維護民警執法權威的路徑探究——以《公安機關維護民警執法權威工作規定》為視角

程逸凡

(中國人民公安大學，北京100038)

權威的作用在于使公眾相信并服從某一決定或命令，主要表現在公眾對命令的內心服從。權威的實現需要一定的外在保障，民警執法權威亦是如此。執法理念偏差、相關立法滯后、保障體系缺位以及民眾法治意識淡薄等原因均影響到民警的執法權威。程華教授認為：“警察的執法權不是警察自身所具有的,而是來自于人民的授予并通過國家法律的形式得到體現,這是警察執法權的認識論基礎。”[1]民警的執法活動是公安機關代表國家維護法律權威、進行社會管理的活動，從這個意義上說，保障民警執法權威即是維護法律權威。近年來，隨著公眾權利意識的覺醒，公眾維權積極性普遍提高，社會總體反應呈現良好態勢，但也存在部分公眾假借維權之名夸張、夸大部分事實致真象扭曲的情況。在執法過程中，如果遇到媒體不當炒作、“網絡水軍”顛倒是非，公眾往往會同情處于“弱勢”的公眾，對涉事民警產生誤解，影響到民警的執法權威。

一、民警執法權威概述

民警執法權威受多種因素影響，當其中部分因素發生變化時，民警執法權威也會隨之發生或大或小的變化。從總體來看，民警執法權威可以分為應然層面上的執法權威和實然層面上的執法權威。

(一)應然層面

應然層面上的民警執法權威，是指民警執法權威在應然層面的狀態或影響力,也被稱為理論上的民警執法權威。馬克斯·韋伯認為，權威可分為傳統型權威、超凡魅力型權威、法理型權威三種。[2]我國民警執法權威屬于法理型權威，是建立在理性基礎之上的權威。世界上絕大多數國家的警察權威也都是法理型權威。法理型權威是依托于法律、國家制度以及組織機構而建立起來的，區別于封建帝王或族長的傳統型權威和革命時期個人崇拜的超凡魅力型權威。韓大元教授認為，權威之所以使人服從，是基于權威具有的合法性、正當性以及公信力，且公眾對權威的服從是一種內心的尊重，而不是一種外在的強制，這也是權威與權力的區別。[3]因此，我國民警執法權威應當源于公民對法律的信仰、對國家權威的認可，以及法律對民警執法的授權與民警執法的規范化等。這些因素保障民警執法權威來源的正當性、合法性、合理性，民眾對權威表示遵從即是對公平、正義的遵從。

從理論角度分析民警執法權威，不能僅分析其來源，同時應當厘清權威的歸屬問題。民警執法權威是否屬于民警？從字面理解，似乎民警執法權威歸屬于民警。湛中樂教授認為，關于民警執法權威的歸屬問題，應當從個體與整體的角度進行分析，民警在執法過程中體現的權威性，實則是公安機關所有的。公安機關作為國家維護社會秩序的主要力量，法律賦予其合法使用強制措施的權力。因公安機關所具有的“暴力”威懾性特征，其本身以及對外作出的行政行為也就具備了一定的權威性。因此，筆者認為，民警所具備的權威實則是公安機關權威的現實體現。

(二)實然層面

實然層面上的民警執法權威，即實踐層面的民警執法權威，是指民警執法活動的公信力、威懾力在執法實踐中的真實處境。近年來，規范民警執法的法律、法規不斷出臺，其目的都是為了更好地保障公民權益，更為清晰地界定民警執法權限。而各地方公安機關在制定具體實施細則時，又會進一步限縮民警的執法權限，避免民警在執法時超越職權。而在實際執法過程中，部分領導和民警有“怕事兒”的心態，習慣于在執法過程中一旦遇到“刺頭兒”，就會用忍氣吞聲式的“軟弱執法”方式來化解矛盾，以避免因執法瑕疵、執法不當或因輿論炒作造成不良影響而受到單位的處分，導致執法相對人對執法活動產生“習慣性懷疑”，對執法決定敢于拒絕遵從。

此外，民警執法不規范，也是造成民警執法權威弱化的主要原因之一。民警執法不規范化主要表現在：不注重執法方式與程序、濫用執法權力等。實踐中，由于部分民警自身執法技能與專業素養不足，導致執法活動不符合法定程序，處罰決定缺乏法律依據。除了自身執法技能與專業素養原因以外，隨意性執法、選擇性執法等濫用執法權力的現象也是普遍存在的。

孟德斯鳩曾說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗?！盵4]執法環境惡化、執法不夠規范，這些因素共同導致了民警執法權威的弱化，也間接性地侵害到民警的合法權益。低效能、高成本的執法活動，使法律的權威進一步遭到挑戰。民警執法權威與法律權威是共存的關系，民警執法權威需要得到法律的確認與保障，法律權威需要民警積極貫徹落實法律來加以維護。[5]

二、影響民警執法權威的事件

對民警執法權威產生影響的事件，往往具有一個共同特點，即社會關注度極高。該類事件并不一定涉及眾多相對人，卻具有廣泛且持久的社會影響力。影響民警執法權威的事件可以分為負面事件與正面事件，這兩類事件對樹立民警執法權威起著不同的作用。

(一)負面事件

影響民警執法權威的負面事件，主要是指襲警、辱警、警察執法不規范等一系列有損民警執法權威的社會熱點事件。

一點資訊網“中國襲警現象調查”[6]顯示，2015-2017年暴力襲擊民警事件共計25075起，其中排名前十位的省份分別為：上海市、浙江省、廣東省、江蘇省、河南省，山東省、安徽省、湖南省、遼寧省、福建省。具體數據參見下圖。

以上數據顯示，上海市暴力襲警事件是福建省的近三倍，也明顯高于其他省份。如此之多的襲警事件，折射出當下執法環境已嚴重惡化。

與暴力襲警事件相比，辱警事件造成的社會影響更加惡劣，更加嚴重地影響到民警執法權威。2018年4月21日，唐山“副局長夫人”多次掌摑執法民警[7]事件在網上一經披露，引起了全國范圍內的熱議。掌摑執法民警，嚴重侵害民警的人格權，是對民警人格尊嚴與法律權威的肆意踐踏。此類事件在全國范圍內也時有發生，如：2018年11月11日下午，北京女大學生張某攜刀具進地鐵時被攔，掌摑民警還笑稱，“最多拘留我15天”。[8]如果任由“副局長夫人掌摑民警”事件、“女大學生掌摑民警”事件等一系列蔑視執法權威的事件發生，會造成其他社會人員盲目跟風、相繼模仿的“破窗效應”。

(二)正面事件

所謂正面事件即為對民警執法權威有強化作用的事件，如民警公平、公正執法，民警教科書式執法等事件。2018年5月17日，發生在上海的民警“教科書式執法”[9]被多家媒體相繼報道，同時獲得了網民的一致點贊，此事件為強化民警執法權威樹立了典范。在此之后，還有“警界李云龍”[10]在執法過程中不懼威脅、執法有理有節有據，亦被視為是“交警教科書式執法”的典范。這兩起民警執法案例得到了社會的普遍認同與好評，是強化民警執法權威最為行之有效的方法。但重塑民警執法權威，依賴于民警規范執法常態化。

三、民警執法權威弱化的原因

導致民警執法權威弱化是由多方面因素共同作用的結果，但總體上可以分為內部與外部二大原因。

(一)內部原因

1.民警法治素養有待提升。在公安體系內部，存在部分領導為了保證自身政績，避免受到群眾投訴，一味地限縮基層民警執法權限和力度的現象。此類現象的發生，緣于領導思維過于保守與僵化，認為只要民警在執法過程中盡可能與執法相對人形成妥協，避免采用過于強硬的執法手段，這樣就可以獲得群眾的普遍好評。領導的這種思維與想法，是造成民警“軟弱執法”現象的主要原因。其次，民警自身的執法理念也存在著一定的偏差。大部分民警在執法過程中存在著“怕出錯”的現象，表現出執法不自信，現場處置不夠果斷，導致這類現象發生的原因在于民警的法治素養有待進一步提高。民警法治素養上的欠缺，造成民警在執法過程中執法行為、執法術語不夠規范，使執法相對人對民警的執法行為產生質疑，從而動搖了民警執法在公眾心目中的權威性。因此，提高民警的法治素養顯得尤為重要且迫切，尤其要保證執法的程序公正，在日常執法中重塑民警執法權威。

2.民警的執法行為不夠公正。哈羅德·伯爾曼認為：“法律必須被信仰,否則它將形同虛設?！盵11]法律信仰應當像宗教信仰一樣，存在于每個民警心目中，并指引他們踐行法律、守護法律，在保障程序正義的同時，也要最大限度地保障實體正義，將法律作為指導日常執法行為的最高準則，不受外界無關因素的干擾。但實踐中，有部分民警的法律信仰喪失，在其執法活動中已不再堅守公平、公正的原則，也不再遵循以事實為依據、法律為準繩的基本底線，執法過程中出現濫用職權、以權謀私、選擇性執法等現象。此類執法行為不僅損害公眾合法權益，同時使公眾對民警執法權威由深信不疑轉變為疑信參半，甚至對民警產生懼怕，最終導致警民關系的疏遠與惡化。

3.基層民警人員與警械配置使用均不到位。由于基層民警人員配置不合理，基層警力缺乏，導致基層公安工作開展進度慢、效率低。公安工作的重心在基層，基層民警的執法質量直接決定了民警執法權威的樹立與公安事業的整體形象。而整個公安機關人員配置屬于“兩頭尖，中間寬”，基層警力不足，編制有限，直接從事基層工作的派出所民警數量更是有限。派出所民警是與群眾接觸最多的民警，對民警執法權威影響最大。由于派出所的人力、物力短缺，執法人員素質不高，在日常的執法中經常出現執法不及時、執法不規范等現象，這些都會導致民警執法權威趨于弱化。此外，民警執法裝備不足，也會影響民警執法效果不佳，導致執法權威弱化。民警執法與其他行政機關工作人員執法的不同之處在于民警執法具有暴力屬性，可以依據法定程序合理使用警械，包括使用槍支。民警執法具有更強執法權威，很大程度上是由于其身著警服、佩戴警械，代表國家行使權力。[12]但實踐中，由于基層民警對警械使用的程序、條件以及程度沒有足夠的認識，因此，在執法活動中，不敢隨便使用警械，擔心錯誤使用警械受到懲罰，甚至不佩戴警械。當民警沒有警械作為執法的強有力保障時，執法相對人對于民警的執法活動，可能選擇性地遵從，民警執法的權威性、威懾力也會大受影響。[13]

(二)外部原因

1.涉警輿情處理不當。在網絡社交平臺高度發達的今天，網絡成為了公眾交流經驗、討論看法的“新社會”。同時，由于網絡信息傳遞速度快，涉及范圍廣，一些不法分子和有極端思想的網民，利用網絡傳播消極與虛假信息?；鶎用窬谏鐣芾碇刑幱诘谝痪€，與公眾接觸較多，警民矛盾自然也會較多。如在執法過程中出現民警不規范執法、濫用職權的情形，再加上部分媒體的虛假報道，會進一步激化民警與公眾之間的矛盾。當網絡上出現涉警輿情時，公眾的關注度也會比其他輿情高出很多，而且關注的時間也更持久。[14]涉警輿情借助網絡快速傳播，能在極短的時間內遍布各個角落，公安機關如不及時應對處置，將會演變成公眾對基層民警甚至公安機關的不信任。當公眾不再信任執法機關，那么執法權威就無從談起。因此，涉警網絡輿情的及時、正確處理是新時代下重塑民警執法權威的重要一環。

2.民警職能過于泛化。公眾熟知的權威往往與“專家”一詞聯系在一起。之所以公眾覺得專家的行為具有權威性，是因為專家具備相關的專業知識儲備和相關技能，而普通大眾并不熟知。那么，民警的執法權威是否具備類似專家權威的屬性呢？很遺憾，實踐中的民警并不具備這種條件。由于公安機關是“條塊結合”的管理體系，民警在完成法定執法工作以外，更多的是協助當地政府完成一系列職能以外的執法活動，例如，參與土地征收、房屋拆遷等。從執法目的看，讓民警參與這些執法活動，是為了維護社會秩序與公共安全。但實踐中，因為民警是“國家暴力機關的象征”，往往成為公眾矛頭所指對象，導致原本緊張的警民關系更是雪上添霜。這種泛化的執法使得民警很難在公眾面前樹立“專業執法人”的形象，也弱化了公眾對民警執法的信任度。季衛東教授認為，“權威可以促使他人基于信賴而自發接受其規范的力量”。[15]當民警職能過于泛化，警民關系日趨緊張，公眾不再信任民警執法，民警執法也就再無權威可言。

3.立法的滯后性。立法是實踐經驗總結與升華后的產物，且反作用于實踐本身，其往往具有滯后性。關于民警執法權益的保障，在學界有不同的觀點。有部分學者認為，應當在《刑法》中設立襲警罪。還有學者認為，應當學習域外經驗，設立警察防衛權，認為那些設立警察防衛權的國家中，警察執法權益很少遭受侵害，同時，警察也具有極高的執法權威。[16]有學者認為，造成民警執法權威弱化的原因是相關法律不夠精細化，侵害民警執法權益之后，未受到相應的處罰，如《治安管理法》《刑法》中關于阻礙民警執法、侵犯民警執法權益的規定過于籠統，實踐中無法得到貫徹落實，導致民警執法權威弱化。[17]筆者認為，造成民警執法權威弱化的原因有兩個方面。第一，缺少懲戒涉警違法行為的精細化法律規范，降低了民警執法的威懾力。第二，在維護民警執法權威的法律體系中，監督與限制的法律條款過多，而保障民警執法權威的條款太少。綜上，立法的滯后性，是導致民警執法權威弱化的主要原因。

四、民警執法權威重塑的基本路徑

當前，我國正處于建設法治國家的進程中。隨著法治建設的不斷推進，公眾的法治意識得到了空前的提高，尤其在維護自身權益時，公眾表現出極高的維權熱情。但也存在著部分公眾假借維權之名行侵權之實，不僅侵犯廣大群眾的合法權益，也侵犯警察的執法權以及警察作為公民的合法權益。同時，公安執法隊伍中存在“躲、怕、軟”的現象和缺乏維護民警執法權威的直接法律依據，這也是導致民警執法權威弱化的原因。公安部出臺《公安機關維護民警執法權威工作規定》(以下簡稱《規定》)，為重塑民警執法權威提供了直接的部門規章依據。筆者根據當前社會法治環境，參照《規定》內容，為重塑民警執法權威提出以下建議。

(一)設立維護民警執法權威工作委員會

長期以來，公安機關內部未設置完善的責任部門，維護民警執法權威，本次《規定》的出臺為設立維護民警執法權威工作委員會提供了直接的行政規章依據。《規定》第四條明確要求公安機關應當成立維護民警執法權威工作委員會，由主任(督察長)負責，法制、警務保障、新聞宣傳等部門為成員單位，共同完成維護民警執法權威的工作。該條款打破了傳統的“督察”觀念，督察的工作不再只是監督民警是否違規違紀、濫用職權，而是增設了維護民警執法權威的職能，接受民警的申訴，為民警正名、提供救濟等。

民警可以通過該工作委員會進行維權、正名，在一定程度上維護了自身的合法權益，也維護了民警的執法權威。值得思考的是，如何協調各個部門成員間的工作以及工作量的分配？在提倡警力下沉的大背景下，公安機關是否還有足夠的人力、物力來保障該工作委員會的維權質量？若該工作委員會的組成人員是公安機關各部門借調的兼職人員，這些人員在其原本的工作崗位上已經不堪重負，是否還有余力來完成這項工作呢？筆者認為，該工作委員會的組成人員最好是公安機關委任的專職人員。維權委員會的主任由縣級以上公安機關負責人兼任(公安部則由一名副職領導擔任)。維權委員會應當做好日常民警維權工作，及時總結民警維權工作中的問題。各部門應針對維護民警執法權威中出現的問題作出相應調整和處理。維權委員會的工作人員應當在收到民警維權申請的第一時間趕往現場，對發生的事件與涉案人員進行客觀中立的評價，作出責任劃分，并通過一定的形式公布處理結果；對沒有責任的民警及時進行救助或采取相應的保障措施。必要時對于民警的家屬也應當采取相應的保障措施，避免其家屬的合法權益遭到損害，以維護法律尊嚴和民警執法權威。

(二)健全新聞發布機制

習近平總書記在黨的新聞輿論工作座談會上指出，領導干部應當善于與媒體打交道，利用媒體宣傳政策、了解民生、化解矛盾、引導輿論等。[18]各地公安機關應當認真學習會議精神，妥善處理涉警輿情，及時發布官方新聞維護民警執法權威。貫徹落實《規定》第七條的內容，組建新聞、輿情工作小組。涉警輿情的處理與官方新聞的發布應當由警務督察部門、新聞宣傳部門以及法制部門等負責。針對《規定》第七條內容過于籠統，無具體實施方案的情況，各地公安機關要因地制宜制定適用本地區的實施細則。北京市公安局為加強首都治安、維護法律尊嚴、保障民警執法權威，根據《規定》的內容，制定了《北京市公安局維護民警執法權威工作實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)，《實施辦法》明確將網絡中侮辱警察、誹謗警察以及失實炒作等有損民警執法權威的事件都納入了受理范圍。筆者認為，該《實施辦法》是對《規定》的細化與落實，各地方公安機關可學習北京公安的做法，盡快制定適合本地區的實施細則，將涉警輿情事件的受理范圍作出明確的界定。

關于涉警輿情以及新聞發布，筆者有以下三點建議。第一，對互聯網上社交平臺、自媒體、直播間等輿情多發地帶，公安機關新聞、輿情工作小組應當安排專門人員對涉警輿情進行監管、引導，并作出官方解釋。第二，對在微博、微信、貼吧上發表的網民評論較多的文章，公安機關應當及時、全面地查閱其中的涉警評論，從整體上把握網絡輿論動向，針對重點評論進行回復。沈巋教授認為，行政機關應當使用技術手段從眾多網絡評論中篩選出重要評論，以此來證明行政機關已經查閱了所有評論。[19]第三，有關民警執法類的新聞，公安機關應當及時、如實報道。通過大力宣傳“教科書式執法”，重塑民警執法權威。同時，向社會公開民警不規范的執法，指出錯誤，以此表明公安機關規范民警執法的決心。網絡信息傳播速度快、范圍廣，公安機關應當盡快占領涉警新聞、輿情的“網絡高地”，這是互聯網時代重塑民警執法權威的有效保障。大數據時代，要讓數據自己發聲。[20]公安機關及執法民警應當正確認識大數據時代輿論的處理方式，不僅讓媒體報道正面事件，也應當客觀理性地處理負面事件，并及時公布相關執法數據，讓公眾通過數據了解民警執法情況。

(三)完善評價與追責機制

公安機關對民警的執法進行追責與評價時，應當遵循合法性原則、合理性原則?！兑幎ā返谑鍡l指出，追究執法民警的責任應當嚴格按照過錯責任制，非因法定事由不得追究相關民警的責任。《規定》第十六條指出，公安機關對民警執法進行評價時，應當嚴格按照客觀事實，公平公正地進行評價，不得因為輿論、炒作的影響而加重對民警的處分。從內容上看，《規定》的第十五、十六條關于公安機關如何對民警執法進行追責與評價作出了較為詳盡的規定，在如何對民警執法進行評價與追責方面是有重大進步的。從理論上講，追責與評價本應如此，但具體落實有一定難度。

實踐中，公安機關有時迫于輿論、信訪壓力，為了“息事寧人”，對執法民警進行不當處分，甚至關其禁閉。這其中既有社會因素，也有公安機關內部因素。筆者認為，公安機關自身原因更為突出。對此，有兩點建議。第一，借鑒行政合法性原則。公安機關在對民警執法行為進行追責與評價時，應當嚴格按照法定條件、法定程序進行。做到法無明文規定不處罰，讓執法民警的合法權益處于穩定且確定的狀態。杜絕“息事寧人”的現象發生，對民警進行處分應當有明確的法律依據。第二，借鑒行政合理性原則。公安機關在對民警執法行為進行評價與追責時，應當充分考慮合理性原則的四個要素，即符合法律目的、相關考慮、理性決定、符合比例。當民警執法行為滿足這四個要素時，即為合理的執法行為。實踐中，對于執法行為是否合理往往具有爭議。以民警執法時使用槍支為例，“慶安火車站警察槍擊案”[21]中，民警的開槍行為最終被認定為正當履行職務行為。該認定結果主要依據民警執法行為的規范性、武力升級的順序以及開槍時“合理的確信”?！昂侠淼拇_信”是指執法者根據現場的實際情形認為采取相應的執法手段是合理的。高文英教授認為，民警開槍的“合理的確信”標準可借鑒美國的相關執法經驗，一方面最大可能地使民警開槍時排除干擾因素，另一方面可以避免民警在執法活動中猶豫不決，錯失最佳的開槍時機。[22]因此，公安機關在評價民警執法行為是否合理時，應當結合當時的現場情形，充分考慮主客觀條件以及外部環境因素?！兑幎ā返谑邨l明確指出，對于民警執法中是否存在過錯，公安機關維權委應當組織專家進行討論，并由專家組出具意見書，不能因為輿論壓力或惡意炒作而對民警進行錯誤的處罰。第十七條是對評價與追責機制的補充與救濟，該條款敘述的內容類似于法院系統的二審程序，是執法民警對初步認定結果不服的一種救濟。

(四)避免錯誤指揮和民警職能泛化

領導的錯誤指揮與民警職能泛化是導致民警執法權威弱化的重要原因。領導的錯誤指揮主要體現在：領導因私動用民警、決策一意孤行、干預民警公正執法等?！兑幎ā返诙藯l對此也作出了規定，表明了公安部在維護民警執法權威上的決心，這是由上至下的思想變革。但《規定》中列舉的情形過少且過于原則化，不能很好滿足實踐操作的需要。因此，在具體適用中，應當結合其他法律、法規的規定。各地公安機關在制定具體實施細則時，應當在不違背《規定》原意的基礎上，對第二十八條規定的內容進行細化，使之更具有操作性。筆者建議，各地公安機關在制定實施細則時，可以參照《中華人民共和國人民警察法》(修訂草案稿)(以下簡稱《警察法草案》)第四條(公安事權劃分)、第十二條(職責范圍)、第四十七條(警力調動使用)、第六十六條(排除執法干擾)、第一百零一條(越權職責)等相關規定。

建設專業化民警隊伍，避免民警職能過度泛化，以此重塑民警執法權威?！坝欣щy找警察”在公眾思想中已根深蒂固。這導致民警在日常的執法活動中，大量的時間與精力都在從事非警務活動，營造了“全能民警”，而非“專業民警”的形象。而公眾所熟知的權威恰恰源于“專業”。因此，重塑民警執法權威則需要建設“專業民警”隊伍。《規定》第二十六條指出，公安機關應當增強民警法律素養，加強警體、警械訓練，規范民警現場執法，提高執法水平。筆者認為，《規定》中可以加入獎勵條款，對于部分民警的“教科書式執法”應當予以獎勵與推廣，實現“教科書式執法”常態化。

(五)提升民警的綜合素質

針對民警執法不公正、不規范、不及時以及執法缺乏威懾力等問題。筆者認為，提高民警的綜合素質是解決這些問題的正確思路，主要包括以下三個方面的內容。第一，提高一線民警的執法質量。一線民警是與群眾接觸最為密切的警察群體，執法更應當具備公正性、規范性以及專業性。定期組織一線民警進行現場執法培訓，及時借鑒、學習先進、規范、文明的執法方式。沒有高質量的執法，再多的新聞宣傳、媒體報道都是無濟于事。第二，提升指揮中心民警的專業技能。這是接警、處警及時性、高效性的基本保障，鼓勵該部門民警學習大數據技術，善于利用大數據技術分析、預測警情等?！兑幎ā冯m未明確規定民警的任務分配問題，但筆者認為，科學的任務分配對重塑民警執法權威同樣至關重要。當前，處于大數據時代高速發展時期，公安機關應當充分利用大數據進行民警任務分配，這種做法既可以提高民警執法效率，亦可滿足公眾對民警執法及時性的要求。如通過分析某一城市、某一時間段、某一路口的車流情況，可以及時調整交警的數量。宏觀上，通過公安大數據分析，可以得出近年來警種需求量，各地區所需警力數量。公安機關基于此類信息及時作出警力分配，警種調動，遵循“警力跟著警情走”原則，科學用警，把警力用在最需要的時段與地區。[23]這些雖然與提高民警執法權威并無直接聯系，但科學用警對于間接提高民警執法權威有著重要意義。第三，全面普及、提升警用裝備。警用裝備是民警執法過程中的必備要素，其可保證執法順利進行，保障民警自身安全。若缺乏警用裝備，則會極大削弱對執法對象的威懾力，從而弱化民警執法權威。黨的十八大以來,公安系統共犧牲了2061名民警[24]，這一結果在很大程度上與民警執法裝備落后且沒有完全普及有直接聯系，尤其在經濟相對落后的地區。公安機關應當為每位民警或處警人員配備專用的警用裝備(可以為輔警配備與之權限相應的警用裝備)，避免出現共用一套警用裝備的現象，這對重塑民警執法權威也起著至關重要的作用。

(六)完善法律保障體系

由于民警執法環境惡化，風險增加，國家應當對民警這一職業的合法權益進行有效保障。[25]保障民警執法權益與維護民警執法權威本身就是一脈相承的，對民警執法權益的有效保障必將提升民警的執法權威。民警這一特殊職業，具有多種權益，且每種權益都是不可或缺的，大概可分為四類：作為公民的權益、作為國家公職人員的權益、作為人民警察的權益與作為特殊職業的權益。[26]《規定》第八條對民警的這四類權益進行了集中、詳細的列舉，共計十類，并規定發生這十類情形時，公安機關應當維護民警執法權威，實則也是對民警權益的一種保障。筆者認為，《規定》第八條是該部門規章的核心條款，對于該條款在實踐中的貫徹落實，應由各地方公安機關結合本地區的實際情況制定相應的實施細則，在實施細則對第八條中的每一項再進一步細化，尤其要充分、詳盡地規定每種違法行為的構成要件，以便公安機關對每種違法行為的認定與處罰。目前，北京市公安局已經制定了《實施辦法》，將規定中的十類情形擴展至十一類情形，且在內容上也作了進一步的細化。

除了公安部制定《規定》以外，對于強化民警執法權威，是否還存在另一種立竿見影的方法呢？襲警罪入刑或許是一條出路，但學界對此存在爭議。贊同方認為，襲警罪入刑是從法律層面對襲警行為的一種評價，相關規定一旦升格為法律，襲警行為勢必受到相應的制裁。通過法律的強制性來規范公眾行為，以減少襲警行為發生。鄧國良教授對襲警罪入刑是極為贊同的，他認為，襲警行為列入刑法是國家表明態度的一種方式，若對襲警行為不加以規制,將會影響到民警正常執法活動。[27]反對方認為，對襲警行為可以妨礙執行公務罪加以處罰，不必在刑法中設立襲警罪來進行規范。齊文遠教授認為，在刑法中增加暴力襲擊依法執行公務的人民警察應該從重處罰的內容是多余的，這本來就是妨礙公務罪所涵蓋的內容。[28]田宏杰教授認為，僅因襲警行為增多就設立襲警罪，那么襲擊法官、人大代表等，是否都要設立相應的罪名呢？[29]

雙方觀點都有可取之處，但筆者認為，設立襲警罪還是具有一定積極意義的。民警是維護社會秩序、保障國家安全的中堅力量。如果襲警行為不能有效制止，長此以往，會威脅到國家安全，嚴重破壞社會秩序。對于設立襲警罪的必要性與具體路徑，可以參照酒駕入刑的相關規定。當酒駕入刑后，喝酒開車的行為急劇下降，主要原因還是公眾懼怕法律的制裁。當襲警罪入刑后，襲警行為有了法律層面的依據，將對公眾起更大的警示作用，使公眾自覺地規范自己的行為方式，更好地發揮法律的預防功能。

襲警罪入刑與《規定》的出臺有著異曲同工之妙，都是為強化民警執法權威，保障民警合法權益?！兑幎ā访鞔_指出，民警依法履行職責將不承擔任何法律責任，即只要民警依法行使職權，那么對執法對象造成的一切損害，民警都將不予承擔法律責任。這為民警日常執法提供了堅實的后盾，徹底解決其執法的后顧之憂。襲警罪入刑為判斷公眾的侵犯民警的執法行為是否應當受到刑法處罰提供更為明確的法律依據。襲警入罪往往會比道德教化更為有效，當襲警行為是一種犯罪，深入人心時，民警執法的權威性將會空前提升，且民警執法過程中的合法權益也會受到有效的保障?！兑幎ā放c襲警罪是相輔相成的，雖二者側重的內容不同，但最終目的是一致的?！兑幎ā芬呀浾匠雠_，期待襲警罪盡快被列入《刑法》之中。