以案說法談村規民約與國家法的沖突與融合
——以廣東省客家地區為例

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(河源職業技術學院)

村規民約是根據相關法律、法規、政策，結合本村實際，制定的涉及村風民俗、社會公共道德、社會管理、精神文明建設等方面約束規范村民行為的一種“規章制度”。

眾所周知，村規民約的制定不得與法規相抵觸。《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十七條規定，村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。村規民約作為一種村民自我管理、自我約束的有效手段，在維護基層群眾民主權利、提升農村基層社會治理水平中發揮著獨特作用。

一、以案說法分析村規民約與國家法的沖突現狀

筆者通過走訪與調查，發現村規民約與法律法規相抵觸的情況屢見不鮮，甚至有些法律法規在農村難于貫徹執行，村干部或者老百姓更加“擁護”他們的村規民約的現象。

下面，筆者從兩個案例來分析上述現象，并試圖從中找出在法律法規與村規民約的沖突中推動法律法規的貫徹執行的有效途徑。

案例1：以“村規民約”為由剝奪外嫁女權益。近年來，隨著農村工業化、城鎮化進程的推進，部分農村特別是鄰近城市的農村土地被征用，導致利益分配、人地關系壓力加大，一些農村以村民自治為由，制定村規民約，農村婦女特別是外嫁女不能平等享受國家土地征收或征用補償費等集體經濟收益，對外嫁女的土地承包經營權進行侵犯，甚至強行收回土地，剝奪外嫁女依法應享有的權益。河源市源西鎮A村的李女士就是外嫁女，因為土地征收補償事情尋求法律幫助，她提出本人戶籍仍在A村應當享有的權利，但是村委以她已經出嫁為由拒絕了她的訴求，外嫁女李女士維權無門只好提起上訪。“娘家”認為女兒已經出嫁或者戶口已經遷出，不應在本戶或本集體經濟組織享有權益，“婆家”不認可兒媳或者認為戶口還未遷入，也不應在本戶或本集體經濟組織享有權益。并且聲言“嫁出去的女，潑出去的水”，既然成了“外嫁女”，還要什么權益？

案例2：落后村規阻礙土地確權。梅州市梅縣區A村，土地確權工作難于開展。2013年中央一號文件，《中共中央、國務院關于加快發展現代農業，進一步增強農村發展活力的若干意見》提出，全面開展農村土地確權登記頒證工作。健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。2018年為土地確權工作的最后一年。但是該村土地確權工作遲遲難以推進，緣由是按照當地的村規民約，土地屬于集體所有，社員(生產隊村民)對土地的承包權不得私自轉讓，按照一直以來的“村規”，轉讓土地承包權的收益由村集體進行合理分配，土地承包權人往往只能得到土地出讓金的20%左右。這種“村規”在分田到戶以來一直這么執行，在當時物質匱乏的時代，這種分配模式可以讓大多數人收益，雖然“賣”一塊地錢不多，但大家都有份，除開土地承包權益人的20%，集體留存一部分外，其他全部平均分配給社員，有種共產主義的味道。這種村規民約一直延續至今，所以，如果土地確權了，就意味著村民可以繞開村集體私自處置自己的土地承包經營權，就可以光明正大的將自己的土地“賣了”，然后將錢“獨吞”，這樣一來，對以前“賣了”土地的人來說就顯失公平了。如果不推動土地確權工作，土地經營權的自由流通設計又難于推進，因此，當新的法律法規產生后，要在偏僻的農村推行，就難于打破“先來后到”的僵局。

二、村規民約與國家法發生沖突的原因分析

第一，殘舊封建思想影響著村規民約的制定。村規民約是根據《憲法》及《村民委員會組織法》授權而制定的，制定程序是必須通過村民代表大會表決通過并報上級部門備案。然而，制定這些村規民約的往往是村里的“族長”“老人”“村長”，往往具有根深蒂固的封建思想，且基本是男性，因此，在他們的主導下制定出來的“村規民約”“男尊女卑”思想最為嚴重，這些糟粕往往是與我國法律法規主張的男女平等新理念、新思想是格格不入的。

第二，村規民約制訂過程及實行缺少相應的監督。對于村規民約的地位，是由《村民委員會組織法》予以確認的，這從某種意義上是推動了基層民主的發展，但是對于村規民約的監督和制約方面，該法的規定存在缺位。依照《立法法》的監督原則，一般接受備案機關與上報備案機關之間均存在領導或者監督關系，如果接受備案的機關發現報備的規范性法律文件存在違法違規情形，則由相應的機關直接予以改變或者撤銷。然而，《村民委員會組織法》并未規定對違法違規的村規民約的變更或者撤銷程序。由于其都是經村民大會或者村民代表大會通過的，所以即便鎮黨委政府要求對違法違規的村規民約責令改正，但村民委員會收到通知后，拒不召開村民代表大會，責令改正的決定也因此被擱置一旁，而違法的村規民約依然大行其道。

第三，部分農村文化水平相對落后導致國家法律法規“水土不服”。目前，我國正處于轉型時期，城鄉差別、文化程度、思想觀念以及對法律的認知程度等差別不可避免地存在著。很多農民表示對法官按照國家法律所判決的案件不可理解，甚至因對判決部分出現屢次上訪事件。現代法制是以城鎮為主體發展起來的，將其嫁接到田間阡陌，不可避免會出現“水土不服”的狀況。正是由于法律的運作方式在鄉村社會還有很多“水土不服”之處，法律對于農民來說還是一種高成本而又陌生的產品，所以他們才會理性地選擇規避。這種規避理所當然地阻礙了現代法治理念在農村的傳播，也必然導致村規民約與國家的法律法規不可避免地發生博弈。

從河源市源西鎮A村外嫁女的權益難以保護及梅州市梅縣區A村土地確權工作難于開展這兩個案例可以看出，當法律法規與村規民約發生沖突時，從風俗或既得利益角度出發，村民更多選擇的是遵循村規民約，或者暗地里、私底下還是遵循村規民約。主要是從大多數村民的利益角度出發，他們不認為是損害了法律保護的“權益受損者”的利益，而是認為保護了大多數人的利益，這樣一來，我們設計很好的法律法規在廣大的農村或社區就有可能被歪曲地執行。

三、促進村規民約與國家法融合的對策

十九大報告提出了新的時期農業農村發展的新思路、新戰略，即“鄉村振興戰略”，鄉村治理作為鄉村振興戰略的關鍵一環，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，對于實現鄉村振興也會起到至關重要的作用。自治、法治、德治的結合在法律規范上就表現為村規民約與國家法的融合。筆者認為可以從以下三個方面促進村規民約與國家法的融合。

(一)加強對國家法律法規的宣傳，讓法治深入人心

這里包含兩層意思，一是對我們黨員干部進行宣傳或是培訓，特別是縣鎮村一級的黨員領導干部，要著重學習《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國婦女權益保障法》《中華人民共和國土地承包法》。增強村級干部的依法履職意識，增強縣鎮干部對村規民約的監督，對違反法律法規的村規民約及時啟動“糾錯機制”，讓村民自治真正成為鄉鎮政府的管理對象。二是廣大農村農民群眾中宣傳法律法規，特別是要宣傳《婦女權益保障法》和《農村土地承包法》等相關法律法規，讓他們運用法律捍衛自己的權利，在村規民約的制定中發出自己的聲音。

(二)加強對村規民約的制定進行指導，確實做到對村規民約進行備案及審查

對制定村規民約給予指導是《村民委員會組織法》賦予鄉、鎮人民政府應盡的義務。鄉鎮人民政府要對自己所轄區域內村民民約的制定進行實體上及程序上的指導。實體內容上要在提交村民會議討論表決前審查其是否與法律法規及政策相吻合，制定程序上要確保其不是由少數人說了算，必要時，鄉級政府法制員列席村民會議，進行現場指導。鄉、鎮人民政府應建立相應的辦事機構，擇優配備人員搞好備案工作，加強對村規民約的備案審查力度，要全面開展對現有村規民約的清理。以鄉鎮為單位，由法制辦、民政局、婦聯等相關部門共同參與，將同維護婦女權益的法律法規規定相沖突和抵觸的村規民約進行全面清理，徹底予以廢止，從源頭上解決村規民約的違法問題。這樣一來，村規民約的“違法”程度將大大降低，博弈的空間也將會越來越小。

(三)提升法官及基層司法調解員的法律素養，力求實現法律法規與村規民約的無縫對接

筆者認為，法院法官及基層司法調解員在不違背國家法律的前提下，應尊重和支持集體經濟組織合法的自治權，以促進農村民主建設。在具體的案件調解及辦案過程中，一方面，基層司法調解員及法官要自覺完善自身的知識體系，多收集、了解和掌握一些村規民約，增強對村規民約的理解與適用能力，具有發掘村規民約以填補法律漏洞的本領。另一方面，在處理具體案件時，要擺脫高高在上的官架子，以低姿態深入民眾，為案件的處理營造一種和諧的氣氛，排除鄉民對法律、政府和法官的畏懼心理。

筆者認為，有效做好上述三點才能讓村規民約真正成為法律法規的有效補充，發揮村規民約為群眾服務的應有效應，推動鄉村治理。