被動監督與主動監督相結合

要堅持被動監督與主動監督相結合的原則，即既要對生效判決、裁定、調解書進行事后監督，對侵害國家利益、社會公共利益的行政違法或行政不作為提起公益訴訟，對人民法院對損害不特定多數人合法權益的行政性法律規定(指行政法規、規章及規章以下規范性文件，下同)進行附帶審查的結果進行監督，也要對一審、二審的庭審活動進行同步事中監督，對生效判決、裁定、調解書的執行實行同步監督，而且，還可以在提起公益訴訟前的訴前程序中，建議行政機關及時糾正違法或依法履職，督促行政相對人提起行政訴訟。在不久的將來，隨著行政公益訴訟的不斷推開，檢察機關還可以在對行政機關抽象行政行為提起行政公訴前，建議行政機關及時修改、完善違憲或違法或悖理、不當的行政性法律規定，同時報同級人大常委會備案審查。事后的被動監督與事中乃至事前的主動監督相結合，是我國行政檢察政策體系的一個基本遵循，它回答的是我國行政檢察監督的手段問題。

(二)程序內監督與程序外監督相結合

要堅持程序內監督與程序外監督相結合的原則，即既要注重一審、二審、執行、再審這些程序內的監督措施的運用和監督程序的組織推動，也不能忽視公益訴訟訴前程序的運用，不能忽視根據訴訟程序進行中案件審理情況對行政主體一般性違法監督措施的運用；要立足訴訟、結合訴訟開展有效監督活動，以制發檢察建議，糾正違法，督促及時履職，同時配以督促起訴、支持起訴和提起公益訴訟，并將兩者結合起來，它回答的是我國行政檢察監督的范圍問題。

(三)實體監督與程序監督相結合

要堅持實體監督與程序監督相結合的原則，即既要對行政訴訟中原、被告實體權利、程序利益進行保護，也要通過訴訟監督對具體行政行為形成過程中行政相對人實體權利和程序權益進行保護，它回答的是我國行政檢察監督的內容問題。

(四)全面加強監督與突出重點相結合

要堅持全面加強監督與突出重點相結合的原則，即既要全方位、全流程、全域性、全要素加強對行政訴訟、行政行為的監督，又要將審判監督、執行監督和公益訴訟三大塊作為監督的重點，著力推進，積累經驗，不斷提高，它回答的是我國行政檢察監督的重要特點，揭示的是我國行政檢察實踐運作和發展的具體戰略。

四、我國行政檢察政策的提出

認識到我國行政檢察政策價值取向的正確定位和應當堅持的基本原則，我們就可以以它們為指導，從以下三個方面提出我國行政檢察政策。筆者認為，我國行政檢察政策分為總行政檢察政策、類行政檢察政策和種行政檢察政策，它們從不同的層級闡述著我國行政檢察實踐的指導思想、基本方針、方法、策略，從而組成我國完整的行政檢察政策體系。

(一)總行政檢察政策

隨著我國政府“放管服”改革的不斷推進，管理政府、服務政府建設全面展開，其間，行政法律關系日益增多，內容日益細化、實化，行政人員的整體執法素質還不盡如人意，行政檢察事業任重道遠，加強監督、保障權利、促進依法行政，應該是我國整個行政檢察工作的總方針和指導思想，即總檢察政策。加強監督是我國行政檢察工作的總基調，保障權利、促進依法行政是我國行政檢察工作的立足點和落腳點。我們要通過加強對政府行政行為(主要是具體行政行為)開展有效監督，實現對行政相對人合法權益的充分保護，更好地促進政府依法行政。那么，如何立足訴訟、結合訴訟，加強對行政違法行為和行政不作為的有效監督，實現保障行政相對人權利、促進政府依法行政呢？答案只有一個，即只有通過狠抓辦案、嚴格執法，才能實現上述目標。也就是說，狠抓辦案、嚴格執法，是我國行政檢察加強監督工作總基調的內涵。那么，從哪些方面落實狠抓辦案、嚴格執法的要求呢？筆者認為，要采取以下幾個方面的措施來狠抓辦案、嚴格執法工作。

第一，在廣泛調研和深入研討的基礎上，盡快與最高人民法院就行政訴訟一審、二審、執行程序中如何加強檢察機關的事中同步監督，聯合制定有關規范性文件，進一步細化、實化檢察機關公益訴訟案件辦案指南，為檢察機關狠抓辦案、嚴格執法提供有效、有力的制度保障，促進相關立法。

第二，針對地區性、階段性行政違法行為、行政不作為的代表性、典型性、傾向性表現，廣泛開展行政檢察法制宣傳，讓全社會充分了解檢察機關行政檢察職能的范圍，拓寬案源，為狠抓辦案、嚴格執法提供充足的案件線索。

第三，狠抓大要案的查辦，形成對各種違法行政行為的強大震懾。針對某個時期、某個地區有重大社會影響的行政違法、行政不作為引發的重大案件，針對有重大社會影響、明顯存在錯誤的已決案件或判決、裁定執行案件，及時查辦，促使人民法院及時判決、改判或及時督促正確執行，形成對相應行政違法、行政不作為等違法行政行為的有力震懾，促使對行政相對人權利的全面、有效保護，促進政府依法行政，實現辦案法律效果、社會效果和政治效果的統一。

第四，突出行政檢察業務重點和特點，下大氣力，加強行政檢察業務培訓。要分批分期分類對全體行政檢察人員系統地開展行政檢察基礎理論知識、實務操作規則的全員學習和指導，定期開展重點業務知識培訓、前沿理論信息介紹和精品案例評析，通過全方位、多層次、多角度開展崗位練兵、業務知識學習比賽，通過業務標兵、辦案能手的評比，促進全系統、全條線行政檢察業務素質的不斷提升，為狠抓辦案、嚴格執法提供扎實的技能支撐。

第五，加強辦案組建設。隨著檢察機關業務機構改革的全面推開，業務部門實行主任檢察官辦案組辦案模式，取消行政建制。這種由員額檢察官為主任的基層辦案單位(即辦案組)，具有靈活、迅速、簡便的特點，能很好地適應辦案的實際需要，但也存在分散、不便管理的先天不足。這就需要加強對辦案組的組織、思想、業務建設，通過建立臨時黨支部，統一加強政治學習，通過不定期地開展交流輪崗和業務集中研討，全面提高辦案組的素質，夯實基層，打牢基礎，為狠抓辦案、嚴格執法提供堅強的組織保障。

第六，加強人才儲備。行政檢察業務特別是公益訴訟檢察業務，具有知識性、專業性強的特點，這就需要通過借助專家、學者的“會診”辦案、通過引進來、走出去的人才雙向交流任職開展工作，通過適時派員出國學習、考察開闊視野，來增強工作的實效和后勁，從而為狠抓辦案、嚴格執法提供必要的智慧支持和不竭的人才儲備。

(二)類行政檢察政策

所謂類行政檢察政策，是指指引、貫穿、推動某類行政檢察活動的指導思想和方針。以不同的標準，可以將我國行政檢察政策作不同類別的區分，形成不同的類行政檢察政策。常見的有，以行政行為的不同對我國行政檢察政策進行劃分，我國行政檢察政策的類行政檢察政策分為具體行政行為行政檢察政策和抽象行政行為行政檢察政策；以我國行政檢察活動作用的范圍進行劃分，我國類行政檢察政策分為訴訟(程序)內行政檢察政策和訴訟(程序)外行政檢察政策。由于具體行政行為種類繁多，每種具體行政行為行政檢察政策各不相同，對所有具體行政行為行政檢察政策進行概括難度很大，幾乎不可能，所以，就不便對類行政檢察政策作具體行政行為行政檢察政策和抽象行政行為行政檢察政策的區分，而訴訟內行政檢察政策和訴訟外行政檢察政策的劃分能很好地將所有具體的行政檢察政策進行概括和歸納，同時，這樣分類以后，對每類行政檢察政策中的具體行政檢察政策進行細化也比較容易做到。因此，本文講的類行政檢察政策就是指訴訟(程序)內行政檢察政策和訴訟(程序)外行政檢察政策。

1.訴訟(程序)內行政檢察政策。它是指駕馭并貫徹我國行政訴訟(包括公益訴訟)一審、二審、執行、再審程序之中，指引和推動各訴訟階段行政檢察活動的指導思想和方針。它立足于我國行政檢察制度現狀和行政檢察事業發展的需要進行高度的概括和提煉，那就是：全面監督、依法監督、積極作為。所謂全面監督、依法監督、積極作為，就是要針對我國現行行政檢察制度存在不平衡、不充分、獨立性不強、不適當的缺點，盡快與最高人民法院就一審、二審、執行程序中如何履行檢察職能，聯合制定有關規范性文件，加強相關制度建設，保證訴訟內各階段檢察活動的開展有據可依、合情合理，不超越監督的邊界。全面監督是我國訴訟(程序)內行政檢察政策的總要求，它指明了我國行政檢察事業的發展趨向，依法監督、積極作為則是貫徹總要求的總抓手或基本態度、基本立場。依法監督是指為了保證訴訟內行政檢察活動有據可依，必須加強對一審、二審、執行、公益訴訟、訴訟中抽象行政行為附帶審查的檢察監督作出制度性規定，從而保障整個行政訴訟運行程序中的檢察活動規范、有序開展，進而促進相關立法。積極作為是指制度規定或創新要合情合理，不能過激，不能超越法制的底線。具體而言，就是說行政檢察制度的規定、創新，要符合行政訴訟法的基本原則、基本法理和檢察學的基本精神，不能打著加強監督的旗號干出格的事，不能突破我國社會主義法律制度的基本規定。

2.訴訟(程序)外行政檢察政策。它是指訴訟程序外對行政違法、行政不作為依法進行監督的指導思想和方針。針對我國行政訴訟程序外監督存在的不足，我國行政訴訟(程序)外行政檢察政策應該是：立足訴訟、圍繞訴訟、結合訴訟，有效開展監督。行政公益訴訟中訴前程序中的訴訟外監督和所有行政訴訟程序進行中的訴訟外監督都要立足訴訟、圍繞訴訟、結合訴訟開展，只有立足訴訟、圍繞訴訟、結合訴訟，監督才有針對性，才有堅強的后盾支持著，才是積極有效的。比如，行政公益訴訟中訴前程序中的訴訟外監督，檢察機關的檢察建議的作出必須和督促起訴、支持起訴、提起公益訴訟相結合，集中發力、精準發聲，檢察建議才能被接受，行政違法、行政不作為才能及時得到糾正。當然，作出檢察建議前必須要把事實調查清楚，必須把證據搞扎實，至于不著眼于訴訟單純地進行監督，那不是檢察機關的職能，而是國家監察委員會的職責所在，監察委員會開展的泛泛監督也是必須的，它的作用主要體現在引起行政主體足夠的重視，做到有則改之、無則加勉，預防其拖延或者再犯；而在訴訟程序進行中，檢察機關結合案件審理情況，就行政主體存在的明顯的一般違法或不作為，對行政主體作出的訴訟外監督，也必須是結合訴訟開展情況，有針對性地提出檢察建議。只有結合訴訟進行訴訟外監督，檢察建議才有法律依據，才能得到及時落實，才有說服力和實效，才有剛性。而監察委員會也可能出于加強政府法治建設，促進依法行政、依法治國，結合案件審理開展一般性的監督，它除了對違法的行政主體進行警醒、預防其以后再犯外，更重要的是對其他行政主體類似行政行為進行警告和預防，這也是其職責所在。總之，立足訴訟、圍繞訴訟、有效開展行政檢察監督，是針對行政公益訴訟訴前程序中的訴訟外監督，而結合訴訟、有效開展行政檢察監督，則是針對訴訟程序(不單是公益訴訟程序)進行中的情況開展的訴訟外監督。

(三)種行政檢察政策

所謂種行政檢察政策，是指指引、推動、貫穿各訴訟階段及各項訴訟活動中的指導思想和方針、方法、策略。在我國目前的行政檢察制度中，行政再審程序中的檢察制度規定比較全面，盡管還需要進一步統一、規范、細化，但行政訴訟監督規則(試行)配套性比較強，已經彌補了這方面的不足，蘊含其間的行政檢察政策比較成型，本文擬不再進行歸納、總結和分析。至于對一審、二審程序的行政檢察監督，現行行政訴訟法僅僅規定對一審、二審審判活動中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出行政檢察建議，這是遠遠不夠的，本文擬對一審、二審、執行、公益訴訟、抽象行政行為審查及一般行政違法、行政不作為的行政檢察監督作點分析，對指引、推動一審、二審、執行、公益訴訟、抽象行政行為審查及一般行政違法、行政不作為的行政檢察監督政策作出概括和提煉。

1.適用于一審、二審(指原告提出的上訴審)中的行政檢察政策：出庭支持起訴，保障訴訟客觀、公正進行。人民檢察院出庭支持起訴，保障訴訟的客觀、公正，是鑒于行政訴訟中，行政相對人處于弱勢，原、被告訴訟地位不平等，難以防止行政主體庭下、審前、審后搞利益輸送，從而使法庭審理活動或明或暗地偏向于被告一方，導致審判不公、判決裁定不公的現象，這就需要建立一些旨在加強對審判人員審判活動進行有效監督的制度來規避這種現象的發生，包括對原告庭上相應權利的配置及保障，對被告履行相關義務的督促，對審判人員違法、違規表現的制約，從而保障審判活動客觀、公正進行。

2.適用于二審中的抗訴(指人民檢察院提起的上訴程序的抗訴)的行政檢察政策：全面、充分保障當事人的合法權益，促進依法行政。人民檢察院按照上訴程序提起的二審抗訴程序，應參照刑事公訴中二審抗訴程序進行構建，但不同的是，在行政二審抗訴程序中，二審人民法院開庭前(如果開庭審理的話)，應通知被告及其對口的上級行政領導機關派員出庭應訴，以保證法庭審理架構平衡，以利于全面、充分保障雙方當事人的合法權益，通過訴訟監督更好地促進依法行政。

3.生效判決、裁定執行的行政檢察政策：督促、保障正確、高效執行。生效判決、裁定的正確、高效執行，不僅是對行政違法、行政不作為的及時糾正，涉及到政府的形象，而且也關乎行政相對人合法權益的依法、及時保護，涉及到社會的穩定和諧，它是行政審判活動的自然延伸，是行政訴訟過程的重要一環。因此，檢察機關的職責就是依法督促和保障判決、裁定的正確、高效執行。這就需要在我國行政訴訟法“執行”一章中，對檢察機關執行監督的原則和具體職權、保障措施作出明確規定，而不限于我國最高人民檢察院制定的現行行政訴訟監督規則(試行)中單純的檢察建議規定及其適用情形的有限規定，以保障檢察機關執行監督立法到位、于法有據、有法可依。

4.行政公益訴訟行政檢察政策：大膽實踐，積累經驗，常態作為。檢察機關提起公益訴訟已上升為我國行政訴訟法的具體規定，已載入我國《人民檢察院組織法》之中。應該說，檢察機關提起公益訴訟從試點到推開，取得了公認的執法效果，得到了各級黨委、政府的肯定和支持，為法治國家、法治政府、法治社會建設作出了重要的積極貢獻。但我國行政公益訴訟檢察實踐也存在一些明顯不足，主要表現在：(1)訴前檢察建議的發出還是限于單純制發，沒有和督促起訴、支持起訴、提起公益訴訟相結合，集中發力，還沒有做成剛性規定，審查范圍還不敢拓展到對抽象行政行為進行審查；還局限于對在履行職責中發現的行政違法、行政不作為，致使國家利益或社會公共利益受到侵害經建議糾正、督促履職未果的，才依法提起訴訟。也就是說，行政公益訴訟檢察實踐的膽子還不夠大、力度還不夠明顯。(2)案件范圍還只是局限于生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權轉讓這五大領域，還沒有適用到所有案件類型，實踐經驗還不足。(3)只是就前述五大領域的一些大要案進行監督，提起訴訟，還不是常態作業。針對這些不足，我們要提出大膽實踐、積累經驗、常態作為的行政檢察政策，更好地引領和推動我國行政公益訴訟檢察實踐大踏步發展，待時機成熟時，再從制度到法律上對我國行政公益訴訟行政檢察監督作出全面、科學的規定。

5.對抽象行政行為的行政檢察政策：以監督附帶審查為主，逐步推動監督審查走向專業化、常規化。在我國目前的行政檢察實踐中，絕大部分是針對具體行政行為的。這就是說，是針對行政主體在具體行政行為過程中的行政違法、行政不作為提起的訴訟活動依法進行監督，人民法院只有在對具體行政行為進行審理過程中附帶對作出具體行政決定、裁量所依據的行政法規、規章以及規章以下規范性文件進行審查，行政檢察監督也只是在審判過程中對人民法院的附帶審查活動的結果進行。隨著我國《立法法》第八十二條規定“設區的市、自治州政府可以制定規章”的全面實施，市、州人民檢察院對同級人民法院行政審判活動中的附帶審查的監督，區、縣人民檢察院對區、縣人民法院行政審判活動中對規章以下規范性文件的附帶審查的監督，將成為抽象行政行為行政檢察監督的主要內容。隨著公益訴訟依法、全面推開，將來對抽象行政行為的行政檢察監督將逐步被推動為專業化、常規化的行政檢察監督(業務)，對人民法院經附帶審查認為行政性法律規定違憲或違法或悖理、不當的，人民法院應當制發司法建議，建議相關行政機關及時修改、完善相應的行政性法律規定，督促其科學、合理配置當事人的權利、義務，同時報同級人大常委會備案審查；若人民法院做不到這一點，同級人民檢察院應當向同級人民法院提出檢察建議，及時予以監督；對于一定區域的行政性法律規定損害不特定多數人(即任何行政相對人)的合法權益的，相應的檢察機關經審查認為違憲或違法或悖理、不當的，可以及時建議相關行政機關及時修改、完善，督促其科學、合理地配置當事人的權利、義務，并報同級人大常委會備案審查，經建議相關行政機關仍不修改、完善，同級人大常委會或上級人大常委會也不予審查或雖審查但仍維持行政機關意見的，相應檢察機關可以針對抽象行政行為提起行政公訴，任何行政相對人也可以單獨或聯合向相應的人民法院提起行政訴訟，判決結果應報同級人大常委會備案審查。

6.對一般性行政違法、行政不作為的行政檢察政策：立足、結合行政檢察職能，積極開展有效監督。在我國行政訴訟實踐中發現的一般性違法、行政不作為，主要表現為在公益訴訟的訴訟開始前，發現行政主體存在一般性違法和行政不作為，和訴訟進行過程中(包括審判中和判決、裁定執行中)發現的行政主體存在的其他一些一般性行政違法和行政不作為，對于前者，檢察機關要立足訴訟，把督促起訴、支持起訴、提起公益訴訟與檢察建議結合起來適用，集中發力，保證監督落地見效；對于后者，檢察機關要結合訴訟(指案件審理、判決、裁定情況和判決、裁定執行中的具體情況)依法提出糾正違法通知書或相應的檢察建議，有效督促行政主體糾正違法，正確及時履職。至于在兩種情形中，只是就一般性行政違法、行政不作為本身泛泛地開展監督，那是各級監察委員會的職能，檢察機關切不可超越權限、越規代辦。