監察留置若干問題研究

劉文軒

(南開大學，天津300350)

《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)確立了監察機關一項極具創新性的調查措施——留置，取代了已實施20余年的“雙規”“雙指”。但公眾對留置和“雙規”“雙指”、留置盤問及其他類似強制措施的區別仍充滿疑惑。雖然，有學者總結過留置措施的法律特征，但不夠具體和深入，且研究范圍主要集中在留置的適用、屬性、權利保障、司法制度銜接等問題上，對留置功能的研究涉及甚少。本文擬通過比較研究，進一步探討留置措施的起源、法律特征與功能。

一、留置之溯源

(一)留置的出處——留置盤問

在我國的立法實踐中，真正與留置措施較為貼近的法律概念要追溯到警察法領域中的留置盤問、繼續盤問概念。1995年頒布的《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《人民警察法》)第九條規定，公安機關為維護社會治安秩序，有權對符合法定條件的有違法犯罪嫌疑的人員繼續盤問、留置，從而在立法上確立了公安機關享有盤問與繼續盤問的權力。由于留置與留置盤問均屬于控制當事人的羈押措施，且具有進一步開展偵查或調查之目的，因此，兩者都具有行政與刑事的雙重法律屬性。有不少學者認為，留置措施就是繼續盤問的變種或衍生物，在適用時難免會受到盤問和繼續盤問“陰影”的影響。為了統一認識，有必要對留置盤問和留置措施做如下區分。

1.兩者決定主體和適用對象存在差別。留置盤問作為立案前的一種行政強制措施，其決定和執行機關均是公安機關，而留置的決定機關是國家監察機關。依據《人民警察法》第九條第一款之規定，繼續留置的適用對象是可能實施違法犯罪的嫌疑人員，而留置的適用對象是涉嫌職務違法犯罪的人員以及涉嫌共同犯罪的相關人員。因此，在適用對象上，繼續盤問要比留置措施更加廣泛。

2.兩者適用條件明顯不同。依據《人民警察法》第九條之規定，公安機關的人民警察對違法犯罪嫌疑人，經出示相應證件，可以當場盤問、檢查，經盤問、檢查，并具有以下四種法定情況之一的可以經批準繼續盤問：(1)被指控有犯罪行為的;(2)有現場作案嫌疑的;(3)有作案嫌疑身份不明的;(4)攜帶的物品有可能是贓物的。留置啟動時間節點是監察機關已經掌握了被調查人員的部分違法犯罪事實及證據，而該被調查人員尚未被司法機關采取任何刑事強制措施之前。依照《監察法》第22條之規定，監察機關對被調查人員適用留置措施，必須滿足以下三個要件：(1)涉案要件。一是涉案性質。被留置人員涉嫌違法犯罪活動的性質主要為貪污賄賂、失職瀆職等，如被調查人員實施的是其他性質的犯罪活動時則不宜適用留置措施。二是違法程度。被調查人員必須涉嫌嚴重職務違法和職務犯罪時方可適用留置。也就是說，職務違法行為必須滿足“嚴重”這一要素，對涉嫌職務違紀和輕微職務違法的人員不能適用留置。至于何為“嚴重”，有待立法機關盡快出臺法律解釋，以統一適用標準。(2)證據要件。《監察法》明文規定了留置啟動的證據要件是“已經掌握部分違法犯罪事實及證據”。也就說，監察機關采取留置措施應當具備較為充足的證據材料，而不是僅僅通過舉報材料、上訪等證據線索就可以對涉案人員采取留置措施。但該法目前對“掌握部分違法犯罪事實及證據”的標準還未做出更為詳盡的規定。為了防止留置權濫用，真正實現反腐的法治化，有關部門有必要完善此項規定。(3)法定情形要件。依照《監察法》第二十二條之規定，適用留置措施必須具備以下四種法定情形之一：一是涉及案情重大、復雜的；二是被調查人可能逃跑、自殺的；三是涉案人員可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據的；四是涉案人員可能有其他妨礙調查行為的。

3.從執行期限來看，留置更為嚴厲。《人民警察法》第九條第二款規定，“對被盤問人的留置時間自帶至公安機關之時起不超過24小時，在特殊情況下，經縣級以上公安機關批準，可以延長至48小時”。而留置的執行期限一般為3個月以內，特殊情況下可延長至6個月。從羈押的期限來看，留置要比留置盤問嚴厲得多。因此，留置兼具調查和控制兩項職能，而繼續盤問的目的僅是初步排查或調查，進一步確認或排除被盤問人違法犯罪的可能性。總體來說，留置相對于繼續盤問無論在適用的條件上還是適用的程序上都更加嚴格，這也充分體現了國家權力機關防止留置權濫用、實現法治反腐的決心和目的。

(二)留置的前身——“雙規”“雙指”

1.“雙規”“雙指”之構建歷程。在監察體制改革之前，“雙規”“雙指”一直是紀委和行政監察機關打擊職務犯罪、懲治貪污腐敗的一把利劍。20世紀90年代初，隨著改革開放逐步深入，國內各種矛盾日益突出，腐敗現象日益蔓延，而法定的調查手段根本無法滿足當時國家反腐工作要求。因此，黨和政府痛定思痛，尋求更為有力的措施來懲處腐敗行為，“兩規”措施應勢而生。[1]1990年頒行的《行政監察條例》第二十一條第五項規定，行政監察機關在行使監察職權過程中有權“責令有關人員在規定的時間、地點就監察事項涉及的問題作出解釋和說明”。這一規定被簡稱為“雙規”或“兩規”措施。[2]1994年，由中紀委印發的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》中也作了類似的規定。1997年，國家頒布《中華人民共和國行政監察法》，在條文中以“指定的時間、地點”代替了“規定的時間、地點”，這就是后來民眾所熟知的“雙指”措施，而在黨內繼續沿用“雙規”叫法。[3]

2.留置替代“雙規”“雙指”。(1)試點推行。2016年12月，全國人民代表大會常務委員會批準決定北京市、山西省、浙江省作為國家監察體制改革的三個試點地區，并授權試點地區監察委員會享有監督、調查、處置三項職權以及包括留置在內的12項調查措施，[4]我國監察體制改革自此拉開了帷幕。推進和深化監察體制改革的根本目的是實現中國共產黨對國家反腐斗爭的集中統一領導，將黨的意志滲透到國家反腐工作中，從而建立一支正規、高效、廉潔的反腐之師。[5]2017年10月18日，在中國共產黨第十九次全國代表大會報告中，國家主席、中共中央總書記習近平論及正在推進的監察體制改革問題時，發出了“制定國家監察法，用留置取代‘兩規’措施”的強烈號召。[6]2018年，我國第五部憲法修正案頒布施行，在正文第四章“國家機構”中專門增加“監察委員會”一節，標志著監察權從此獨立于行政權，成為與行政權、司法權并列的國家權力。自此，我國在立法上真正確立了在人大統攝下的“一府一委兩院”的政治體制新格局。[7]

(2)立法完善。2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過了《監察法》。該法的出臺彌補了過去監察制度中監察范圍不清、行權品質不高等問題，實現了反腐工作的制度化和法治化，[8]在我國反腐進程中具有里程碑的意義。《監察法》第四十一條確立了包括訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查在內的八種調查措施，標志著留置措施在立法層面得到了確認。2018年10月26日，《中華人民共和國刑事訴訟法(修正案)》(以下簡稱《刑事訴訟法》)的頒行解決了公安機關、檢察機關與監察機關對于貪污受賄等職務違法犯罪案件的管轄競合問題，也解決了留置與刑事強制措施的轉化、銜接問題，進一步為留置的規范化與制度化奠定了基礎。

3.“雙規”“雙指”與留置的區別。留置取代“兩規”雖是一詞之變，但反映依法治腐從黨內逐漸推向國家層面的重要過程，意味著反腐敗工作全面納入法治軌道上了一個新的臺階。[9]“雙規”“雙指”和留置均具有高效性、強制性、限制人身性的特征，但兩者存在較大的區別。

(1)留置的適用對象比“雙規”“雙指”更加廣泛。“雙規”“雙指”措施的適用對象是“被調查人和有關人員”，這里的“被調查人和有關人員”主要是指行政監察部門認為涉嫌違紀違法的國家行政人員和相關公務人員。而《監察法》規定的留置措施的適用對象是公職人員，只要公職人員涉嫌嚴重職務違法、犯罪，同時滿足證據要件和法定情形，就可對其適用留置措施，甚至對于涉嫌行賄或者共同職務犯罪的非黨員、非國家公職人員也可適用。

(2)兩者法律性質不同。“雙規”“雙指”的決定主體是國家紀委和行政監察部門，而留置措施的決定主體是國家監察機關，即國家及各地方監察委員會。需要強調的是，設置監察委員會，不是國家行政監察機關簡單的更名，也不是形式上的新瓶裝舊酒，而是建制一種全新的國家職能部門。監察委不是政府的職能部門，更不是純粹的司法機關，而是獨立于行政機關、司法機關之外的國家監察機關，其獨立行使監察職能。[10]一句話，監察權與行政權在本質上不相同，監察委員會的調查職能絕非行政調查職權所能完全覆蓋的。

(3)在適用程序上，留置比“雙規”“雙指”更加嚴格。長期以來我國法律法規對“雙規”“兩指”的適用期限的規定較為模糊，[11]在立法上確立留置措施前，檢察機關偵查部門往往利用“雙規”“兩指”來彌補拘傳詢問時間不足的問題，在實踐中往往出現變相拘禁、變相羈押等現象，不利于被調查人的權利保障。《監察法》第四十一條、第四十三條第一款、第二款對留置措施審批程序、執行期限、執行程序和及時解除均做了詳盡、嚴格的規定，最大限度地保障了被留置人員的基本權利。“雙規”“雙指”作為我國反腐模式的歷史產物，即使存在缺乏法治性、程序不統一、適用混亂等諸多問題，但不能否定其高效性以及在我國反腐征程中立下的汗馬功勞。

二、留置的法律特征探究

(一)留置與拘留、逮捕、指定居所監視居住之比較

在我國監察體制改革試點工作進程中，有不少學者將留置措施理解為是“變相拘留”“提前逮捕”或“指定居所監視居住”的變種。筆者查閱了相關法律法規與文獻資料，對留置與拘留①、逮捕、指定居所監視居住進行比較研究，發現上述四項措施具有以下三個共同之處。一是四種措施均可適用于涉嫌貪污受賄、職務犯罪的人員。二是四項措施都具有強烈的人身限制性。不論相關人員是否被羈押，也不論公權力機關將其控制在何處，此四項措施都具有明顯限制公民人身自由的性質。三是執行機關都負有通知義務。適用以上四種措施，除因客觀情況無法通知外，執行機關都應在24小時內通知被采取措施人員的家屬及所在單位。

為了更好地在理論上統一認識，正確區分留置與拘留、逮捕、指定居所監視居住等強制措施之間的不同，現將這四項措施比較如下。

1.決定主體存在差別。留置措施的決定主體是國家監察部門。拘留的決定機關是公安機關和人民檢察院。在公安機關管轄的案件中，辦案人員認為需要拘留犯罪嫌疑人時，報相關負責人批準，簽發拘留證，由公安機關執行。人民檢察院在自偵案件中，對于逃避偵查、毀滅證據、企圖自殺的犯罪嫌疑人也有權決定適用拘留措施，由該院檢察長批準決定后，送公安機關執行。依照《憲法》和《刑事訴訟法》的相關規定，人民法院和人民檢察院享有逮捕的決定權。人民檢察院的逮捕權包括兩個方面：(1)批捕權。公安機關在案件偵查階段，認為有必要對犯罪嫌疑人實施逮捕時，應當報同級人民檢察院審批。此時，公安機關只享有申請逮捕權，不享有決定權。(2)直接決定權。人民檢察院對于自己立案偵查的案件，需要采取逮捕措施時，由檢察長決定。逮捕重大、疑難、復雜案件的犯罪嫌疑人，需提交檢察委員會討論決定。在刑事審判階段，人民法院對有必要實施逮捕以及違反取保候審、監視居住情節嚴重的被告人有權決定采取逮捕措施。依照《刑事訴訟法》第六十六條、第七十四條、第七十五條之規定，公安機關、人民檢察院以及人民法院均有權決定采取指定居所監視居住措施。

2.適用條件明顯不同。拘留與留置的適用條件有較大差別。在以下三種情形下可以適用拘留：一是依據《刑事訴訟法》第七十一條第三款、第七十七條第二款之規定，被取保候審或被監視居住的犯罪嫌疑人、被告人違反取保候審和監視居住的有關規定且情節嚴重的，可以予以逮捕；需要予以逮捕的，可以對其先行拘留。二是依據《刑事訴訟法》第八十二條之規定，公安機關對現行犯或者重大嫌疑分子，在“緊急情況”下，可先行拘留。三是依據《刑事訴訟法》第一百六十五條之規定，在人民檢察院直接受理案件中，若出現以下三種情形之一，人民檢察院可以決定對其拘留，交付公安機關執行：(1)犯罪嫌疑人企圖自殺、逃跑或在逃的；(2)有毀滅、偽造證據的；(3)犯罪嫌疑人有串供可能的。可見，公安機關、人民檢察院啟動拘留措施的“緊急情形”規定存在交叉，不完全相同。

在訴訟法理論中，依必要性程度，逮捕可分為應當逮捕和可以逮捕。應當逮捕的適用情形包含以下兩種：一是依據《刑事訴訟法》第八十一條第一款規定，對有證據證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰的，采取取保候審尚不足以防止社會危險性發生的犯罪嫌疑人、被告人，應當予以逮捕。二是依據《刑事訴訟法》第八十一條第三款規定，對有證據證明有犯罪事實，可能判處十年有期徒刑以上刑罰的，或者有證據證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰，曾經故意犯罪或者身份不明的犯罪嫌疑人、被告人，應當予以逮捕。同時，依據《刑事訴訟法》第八十一條第四款規定，對于被取保候審、監視居住的犯罪嫌疑人、被告人，違反取保候審、監視居住規定，情節嚴重時，可以對其予以逮捕。

依據《刑事訴訟法》第七十五條之規定，指定居所監視居住的適用條件有如下兩種：一是符合《刑事訴訟法》第七十四條監視居住條件的犯罪嫌疑人、被告人若無固定住處的，可以對其適用指定居所監視居住。二是對于涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪的犯罪嫌疑人、被告人，在其住處執行可能有礙偵査的，報上一級公安機關批準，也可以適用指定居所監視居住。2018年《刑事訴訟法》修正案刪除了2012年《刑事訴訟法》修正案中對“特別重大賄賂犯罪犯罪嫌疑人、被告人”適用指定居所監視居住的相關規定，改為適用留置或實施逮捕。對此，《監察法》第二十二條、《刑事訴訟法》第一百七十條都作了相應規定。

3.執行方面存在差異。

(1)執行機關。依據《監察法》第四十三條第三款之規定，留置措施的決定機關和執行機關相同，都是國家監察機關，但需要時可以要求公安機關予以配合，公安機關則應當配合。依據《刑事訴訟法》第三條規定，對于刑事拘留，不管決定主體是公安機關還是人民檢察院，統一由公安機關執行。逮捕犯罪嫌疑人、被告人，不論是由公安機關申請人民檢察院批準逮捕，還是人民檢察院在自偵案件中決定逮捕，一律由公安機關執行。將逮捕的決定機關與執行機關分離，是貫徹“相互制約”原則的要求，可以防止權力濫用，實現相互監督。[12]雖然人民法院、人民檢察院、公安機關均有權決定適用指定居所監視居住，但根據《刑事訴訟法》第七十二條之規定，指定居所監視居住的唯一執行機關是公安機關。綜上，拘留、逮捕、指定居所監視居住的執行機關是公安機關，而留置的執行機關是國家監察機關。

(2)執行期限。依據《監察法》第四十三條第二款之規定，留置的執行期限一般不得超過3個月。在特殊情況下，省級以下的監察機關經上級監察機關批準可以延長一次，延長時間不超過3個月。也就是說，留置最長執行期限為6個月(180天)。但值得注意的是，該法并未對“特殊情況”作出較為具體的規定，需要盡快出臺法律解釋，以防止公權力被濫用。根據《刑事訴訟法》的相關規定，一般情況下，人民檢察院適用拘留措施，最長執行期限為17天。而公安機關適用拘留的期限最長為14日，但對于流竄作案、多次作案、結伙作案②的重大嫌疑分子，拘留期限最長可延長至37日。《刑事訴訟法》第七十九條規定，人民法院、人民檢察院和公安機關對犯罪嫌疑人、被告人適用監視居住，最長不得超過6個月。也就是說，指定居所監視居住的最長期限也是6個月(180天)。逮捕屬于即時性刑事強制措施，故不存在執行期限的問題。

(3)執行場所。在我國，目前羈押場所分為三類：拘留所、看守所和監獄。拘留所是羈押被行政拘留人員的場所，監獄是羈押已經判決為罪犯的場所，看守所是羈押被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人的場所。2016年頒行的《中華人民共和國看守所管理條例》第二條明確規定，依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人、被告人應當羈押在看守所內。《刑事訴訟法》第七十五條規定，對犯罪嫌疑人、被告人適用指定居所監視居住，不得在羈押場所、專門的辦案場所執行。這里的“羈押場所、專門的辦案場所”主要指訊問室、看守所、監獄等。在司法實踐中，指定居所監視居住作為一種柔性處理方式，一般在指定的賓館、招待所執行。《監察法》第二十六條規定，適用留置措施時應將被調查者留置在相關場所，但并未對“相關場所”予以明確規定。只是在《監察法》第二十二條第三款指出，“留置場所的設置和管理依照國家有關規定執行”。從確定性角度而言，此款規定屬于準用性規范，需依托或遵循其他相關規定方能實施。然而，相對于其他關聯性法律規范而言，《監察法》出臺較晚，導致暫時無法適用“國家有關規定”。

對被調查人員不予羈押，而是將其留置在特定場所，其重要目的就是隔離審查。對于留置的執行場所，學界存在以下三種觀點。部分學者認為，可以在看守所設立單獨的留置室作為留置的執行場所或者直接在看守所執行。然而，這種做法似乎一定程度上認可了留置的“替代性羈押措施”或“準羈押措施”，與留置的獨立屬性背道而馳。部分學者主張，留置作為監察機關特有的調查手段，其執行場所必須獨立于具有行政或刑事羈押性質的場所，因此中央和地方政府有必要修建專門用于執行留置措施和監察人員進行調查、審訊的獨立場所。另一部分學者指出，可以參照指定居所監視居住的做法，在指定的賓館、招待所等類似場所執行留置，[13]這類場所環境氛圍相對輕松，沒有看守所那樣高強度的壓抑感，有利于被調查人放松壓力、緩解抵抗情緒，有利于被調查人盡早交代問題，保證調查活動的高效進行。[14]

依筆者愚見，由于留置適用對象的廣泛性，實施后兩種“執行場所”方案，必然會消耗大量的人力、物力、財力，一定程度上增加我國反腐監察工作的各項成本。國家及各地方監察委員會是國家反腐工作的主力軍，承擔著懲治貪污腐敗、打擊職務犯罪，追討貪污贓款、防止公款外流的重要職責。大量監察成本的增加是否與國家監察部門設立的初心和宗旨背道而馳？是“魚和熊掌不可兼得”，還是另辟蹊徑，兼顧監察成本與監察績效的平衡，需要國家權力機關盡快出臺法律規范或立法解釋來解決。

為了方便讀者查閱，筆者將拘留、逮捕、指定居所監視居住以及留置的法律性質、決定主體、執行機關、執行期限總結在表1。

(二)留置的法律特征

1.兼具行政與刑事屬性。在留置誕生伊始，國內學者對其屬性與定位爭議極大，出現了“行政措施說”“行政兼刑事說”“刑事偵查說”“獨立屬性說”等諸多觀點。但隨著留置措施在實踐中的運用及國家相關法律法規的出臺，其獨立屬性的定位日漸被學界大多數學者認可。筆者認為，留置兼具行政和刑事雙重屬性。關于留置的行政屬性，可以從兩個方面分析。一方面，設立留置措施的目的是取代行政監察手段“雙規”“雙指”，實現法治反腐與人權保障并重，但究其本質仍屬于一種對違紀違法行為的調查措施[15]，難掩其行政屬性之實質。另一方面，作為進一步調查確定被執行人是否確實存在違法、犯罪行為的調查手段，其與繼續盤問存在諸多類似之處，也難免有“行政強制”之嫌。同時，留置也具有刑事屬性。首先，留置具有類似拘留和逮捕的人身限制性，在執行方式上也與指定住所監視居住有“異曲同工”之處，因此，難逃其刑事強制性之“陰影”。其次，《刑事訴訟法》第一百七十條第二款亦明確了留置與拘留、逮捕、取保候審、監視居住的銜接和轉化問題，也從側面證實了上述屬性。再次，從留置的法律后果來看，無外乎三種結果：一是經查明無違法、犯罪事實，及時解除留置；二是被留置者涉嫌職務違法查證屬實，接受黨紀或行政處分；三是被調查者涉嫌職務犯罪，接受刑事處罰。被留置者除無任何違紀、違法行為，被及時解除留置外，至少要承擔行政責任或刑事責任，也表明了留置“行刑共體”之獨特法律屬性。

2.人身限制性。留置雖不屬于法律制裁手段，但作為《監察法》確定的八種調查措施中唯一一項限制他人人身自由的措施，其嚴厲性可想而知。甚至有學者指出，留置作為監察機關的偵查手段，其強度類似于逮捕。[16]就留置的執行期限而言，最長時間為6個月，羈押期限遠遠超過了拘留，可以與拘役的執行期限相提并論。同時，留置還存在折抵刑期問題，“留置一日折抵管制二日，留置一日折抵拘役、有期徒刑一日”，這也從側面印證了其人身限制性與嚴厲性。正是由于留置具有明顯的人身限制性特征，為了防止留置被過度濫用，造成公眾恐慌、社會秩序紊亂、侵犯人權等問題的發生，國家監察機關對留置一直采取少用、慎用的態度。

3.謙抑性。留置的謙抑性的特征主要表現在以下幾個方面：(1)適用條件由法律明文規定。相對于之前的黨內監督和行政監察，現監察委員會的監督范圍更加全面，幾乎對國家財政供給人員實現了全覆蓋。但留置的適用，必須符合《監察法》明文規定的涉案要件、證據要件和法定情形要件，并且上述三大要件缺一不可。(2)嚴格的審批程序。留置取代“雙規”“雙指”，就是為了減少和消除違法運用監察手段、侵害人權的問題。為了防止留置權濫用，《監察法》規定監察機關采用留置措施需要由監察機關集體決定并經過嚴格的審批程序。(3)及時的糾錯程序。依據《監察法》有關規定，對錯誤留置、違法留置的被調查人員應及時解除留置措施，同時依法追究違法適用留置的監察機關領導人員和主要負責人員的責任。(4)非優先適用性。一方面，并不是對所有的被調查人員均可以適用留置，對涉嫌輕微職務違法人員不得啟動留置。當然，這不意味著實施其他調查措施是適用留置的必經程序。另一方面，如果監察機關優先采取談話、訊問、查封、扣押等不具有強制性或者強制程度較輕的措施，能夠達到保障調查工作順利進行的，應當盡量減少適用留置措施，以最大限度地保護被調查人的人身自由和權利。[17]若在調查過程中出現情勢變更和緊急情況，可對其補充適用留置。

4.兼容性。對被調查人員適用留置措施后，并不意味著其他的調查措施就必須解除和中止。留置作為唯一一項限制公民人身自由的監察手段，可與其他七種調查措施兼容適用。留置的適用目的并非是限制或剝奪被調查人員的人身，而是讓被調查人員盡快交待違法違紀事實，以盡早查明案件事實，為司法機關提起公訴打下堅實的法律基礎。[18]也就是說，留置的實質是為了給監察人員營造一個有利的調查和辦案環境。因此，留置期間，國家監察機關及其工作人員一定會同時采取談話、訊問、搜查等其他調查或偵查手段，進一步查清案件事實、固定證據，以更有效地打擊職務違法犯罪行為。

5.強制性。從法的本質出發，是階級統治的工具。作為公法，監察法與憲法一樣，同樣起著調整與公民私權利之間的關系的作用。監察權的實現需要警察、監獄等暴力機器運用國家強制力保證實施。留置的執行機關雖是國家監察機關，但公安機關在必要時應當予以協助。而公安機關是具有武裝性質的國家行政機關，其一項重大職能就是執行拘留和逮捕，留置的適用需要由公安機關等國家強制力保障實施，其強制力可見一斑。留置的適用可以為調查、談話提供一個相對隔離的工作環境，提高辦案效果。但對于被留置者而言，被“控制”起來肯定與其主觀意愿相背離，這是在公權力強制之下的被迫服從，甚至會陷入“孤立無援”的境地。在留置適用之初，為了調查的高效性、保密性，不允許律師介入。

三、留置的功能評析

(一)控制與隔離功能

1.限制人身自由，防止涉案人員自殺、潛逃。“被調查人企圖逃跑、自殺的”是適用留置的四種法定情形中的一種。監察部門通過審批程序，將被調查人控制在特定場所內的一個重要的目的就是防止被調查人“聽到風聲”后出逃或畏罪自殺，而并非懲治。過去，由于我國反腐立法及海外追逃、司法引渡機制的欠缺和不完善，導致貪官污吏潛逃海外，“犧牲自己，幸福一家”的現象日益增加，并造成大量的國有資產流失，為了節約司法成本，有效打擊犯罪，提前將涉嫌貪污受賄、職務違法犯罪的人員控制起來，不給其可乘之機，是防止被調查人出逃的有力舉措。

2.防止被調查人通風報信、毀滅偽造證據。“可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據的”是適用留置的又一法定情形。留置替代“雙規”“雙指”，解決了調查手段的合法性問題，但仍不離“隔離審查”之實質。將被調查人加以限制并隔離在特定場所，切斷其與外界的不必要聯系，可能有如下考量：一是增強了案件的保密性，降低了被調查人自己或者指使他人偽造、毀滅證據的可能性。《監察法》第四十四條規定，被留置者存在可能毀滅、偽造證據情形的，不要求在24小時內應當通知家屬和所在單位。相對隔絕的留置場所，大大降低了被調查人與外界通風報信的可能性，防止打草驚蛇。二是有利于保護案件重要證人。規定對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員也可適用留置，實施隔離審查，對保證證人的安全、固定有效證據起到重要的保障作用。

3.防止被調查人反供、串供。將被調查人單獨隔離、單獨訊問，一個重要的目的是避免“交叉感染”，防止串供、反供現象發生。監察人員通過審查、篩選被調查人的供述，去偽存真、形成有效的證據鏈，有利于盡快查清案件事實，提高案件調查實效。2018年3月，浙江省東陽市紀委監委在調查中發現調查對象存在串供嫌疑，第一時間對被調查人采用留置措施，通過對被調查人員隔離審訊，逐步發現其口供漏洞并層層擊破，固定了23萬余元涉案款證據，并將相關證據移交司法機關，僅僅10天，案件宣布告破。在本案中，可以發現，適用留置措施將被調查人員單獨審訊、將重要證人單獨詢問，降低了案件當事人反供、串供的可能性，為收集證據提供了有力保障，節約了司法成本。

4.減少因違法、犯罪造成的損失。將被調查人控制、隔離起來，查封或凍結其個人或單位賬戶，既能防止國有資產的外流，也可減輕后期被動追回的壓力。對被調查人員實施留置措施，限制了其人身自由，使其很難繼續實施或組織相關人員實施違法、犯罪行為。對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員采取留置措施，同樣能起到減輕違法、犯罪后果的作用。

(二)調查和取證功能

1.獲取被調查人口供。調查的重要目的就是查找案件線索、固定案件證據、查清案件事實。由于口供證據之于其他類型證據，具備直接性、全面性、連貫性、親歷性等不可比擬的特點和優勢，其在刑事訴訟證據體系中具有十分重要的地位和作用。但由于受英美法系“沉默權”“自白任意性原則”的影響，口供作為“證據之王”的證據地位受到沖擊。在我國的司法實踐中，越來越多的零口供案件被定罪量刑。監察人員要通過訊問獲取被調查人認罪口供，可以說是監察工作一項極為重要且艱巨的任務。有讀者疑惑，通過留置獲取被告人口供與司法改革的發展方向是否相互矛盾？其實，這并不矛盾。因為職務犯罪案件具備以下特點：(1)無明顯的被害人；(2)案件無真正物理意義上的犯罪現場；(3)案件往往不存在證人；(4)案件視聽資料和物證、書證等實物證據十分有限；(5)犯罪嫌疑人往往具有較高的文化水平和較強的反偵查能力。[19]這就導致了監察機關偵查難、取證難、破案難的瓶頸現象。因此，在調查此類案件時，通過被調查人尋求案件的“蛛絲馬跡”并讓被調查人認罪伏法是非常重要的突破口。被留置者認罪，能彌補調查的技術瓶頸引起的偵查漏洞，提高案件偵破效率。

2.尋找案件線索、固定案件證據。調查人員對被留置者展開訊問的目的有如下兩個：一是讓犯罪嫌疑人主動交代犯罪事實。顯然，這是一種極其理想的狀態。雖然，我國構建了認罪認罰從寬制度，但在司法實踐中，首次訊問時犯罪嫌疑人就能主動認罪的現象并不常見。二是在被調查人的陳述中找到有用的案件線索，以便搜集到與案件有關的物證、書證、證人證言等其他證據。通過口供線索搜集到的證據與被調查人的供述相互印證，形成完整和閉合的證據鏈，有助于盡快結案。我國監察機關的調查部門一般由內審組和外調組組成。內審組的工作人員在保證被留置者正常休息的情況下，通過交叉訊問，從被調查人口中獲取案件的重要線索。外調組的工作人員趕赴案件“現場”，通過摸排、訊問證人，鎖定與案件有關的物證、書證以及證人證言。內審組和外調組分工明確、密切配合，有利于盡早地查清案情，為順利提起公訴打下堅實的基礎。

3.便于偵破其他違紀違法犯罪案件。在國家監察體制改革前，監察方式主要以黨內監督行政監察為主。隨著監察體制改革的不斷深化和《監察法》的出臺，我國監察機關的監察對象幾乎實現了所有公職人員的全面覆蓋，③人數較之前呈現了大幅度增長的趨勢。[20]下圖是北京、浙江、山西三個省級單位在推行監察體制改革試點前和試點后監察對象的變動情況。[21]

北京、浙江、山西監察體制改革試點前后監察對象對比情況

有的職務違紀違法犯罪案件牽連甚廣，涉案人員數量較多，在調查過程中往往會出現“拔出蘿卜帶出泥”的情況。有時，一個人的“落網”，并不僅僅只是一個個案，會牽涉到其他公職人員、非公職人員，牽連出其他違紀違法、犯罪事實。將涉案人員隔離審查，有利于感化教育、逐個突破，有利于違紀違法人員或犯罪嫌疑人敢于揭發他人，戴罪立功。

(三)安置與保障功能

1.保護留置者人身安全。在留置期間，被調查人的健康權、生命權不受非法迫害。被留置人員很有可能是某一嚴重職務違法或職位犯罪案件的關鍵人物或者重要證人，監察機關要盡全力保障被留置者的人身安全，防止被調查人員被害等情況發生。從某種角度說，監察機關通過采用留置措施將被調查人控制起來，也是對被調查人員的妥善安置和人身安全保護。在留置場所，監察機關應該配備與案件復雜程度、涉案人員危險程度相適應的安保措施，必要時可以請求公安機關予以配合和支持。

2.保障被留置者基本權利。為了有效懲治腐敗，《憲法》《監察法》賦予了監察委員會必要的職責和調查權限。可是權力越大，風險就越大。歷史經驗告訴我們，任何一項權力都應放在制度的籠子里。自留置措施啟用以來，國家監察委員會認真總結“雙規”“雙指”之經驗，本著“慎用、少用、短用”的原則，在留置的適用對象、適用條件、留置場所、留置時限、審批權限和程序、留置場所的安全保障及被留置人合法權益保障等方面做了更加系統、詳盡的規范，使得留置的適用，既體現了手段的合法性、目的的正當性，又兼顧了懲治腐敗和保障人權并重的原則。

(四)懲治與提效功能

1.特殊時期，重拳出擊。新時期，我們黨和國家面臨新的機遇，也將迎接新的挑戰。習近平總書記曾經在中國共產黨成立95周年慶祝大會上指出：“執政的中國共產黨面臨的最大威脅就是腐敗。”一直以來，貪腐問題在我國黨內和公職部門屢禁不止，我國的反腐工作已經到了攻堅期和深水區。特殊時期，需重拳出擊。《監察法》的出臺，標志著黨和國家將對長期以來的貪腐問題實行“蒼蠅”“老虎”一起打。留置取代“雙規”“雙指”，作為一種全新的監察措施走上歷史舞臺，是國家監察部門在這一特殊歷史時期打擊貪污、瀆職等職務違法、犯罪行為的“黃金權杖”。留置這一極具中國特色的監察措施充分體現了黨和國家重拳反腐力度不減、節奏不變、尺度不松的政治方向，體現了黨和國家反腐敗“無禁區”“零容忍”，有腐必反、有貪必肅的態度和決心。

2.在法治的軌道下提高反腐績效。深化監察體制改革，改出治理效能之變。浙江省作為我國第一批深化監察體制改革試點地區，在推動監察工作向基層延伸、紀法貫通、法法銜接等方面取得了新進展新成效。2017年3月17日，浙江省啟動了震驚全國的留置第一案——余某某涉嫌貪污留置案。涉案人余某某僅被留置34天后，監察人員就充分掌握了證據，將案件移交司法機關審查起訴。2018年上半年，浙江省共留置313人，留置案件起訴率高達70%。[22]再如，廣州市增城區留置第一案，從立案到采取留置措施、審查調查處分、移送司法機關，全案辦結僅用了4天。[23]涉案人張某航被增城區監察委采取留置措施并被增城區紀委監委給予開除黨籍、開除公職處分。留置措施吸取了“雙規”“雙指”高效性、強制性的優勢，摒棄了其在適用過程中程序不合法、適用混亂的尷尬局面，是一項極具中國特色的監察措施，對推進國家反腐工作及塑造清正廉潔的法治環境起到了舉足輕重的作用。

(五)感化與教育功能

1.警示職務違法犯罪人員。留置是監察機關為查清案件真相控制被調查人的羈押措施，最長羈押期限可以長達180天，嚴厲程度不亞于其他強制措施。通過對涉嫌職務違法、犯罪的公職人員適用留置措施，對其他公職人員有強烈的警戒和教育作用，讓其深知實施貪污賄賂、瀆職等違紀違法、犯罪行為將可能導致被談話訊問、扣押財產、限制人身自由等不利后果。公職人員無論是出于畏罪心理還是高度的自律，留置的適用對于增強公職人員的廉政意識，營造黨和國家機關內部“不想腐、不能腐、不敢腐”的法治環境起到直接的作用。

2.教育感化被調查人員。留置期間，監察機關及其工作人員除了訊問被調查人員，查找案件證據線索、固定證據外，還要通過黨紀黨規和法律法規以及人文關懷，教育、感化被留置者，對被留置人員進行世界觀、價值觀、人生觀改造，讓其認清形勢，早日認識到自己的錯誤，主動交代違紀違法事實，認罪伏法。“懲前毖后、治病救人”是黨一貫的方針政策，既要依規依紀依法嚴肅查處腐敗分子，又要充分運用政策教育挽救干部。[24]涉案人員可以通過積極主動的自首、立功行為來獲取從寬處罰的機會，以早日重新投身國家的現代化建設中。

3.有利于廉政教育與普法宣傳。監察機關的工作作風、工作態度、工作實效，直接關乎著我國監察體制改革的成效，直接關乎著黨和國家的信用和形象。[25]隨著我國監察體制改革的不斷深化以及反腐進程的不斷推進，國家監察委不斷增強政務公開力度，通過各種形式公開對被調查人員適用留置措施情況及其處理結果。通過公開公示，加強廉政教育和普法宣傳，讓每一個中國人看到黨和國家打擊貪污腐敗的決心和信心，增強對黨和政府的信任，樹立對法律的崇高信仰，促進法治國家目標的早日實現。

注釋：

①按照性質拘留可以分為行政拘留、刑事拘留、司法拘留，本文中的“拘留”特指刑事拘留。

②依照公安部相關規定，流竄作案是指跨市、縣范圍連續案，或者在居住地作案后逃跑到外市、縣繼續作案；多次作案是指3次以上作案；結伙作案是指2人以上共同作案。

③《監察法》第15條規定:“監察機關對下列公職人員和有關人員進行監察:(一)中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；(二)法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；(三)國有企業管理人員；(四)公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員；(五)基層群眾性自治組織中從事管理的人員；(六)其他依法履行公職的人員。”