縣域毒品治理的路徑探索與思考——以嵊泗縣“全域無毒”創建為例

方順紅

(嵊泗縣公安局，浙江舟山202450)

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視禁毒工作。習近平總書記多次發表重要講話、做出重要指示，提出了一系列禁毒工作的新理念新思想新戰略，為做好新時代禁毒工作指明了前進方向、提供了根本遵循。2014年，中共中央、國務院印發了《關于加強禁毒工作的意見》，將禁毒工作提升到了“國家安全戰略和平安中國、法治中國建設”的新高度，提出了到2020年實現禁毒工作跨越發展的遠大目標。2015年，浙江省委、省政府出臺了《關于加強禁毒工作的實施意見》，明確把禁毒工作納入黨政領導班子實績考核評價、政府目標責任制考核、平安綜治考核和文明創建考核內容。2017年，嵊泗縣禁毒委根據有關禁毒工作的法律法規和新時期黨中央有關禁毒工作的最新政策，對嵊泗縣歷年來毒情形勢進行深入調研，提出了創建“全域無毒”的禁毒工作總目標。公安機關為實現這一工作目標，以“有毒治毒創無毒，無毒防毒保凈土”為抓手，進行制度與機制創新，積極構建“四個體系”，為打造嵊泗禁毒工作品牌進行了積極有益的實踐探索，為其他縣域毒品治理提供了參考與借鑒的經驗。

一、嵊泗縣創建“全域無毒”的背景

習近平總書記深刻指出，“毒品一日不絕，禁毒斗爭一日不能松懈”。近兩年，中央、國家禁毒委對禁毒工作作出了系列重要決策與部署，浙江省委常委會、省政府常務會議相繼專題研究全省禁毒工作。全省公安機關要從“兩個高水平”建設的高度認識和謀劃禁毒工作，對標平安中國示范區的目標定位，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，深入貫徹全國、全省禁毒工作會議精神，全面推進打擊、管控、預防等綜合治理舉措。嵊泗縣是浙江省最東部、舟山群島最北部的一個海島縣，是長江黃金水道連通外海的唯一通道，距上海蘆潮港31海里、寧波75海里、舟山本島74海里，有著特殊的時空環境。近年來，全縣港口經濟和旅游經濟迅猛發展，多條水路交通路線的陸續開放和大量人流頻繁出入給嵊泗毒情帶來了巨大的壓力，禁毒形勢刻不容緩。至2016年，全縣已有在冊本地籍吸毒人員162人,其中，在縣外染毒90人，占總吸毒人數的55.56%；在縣內染毒72人，占總吸毒人數的44.44%，吸毒人員最小年齡21歲，禁毒形勢依然十分嚴峻。

(一)既有模式下毒情依然嚴峻

2000年底，嵊泗籍在冊吸毒人員底數為9人；到2006年底，上升為34人；至2016年底，達到162人，升幅驚人，這也是全國的縮影。據歷年《中國禁毒報告》，2006年全國在冊吸毒人員為53萬人，2016年為250.5萬人，10年間增幅為372.6%，其中2016年同比上年增幅為6.8%。按照國際慣例保守估算，每一名在控吸毒人員身后都潛藏4至7名的隱性吸毒人員，全國吸毒人員已過千萬。盡管各級黨委、政府對毒品犯罪一直采取嚴格查禁、嚴厲懲治的態度，一再發起緝毒的強勁攻勢，但總體上毒品問題仍呈快速蔓延的趨勢。

(二)毒品傳播形式多樣

解放初期,經過3年的禁毒禁煙運動,鴉片在中國大地徹底消失,創造了世界禁煙史上的奇跡。到了20世紀80年代初,隨著國際毒潮的泛濫,絕跡了30多年的毒品又卷土重來,且由傳統毒品發展到合成毒品。以海洛因為主的阿片類毒品，一般稱為傳統毒品，吸食方式多為燙吸、皮下注射、靜脈注射等，群眾對這類吸毒行為防范意識強，抵抗力也強。因此，在海洛因主導毒品市場期間，毒情蔓延較慢。近20年來，以冰毒、氯氨酮為主的合成毒品逐漸替代傳統毒品，吸食方式可以口服、鼻吸，還可以借各種包裝偽裝成零食，如“跳跳糖”“奶茶”“巧克力”，或隱藏于飲料、香煙中，隱蔽性更強。群眾對此辨別難、上癮易，且危害性認識不足，所以，近年來濫用合成毒品的人數快速增加。以浙江全省為例，2017年，全省查獲的吸毒人員中，吸食冰毒等新型毒品的占了90%以上。此外，以新精神活性物質為主要代表的“笑氣”等第三代毒品問題開始凸顯。對于毒品市場日新月異的“研發”能力，作為普通群眾特別是青少年家長深感憂慮，作為禁毒專業人員深感壓力巨大。

(三)毒品危害正在逐漸放大

海洛因等傳統毒品屬于麻醉類毒品，是抑制劑，有鎮靜、鎮痛的作用，能夠破壞人的免疫功能，損害心、肝、腎等臟器，過量使用還會導致呼吸衰竭而亡；冰毒等合成毒品則是精神類毒品，是興奮劑、致幻劑，服用后使人亢奮、躁動，能夠直接損害大腦細胞，導致神經中毒反應和精神分裂癥狀，并具有不可逆性。吸食傳統毒品，對社會治安的較大影響是為籌集毒資而實施盜搶騙甚至殺人行為；吸食合成毒品的影響除了前項外，還有吸食后因幻覺、幻想而做出殺人、開車撞人、集體淫亂等案事件。隨著吸食時間的增長和人數的增多，因吸食合成毒品而導致的肇事肇禍精神病人將成為新的重大治安隱患。

二、嵊泗縣“全域無毒”的創建路徑探索

控制毒品相關問題的三大策略為減少毒品供給、減少毒品需求和減少毒品引起的危害。2017年嵊泗縣禁毒委找準嵊泗作為毒品輸入地、消費地的定位，確立了“三無”(吸毒人員無復吸、無增加，毒品犯罪無交易)為目標的新無毒城市標準，著力構建毒情監測、合成打擊、堵源截流、禁毒社會化四大體系，以有效遏制毒品消費需求為切入點，持續萎縮毒品供給市場，以無毒可買的環境遏制毒品消費需求，最終實現“全域無毒”創建目標。

(一)首創“一周一檢測”模式，構筑毒情監測體系

當前，檢測吸毒的常用樣本分別為尿液、唾液和血液，其中應用膠體金法檢測尿液和唾液最為快捷高效，但由于個體代謝能力的差異，一般檢測效果在吸食毒品3天內，7天后基本上無法判定是否有過吸食行為。毛發毒品檢測的有效時間周期可以提高到3至6個月，但也有局限性，如檢測時間較長不利于辦案、在法律認定標準上無法作為吸毒的直接證據，目前主要用于篩查。為進一步提升毒情監測的精準性和科學性，嵊泗縣禁毒委在廣泛征求禁毒專家、吸毒人員家屬、部分吸毒人員意見后，形成“一朝吸毒、終身戒毒”的統一認識，明確實施“一周一檢測”工作思路。一是凝聚戒吸共識。由縣禁毒委統一領導，組織禁毒委成員單位、各社區(村)、志愿者等社會組織按照分片包干形式廣泛宣傳毒品危害和毒情蔓延形勢，確保宣傳至轄區每一位群眾；對在嵊泗居住的在冊吸毒人員，逐一簽訂禁毒承諾書，要求在家屬簽字見證下自覺接受“一周一檢測”，配套出臺離開嵊泗請假報備和家屬共管幫扶等制度，幫助樹立長效戒毒的決心和信心。二是織密監測網絡。以10分鐘交通圈劃分區域，依托鄉鎮禁毒辦、派出所、社區警務室，建成19個戒毒幫教服務點，公布聯系人和聯系方式，按照20∶1的標準配足配好禁毒社工，推出固定服務與預約服務便利舉措，吸毒人員可以選擇就近禁毒幫教服務點接受幫扶或配合進行“一周一檢測”，檢測情況由幫教服務點工作人員通過公安平臺或微信平臺實時報送至屬地公安派出所,并記錄在案。三是創新檢測方法。在堅持每周尿液、唾液檢測基礎上，每季度再采集一次毛發集中送檢，確保在冊吸毒人員監測全覆蓋。對請假外出的吸毒人員，由公安機關提供有特殊印記包裝的唾液檢測試劑，依托微信等社交工具視頻連線監督完成唾液檢測。對毛發檢測呈陽性和有逃避檢測嫌疑的人員，實行上門突擊檢測，實現對復吸毒品人員的精準打擊。目前，單個吸毒人員接受檢測時間已壓縮至5分鐘之內，吸毒人員主動接受檢測比例保持在90%以上，在嵊泗吸毒人員毛發檢測率、責任書簽訂率均達100%。

(二)堅持“零容忍”目標導向，構建合成打擊體系

以本地突出的零星販毒為切入口，堅持“吸必查販”和“販必查吸”雙輪驅動，強化專案經營，力求摧毀域內域外全鏈條販毒網絡。一是專班合成。由縣公安局牽頭，抽調禁毒、巡特警、網警、派出所等警種力量成立專班化禁毒突擊隊，發揮專業領域技術和“人熟、事熟、地熟”的先天優勢，加強對街面零包販毒交易、娛樂場所吸毒以及可疑對象的突擊檢查。同時，對派出所偵辦的一般涉毒案件進行二次的研判深挖，力求擴線偵辦、延伸打擊，始終保持對毒品犯罪的嚴打高壓態勢。二是情報合成。建立吸毒人員“一人一檔”制度，精確采集社交信息和網上虛擬身份，及時發現犯罪線索。深化人力情報建設，在小區保安員、場所服務員、酒店保潔員及重點涉毒區域特殊人群中開展物建高質量隱蔽力量，拓寬情報收集渠道。三是機制合成。建立完善了吸販毒案件偵破工作規范，推出資金必查、通訊必控、人脈必清、現場必勘的“四必”菜單式工作流程，落實法制、督察聯合審核把關、跟蹤督辦，對發現線索應查未查的辦案民警和負責人，嚴肅追究責任。探索建立“一案一獎”激勵機制，在縣級層面設立專項獎勵經費，明確對舉報或發現隱性吸毒人員的，每人次獎勵2000元；查實吸毒前科人員復吸的，每人次獎勵1000元；舉報后查實零星販毒的，獎勵1萬至3萬元；協助破獲重大案件的，最高獎勵至30萬元。

(三)注重布卡嚴擠強壓，構筑堵源截流體系

嵊泗是毒品輸入地、消費地，加強堵源截流,有效遏制供毒來源,是“全域無毒”品牌創建的關鍵。近年來，嵊泗縣大力推進科技智能化建設，依托大數據研判精準定位，對“海陸郵”等主要流通渠道開展查緝卡控，全面提升毒品堵源截流能力。一是嚴控卡點。推動黨委政府負責全面運行全域公路水路客運實名制，加密布設各車站、碼頭等交通樞紐人臉識別等智能感知設備，完善各鄉鎮固定毒品查緝站點建設，通過智能研判，輔助人工核查，實現入嵊泗吸毒前科人員“逢嫌必查”“逢嫌必檢”。對源頭供毒、漁船運毒等加大打擊管控力度，在涉毒漁船逐一落實信息員的物建，依托船訊網、避碰系統，加強開捕魚期作業船只和回港期出貨碼頭重點情報收集和信息研判，同步開展漁船返港期間上船臨檢。同時，通過對尿檢陽性人員就地查處、陰性人員跟進管控，有力防止其流入后引誘本地人員吸、販毒。二是嚴查郵路。加大寄遞物流行業監管力度，按照3個100%頂格要求，全面清查過往郵件，并出臺寄遞物流舉報獎勵辦法，對發現違法違規的行業部門，堅決落實頂格處理。完善涉毒人員、涉毒高風險地區郵件、快件數據采集研判機制，對嫌疑包裹、嫌疑對象實施全程監控。比如，2017年3月破獲的跨省郵寄毒品案件中，通過包裹來源分析，循線至四川等地打處販毒人員10名，該案成為嵊泗本地歷年來毒品數量最大、抓獲人數最多的涉毒案件。三是嚴管場所。對娛樂場所等重點區域，開展半月一次巡回的擠壓式清查，同步跟進落實行業主體監管責任，實現了娛樂場所內無涉毒違法犯罪、從業人員無吸毒行為。

(四)推動共建共治共享，構筑禁毒社會化體系

禁毒工作是一項綜合性、長期性的系統工程，要求高、難度大，需要全社會共同參與。在新的形勢下，嵊泗縣委、縣政府打破了公安機關“唱獨角戲”的工作格局，推動各部門精準發力、全社會廣泛參與，真正形成以黨委政府為主導，以人民群眾為主體的禁毒工作新體制、新機制。一是黨政高度重視支持。黨委政府統一領導，是順利開展禁毒工作，有效解決毒品問題的前提和關鍵。2017年以來，縣委常委會三次專題研究禁毒階段性工作，明確全額保障禁毒專項經費。縣委主要領導多次在全縣干部會議上強調禁毒工作的重要意義，為“全域無毒”工作統一了思想，強化了組織保障、經費保障。縣禁毒委領導掛帥，建立完善禁毒工作考評和責任追究制度，設立工作專班，堅持每周通報、半月研究，強化跟蹤問效。二是職能部門守土盡責。明確各職能部門“一把手”負總責，細化目標任務，層層壓實責任，形成了一級抓一級、層層抓落實的禁毒工作格局。比如，各鄉鎮以創建全省社區戒毒、社區康復示范單位為契機，堅持行為干預和思想感化并重，完善吸毒人員談話室、活動室等軟硬件設施，幫助吸毒人員回歸正常生活；衛計部門協助落實毒品監測，并將其納入機關事業單位工作人員和城鄉居民體檢項目；交通運輸部門配合開展禁毒宣傳，對公共交通從業人員開展毒品檢測；縣海洋漁業局緊盯海上毒駕隱患，開展涉毒漁民大排查，重點建立出海報備、回港檢測制度，引導漁民群眾鞏固禁毒思想防線，確保安全生產；人事、民政等部門結合精準扶貧工作，在漁業公司、旅游市場等建立吸毒人員就業安置點，按標準落實最低生活保障，防止戒毒人員因貧鋌而走險。目前已幫助解決低保及再就業問題的人員有12人。三是社會組織廣泛參與。實行“N+禁毒”，架設無盲點宣傳網絡，通過“普法+禁毒”“文藝演出+禁毒”“公益活動+禁毒”等群眾喜聞樂見的活動方式，把禁毒宣傳融合于禁毒工作的各個方面，形成潛移默化的作用，努力讓全體人民共享“無毒社會”的安全感。專業社工、社區干部、社區民警根據不同服務對象的不同特點和需求，定制“一對一”“多對一”個性化服務，幫助其修復家庭關系、社會關系。嵊山鎮群眾針對漁民涉毒問題自發成立“東海漁嫂”禁毒宣傳小分隊等禁毒義工隊伍，通過進漁村、上碼頭、入家庭等形式長吹禁毒“耳邊風”。

經過嵊泗縣禁毒委為期一年的探索實踐，至2017年12月底，已初步實現了縣域內列管吸毒人員“零”復吸、毒品犯罪“零”交易。2018年以來，繼續深化打、防、管、控各項措施，深入推進“全域無毒”品質創建，相關經驗做法先后被浙江省公安廳、省委政法委、公安部等上級單位肯定并以刊發簡報等形式予以推廣。公安部領導在簡報中批示：“嵊泗縣勇于提出創建“全域無毒”的目標，發動全縣之力，建立“四大體系”，取得明顯成效，是一個很好的典型。望持續發力，開拓創新，努力走出一條成功的毒品治理之路。”

三、縣域毒品治理的機制構建

禁毒工作事關國家安危、民族興衰、人民福祉，厲行禁毒是黨和政府的一貫主張和立場。嵊泗縣通過搭建毒品監測、合成打擊、堵源截流、禁毒社會化四大體系，創建“全域無毒”品牌。由于嵊泗縣特殊的地理位置、海島區域和歷史毒情，“全域無毒”創建能夠順利實施得益于天時、地利和人和等諸多因素，許多因素在其他縣域是不可復制的。但嵊泗公安有效構建“黨委和政府統一領導、禁毒委員會組織協調、有關部門齊抓共管、全社會共同參與”的縣域毒品治理機制，形成禁毒社會化格局、禁毒工作的強大合力，是值得推廣的。

(一)指導思想明確，組織領導有力

綜合治理，機制創新。嵊泗公安深入貫徹落實《中共中央國務院關于加強禁毒工作的意見》，以省、市有關禁毒工作會議精神為指導，立足當前，綜合治理，突出重點，多管齊下，不斷創新禁毒工作體制機制。

局長負責、多警種參與。在“全域無毒”行動中，嵊泗縣公安局成立了以縣委常委、公安局長為組長，分管刑偵的局領導為副組長，政治處、紀檢督察、指揮(情報)中心、刑偵(禁毒)、治安、交警、巡特警、網警、法制、看守所、各派出所等部門主要負責人為成員的“全域無毒”行動領導小組，并在刑偵大隊設立辦公室，由刑偵大隊長兼任辦公室主任，負責具體組織實施，抓好參謀決策、協調督促、推進落實。禁毒工作實際上是一項綜合性極強的業務，單靠某一個部門并不能實現有效禁毒的目標，需要公安機關各部門的參與，嵊泗公安這樣的組織架構和工作模式是“全域無毒”行動能夠有效推進的前提和保障。

(二)行動目標科學，任務分工合理

“吸毒人群無蔓延、毒品犯罪無交易”為“全域無毒”行動的目標，一方面保持吸毒違法行為零容忍，通過常態尿檢和縝密查控，全面提升在冊吸毒人員動態管控、隱性吸毒人員動態深挖以及吸毒違法行為的實時打處能力；另一方面深化堵源截流措施，從吸毒人員入手，對零包販毒等活動予以從重從快堅決打擊，全面切斷毒品流入渠道，確保全域無毒品交易。從毒品消費與毒品供給兩個角度同時切入才能從根本上治理毒品。只有嵊泗域內吸毒人員、復吸人員實現“零”增長，區域內的毒品犯罪才能從根本上得到控制。明確各警種各部門的具體職責，通過宣傳造勢、工作督查、情報分析、法制把關、網偵配合、刑偵主導、治安協助、派出所積極參與、看守所深挖，發揮各警種各部門的優勢，多管齊下，實現對區域范圍內吸毒與毒品犯罪的有效查處與打擊。

(三)工作思路清晰，措施方法有力

通過廣泛發動全社會共同參與、與吸毒人員及其家屬簽訂禁毒協議、升級場所禁毒“防火墻”建設等措施，實現禁毒社會化格局，形成禁毒工作的強大合力；建立吸毒人員常態化突擊尿檢機制，實行“一周一查”等尿檢措施，嚴守“逢嫌必檢”制度，深挖區域內潛在的隱性吸毒人員，從根源上控制吸毒行為的增長；加強涉毒情報工作，增設沈家灣、三江碼頭臨檢卡點，加大李柱山卡點、車站、各快遞收寄點等場所和部位的查緝毒品力度和頻度，積極協調海關、交通、郵政管理部門，構建“海、陸、郵”立體毒品查緝網絡；開展大型禁毒宣傳活動，著力營造濃厚的禁毒氛圍，深入開展“8·31”社區戒毒社區康復工程，推動社區戒毒社區康復取得更大成效；抓住青少年這一重點群體，與學校相互配合，全面推進青少年毒品預防教育“6·27”工程。嵊泗公安結合區域特點，通過宣傳教育、控吸查販、戒毒康復等各項具體工作、措施方法的有效落實，使“全域無毒”行動目標得以初步實現。

四、深化縣域毒品治理的思考

習近平總書記指出：“毒品犯罪是嚴重刑事犯罪，我們必須始終保持‘零容忍’態度，始終保持嚴打高壓態勢，依法嚴厲打擊，堅決從嚴整治。”①毒品“零容忍”是我國禁毒工作的自信與目標追求。增強做好禁毒工作的政治責任感，不是一句空話，需要實實在在的行動，久久為功，以更加堅定的決心、更加有力的措施、更加扎實的工作，堅持嚴打方針不動搖，堅持多策并舉、綜合治理，堅持部門協同、社會共治。

(一)把握客觀規律，將“短期行動方案”轉化為“常態工作機制”

毒品是特殊的商品，有別于商品的一般特點，具有極強的成癮性。多數吸毒人員被熟人引誘染毒，而戒毒需要強大的意志力，多數吸毒人員雖想戒毒,但無法控制生理和心理的需求。明晰涉毒規律后，嵊泗縣禁毒委提出了“一周一檢測”工作思路，在非羈押模式下依靠執法機構管控幫扶幫助吸毒人員戒斷毒癮，有效遏制毒品消費需求，進而萎縮毒品交易市場，達到控制毒情蔓延目的。嵊泗公安“全域無毒”的行動目標已基本實現，禁毒工作取得了較大成效。但毒品治理是長期的、不能松懈的一項工作，如何將此次行動中形成的工作機制、措施和方法有效地固化下來，形成長期有效的毒品治理“嵊泗模式”，還需要相應制度和機制的完善。縣域毒品治理中，采用的方式方法需因地制宜，通常情況下，政府機關在積壓狀態下開展工作會相對容易和有動力，但更重要的是在非積壓狀態下積極開展工作，將毒品治理工作融入日常工作，卓有成效打壓防治毒品問題。

(二)把握“精準治理”理念，有效開展毒品治理工作

在縣域毒品治理過程中，應當從以下三個方面實現精準治理。一是對接精準。一方面是做好現有吸毒人員的幫扶工作，對于吸毒成癮人員有效的治療及戒斷后有針對性幫扶才能防止復吸現象的發生；另一方面是防范未吸毒人員，對一些可能涉毒的高危人群應當防止他們成為吸毒人群。二是方法精準。“一周一檢測”，合成打擊，全面監督，家屬幫扶，禁毒社工服務，深化情報的收集渠道，針對縣域毒情的不同，精準地運用各種禁毒方法開展工作才能取得成效。三是技術精準。人臉識別，智慧檢測等技術手段不斷運用到禁毒領域，這是未來禁毒工作精準治理的突破方向。隨著互聯網的發展，在打造好大數據基礎設施的前提下，人工智能技術可以給治理工作帶來許多創新手段，促進毒品治理工作也將越來越精準化。

(三)以新時代“楓橋經驗”為指引，將毒品治理融入社會治理

新時代“楓橋經驗”理論是習近平新時代中國特色社會主義思想中社會治理思想的重要組成部分。毒品治理是一定區域內社會治理的重要內容，是社會綜合治理的組成部分，毒品治理的好壞對區域內的社會安定、和諧與發展至關重要。因此，要在毒品治理中充分發揚“發動群眾、依靠群眾，德治、法治、自治相結合，加強基層基礎工作”等新時代“楓橋經驗”的核心精神，從根本上做好吸毒行為預防教育工作，控制毒品犯罪的產生，實現“全域無毒”的長效治理目標。努力踐行以人民為中心的科學政績觀是創建成功的基礎，讓毒品治理工作的制度體系等得到充分的落實、作用得到充分的發揮。毒品不僅給吸毒者帶來摧殘個人身心健康的危害，還會給家庭、社會帶來災難性的惡果。破大案是顯績，打擊零星販毒行為和管控幫教吸毒人員則體現了地方黨委政府從實際出發，以標本兼治的方法和舉措持續打造一個無毒社會環境的目標。讓廣大人民群眾甚至下一代遠離毒品禍害，更是“功在當代、利在千秋”為群眾辦實事得實惠的大事。黨的十九大提出“共建共治共享的社會治理格局”理念，其核心要義是兩個方面。一是通過完善制度，在黨委領導、政府引領下，保證社會治理的良好格局；二是提升社會治理社會化、法治化、專業化、智能化的水平。對不同的吸毒人群的不同管理模式，從個人管理層面上升到社會層面的治理；跳出公安系統管理的圈子，上升到黨委政府層面的社會治理。面對毒品治理這樣一個社會難題，在解決過程中要實現政府制度和社會調節的良性互動，既有政府部門發揮的協調作用，也有群眾的參與支持，才能實現有效的治理。

注釋：

①對毒品犯罪必須始終保持“零容忍”——二論學習貫徹習近平總書記在會見全國禁毒工作先進集體代表和先進個人時的重要講話精神，人民公安報，2015年6月28日第001版。