中國高等教育發展70年：回眸與前瞻 *

張輝蓉，盛雅琦,宋乃慶

(1.西南大學 統籌城鄉教育發展研究中心，重慶 北碚 400715；2.中國基礎教育質量監測協同創新中心西南大學分中心，重慶 北碚 400715)

在知識經濟時代和“雙一流”建設背景下，高等教育作為中等教育完成后的專門教育和職業教育，不僅是培養高級專門人才和職業人員的重要途徑，更為推動經濟社會發展、文化建設和參與全球競爭提供了可持續發展的強大動力。新中國成立70年來，我國高等教育發生了翻天覆地的變化，建成了世界上最大規模的高等教育體系，逐步實現從“精英化”到“普及化”的跨越式發展，正在探索具有中國特色的社會主義高等教育發展之路。

“以史為鏡，可以知興替。”站在中國特色社會主義新時代的歷史起點上，秉持以史為線、以史為鑒、史論結合的基本原則，全景式勾勒高等教育的發展歷程、主要成就并立足問題前瞻未來，這對準確把握我國高等教育的時代定位和歷史方位、增強高等教育發展的理論自信與行動自覺、促進十九大“辦人民滿意教育”和實現《中國教育現代化2035》“2035年高等教育競爭力明顯提升”目標具有重要價值。

一、新中國成立70年中國高等教育的發展歷程

針對新中國成立70年來我國高等教育的發展歷程，不同學者的劃分方式不盡相同，并不乏真知灼見。如學界一般以1949年新中國成立、1966年“文化大革命”、1978年改革開放和1999年高校擴招四個歷史節點為依據進行劃分，[1]而我國高等教育學的奠基者和開創者潘懋元先生則主張將其劃分為三個時期，分別是新中國成立后學蘇聯的7年、從“教育大革命”到“文化大革命”的22年、改革開放至今(又可細分為改革發展初期和大眾化時期)。[1]借鑒有關研究，結合高等教育發展的最新趨勢，我們認為新中國成立70年來我國高等教育的發展歷程包括起步期、低谷期、復蘇期、快速發展期和內涵式發展期共五個階段，并留下了“在舊教育改造和全面仿蘇中前行、‘教育大革命’與‘文化大革命’的雙重重創、在改革開放中涅槃重生、在擴招中普及提高、以提高質量為核心”的時代印記。

(一)起步期：在舊教育改造和全面仿蘇中前行(1949—1956)

“所有社會，在民族危機和重大事變時期之后，都有過重大教育改組的嘗試”，[2]新中國也不外如是。為加快構建全新的社會主義教育體系和滿足新中國對社會主義建設者和接班人的迫切需求，1949年11月教育部明確提出高等教育要“服務于國家建設，特別是經濟建設”“根據經濟需要設專業”等辦學要求，明確了新中國高等教育以“專才”為培養目標的總方向，并通過接收、整頓、合并的方式接管了國民黨統治區的205所高等學校(公立高校、私立高校和教會學校分別為124所、60所和21所)。[3]同年12月，第一次全國教育工作會議決定采取“堅決改造、逐步實現”的方式對舊教育進行合理、有效的改造，并提出“特別要借助蘇聯教育建設的先進經驗”的指導思想。此后，我國于1951年將21所教會學校系統改造為12所公辦學校和9所由中國人創辦的私立學校，[3]并開始全面仿照“蘇聯模式”構建新中國高等教育體系。

1952年，我國借鑒蘇聯高度集中統一管理、設置綜合大學和專門學院等經驗，將高等教育納入國家統一管理規劃之中，并在全國范圍內進行高等院系的大調整。此后，我國私立高校全部被調整為公立高校，部分沿海和大城市的高校紛紛遷往內地，51所綜合性高校也被分拆、減少為21所。[4]同時，國家開始著手建設獨立建制的工科院校，取消或停止政治學、社會學等人文社科類專業，新設鋼鐵、航空等專門學院與專業，基本形成每個省份都有綜合性大學和專門學院的局面，確立了建國初期高等教育由“中央調控、國家辦理”的基本格局。此外，我國還將蘇聯教學模式視為圭臬，從設置馬列主義政治理論課、引進蘇聯教科書、加強社會實踐環節、制定教學計劃等方面開展教學改革。在此期間，全國約四分之三的高校進行了院系調整和專業設置，工科、農林、師范、醫藥院校的數量從此前的108所大幅度增加到149所，[4]有效滿足了當時社會對各行各業“專才”的需求。

1956年5月，教育部頒布了《中華人民共和國高等教育章程草案》，以法令的形式將“仿蘇”經驗規定下來，“蘇聯模式”的高等教育體系在我國基本確立。[5]截至1956年，我國普通高等學校數量和在校生人數分別由1953年的181所高校和21.2萬在校生增長為227所和40.3萬。[6]64，116然而，這種機械地全面仿蘇的做法卻使高等學校演變為專業人才的“養成所”和“訓練場”，是工具理性、技術理性至上的政府強制性舉措，不僅淡化了高等教育傳統的人文精神，影響了我國高等教育的現代化之路，專門學院的設置也違背了20世紀60年代以來世界注重綜合化發展和學科交叉的高等教育發展趨勢，“分散了學術力量和教師隊伍，給我國創辦世界一流大學造成了困難，耽誤了時間”。[7]

(二)低谷期：“教育大革命”與“文化大革命”的雙重重創(1957—1976)

1957年后，隨著國際國內政治局勢的變化以及中蘇關系的破裂，廣大知識分子開始反思以“蘇聯模式”為藍本的高等教育體制，并圍繞“專才”培養、大學設置專業面過窄等問題展開激烈討論。如毛澤東曾在《關于正確處理人民內部矛盾問題》中明確提出要注重學生德、智、體幾個方面的綜合發展。1958年后，受到社會主義改造完成和提前超額完成“一五”計劃的鼓舞，我國迫切希望迅速改變“一窮二白”的局面。然而，由于對經濟社會現實的“失整體性”認識及社會主義建設經驗的欠缺，我國出現了“急于求成”的失范冒進傾向，“大躍進”“浮夸風”愈演愈烈，并延伸至教育領域。“教育必須為無產階級政治服務”的口號得到“鼓與呼”，“教育大革命”一觸即發。1958年9月，中央提出“15年左右時間內普及高等教育”，掀起了全國各地大辦高等教育的熱潮。在此期間，高校數量由1957年229所激增至1958年791所，1960年更高達1 289所，四年內增長463%。[6]129，143，171

1959—1961年“三年困難時期”，包括高等教育在內的社會各項事業均受到嚴重影響。1961年后，在國家“調整、鞏固、充實、提高”方針的指導下，高等教育采取“定、縮、并、遷、放、停”[8]的方針進行整頓，高校數量又由1960年1 289所下降至1963年407所，三年內減少882所高校。[6]216同時，我國還頒布了“高教六十條”，從教學工作、領導制度等十個方面規范了高等學校的教學和管理工作，高等教育重新走向正軌。截至1965年，我國有434所普通高校，67.4萬在校生。[6]244然而，1966—1976年的“文化大革命”卻使略有起色的高等教育直接跌至谷底。“寧要沒文化的勞動者，不要有文化的剝削者”等極端思想近乎恣意妄為地蔓延至全社會。隨后，知識分子受到迫害，工農兵接管學校，大學學制被壓縮……直接導致了高等教育的停滯甚至衰退。據統計，1976年“文革”結束時我國普通高校數量下降為392所，在校生數量減少至56.4萬人。[6]3111957—1976年間，我國高等教育受到“教育大革命”與“文化大革命”的雙重重創，與發達國家高等教育的差距不斷擴大。

(三)復蘇期：在改革開放中涅槃重生(1977—1998)

為破解教育與社會主義事業發展的沖突與抵牾，1977年8月鄧小平在科學和教育工作座談會上決定恢復高考招生制度，并以此為契機開展了全國范圍內的“撥亂反正”。同年10月，國務院轉批了教育部《關于1977年高等學校招生工作的意見》，高考制度正式恢復。《意見》決定遵循“統一考試、擇優錄取”的人才選拔原則，優先保證重點院校、師范院校、醫學院校和農業院校錄取學生，學生畢業后由國家統一分配。1977年，全國共有404所高等院校，62.5萬名在校生，約有570萬考生參加了高考，錄取了27.3萬名新生，錄取率為4.8%。[6]322，315

1978年3月，鄧小平在全國科學大會上提出“四個現代化，關鍵是科學技術的現代化”“科學技術的培養，關鍵在教育”，優先發展教育事業成為時代強音，加快高等教育發展被提上日程。同年8月，教育部在直屬重點高校座談會上決定采取恢復老校規模、新建短期學校、發展業余教育等方法擴大高等教育規模。隨后，教育部、國家計委《關于進行高等學校專業調查和調整工作的通知》的施行、國務院《中華人民共和國學位條例》的頒布以及教育部“定向招生，定向分配”特殊招生政策的施行等成為我國高等教育制度改革的“先行軍”和“排頭兵”。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》制定了“教育必須為社會主義建設服務，社會主義建設必須靠教育”的教育方針，提出“高等學校擔負著培養高級專門人才和發展科學技術文化的重大任務”，改變了建國初期只注重培養“專才”的局限性，高等教育逐步進入正軌。

進入20世紀90年代，在改革開放不斷深入和經濟體制轉軌的雙輪驅動下，我國高等教育進入了發展的“快車道”。1995年，“211工程”正式啟動，被視為建國以來黨和國家在高等教育領域進行的規模最大、層次最高的重點工程。1998年，我國首部關于高等教育的專門法律——《中華人民共和國高等教育法》正式頒布，規定了“高等教育的任務是培養具有創新精神和實踐能力的高級專門人才，發展科學技術文化，促進社會主義現代化建設”。之后，高等教育領域再次掀起了新一輪的資源重組，各類專業學院又通過合并的方式演變為綜合性大學，“求大”“求全”成為這一時期高校發展的主旋律。隨后，我國又頒布了《面向21世紀教育振興行動計劃》等重要文件，進一步加快了中國高等教育的現代化進程。截至1998年，全國普通高等院校共計1 022所，共有340.9萬在校生。[9]其中，高校數量和在校生人數較1977年分別增長2.5倍和5.5倍。可見，在經歷了“教育大革命”和“文化大革命”的雙重重創后，高等教育終于在改革開放中涅槃重生，步入常態發展。

(四)快速發展期：在擴招中普及提高(1999—2011)

20世紀末，知識經濟初露端倪，高等教育在綜合國力競爭中的地位日益凸顯。然而，據世界銀行統計數據顯示，擴招前我國18-22歲適齡青年上大學比例僅為4%(含成人教育、電大)。[10]同一時期，人均GDP不達中國半數的印度和與中國發展水平不分伯仲的菲律賓卻分別為8%和20%，而韓國更高達51%，我國高等教育明顯滯后。[10]為縮小與發達國家的差距和破解亞洲金融危機帶來的消極影響，高等教育“拉動內需、刺激消費、促進經濟增長、緩解就業壓力”的經濟學闡釋被放大，“高校擴招”成為共識。

1999年《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》明確提出“擴大高等教育的規模，通過多種形式積極發展高等教育”的方針，高校擴招步入正軌，促進了高等教育的快速發展。1999年，我國共有1 071所普通高等院校，共招生159.68萬人，比上一年增加51.32萬人。[11]在1999—2007年間，我國高校每年的擴招人數均保持在40萬以上，8年的平均年增長率達到23%。其中，1999年和2000年的擴招幅度竟高達47.4%和38.16%，其增長速度顯著高于當時國民經濟增長率不達8%的現實情況，高等教育與經濟發展明顯不匹配、不適應。此外，我國直接經由精英教育的傳統高校沖刺大眾化目標，而美國、日本、英國則分別是通過新建一批社區學院、短期大學、多科技術學院的方式實現大眾化。盡管我國選擇了與國外完全不同的急劇擴招的發展路徑，但這卻是歷史的產物，既受我國特殊的政治、經濟、文化背景的影響，也受社會發展現實的制約，是具有中國模式[12]的高等教育發展之路。

然而，高校擴招也伴隨著隱隱“陣痛”。優質高等教育資源分配不均、教學質量滑坡、課程結構滯后于市場需求變化等問題凸顯。為扭轉高等教育的“質量危機”，我國通過2003年啟動“高等學校教學質量與教學改革工程”、2004年啟動“985”工程、2007年頒布《教育部關于進一步深化本科教學改革全面提高教學質量的若干意見》等方式方法積極推進高等教育教學改革和質量評估。進入2008年，我國開始反思1999年高校擴招政策，認為過于急促，并開始在合理控制高等教育招生增長幅度和招生規模的基礎上著手優化高等教育結構，“規模、質量、結構、效益協調發展”成為高等教育煥發生命活力的必由之路，高等教育在擴招中逐步走向普及提高。

(五)內涵式發展期：以提高質量為核心(2012—)

隨著我國高等教育大眾化水平穩步提升，建設高等教育強國、促進高等教育現代化成為新的時代追求。2012年教育部《高等教育專題規劃》提出2020年“全面提高高等教育質量，建設高等教育強國”的戰略目標，黨的十八大報告也要求“提高高等教育質量”“推動高等教育內涵式發展”。可見，將傳統高等教育注重數量擴張的外延式發展方式，轉變為走以提高質量為核心的內涵式發展之路勢在必行。

黨的十八大后，高等教育圍繞“培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人”這一根本問題，以“雙一流”建設為抓手，開啟了全面深化改革之路，旨在全面促進高等教育質量提升。如高等教育探索創新了人才培養機制與培養模式，致力于培養與經濟社會需求相適應的高素質人才和多樣化人才;如積極調整與完善學科專業結構和院校布局，中西部地區高校數量、高職院校數量、地方高校數量明顯增加；如2015年國務院《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》正式發布，“加快建成一批世界一流大學和一流學科”成為提升高等教育綜合實力和國際競爭力的重要途徑。這些舉措的實施，有效滿足了我國產業結構轉型升級的現實需求，高等教育與經濟社會需求的匹配度明顯提升。

進入中國特色社會主義新時代，黨的十九大報告再次強調要“加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展”，而《統籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法(暫行)》、“雙一流”建設高校和建設學科名單、《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》等“雙一流”建設配套措施也先后出爐。2018年9月10日，全國教育大會提出“要提升教育服務經濟社會發展能力，調整優化高校區域布局、學科結構、專業設置”，2019年《中國教育現代化2035》也將“高等教育競爭力明顯提升”作為發展目標。可見，自2012年后，我國高等教育尤其注重以提高質量為核心的內涵式發展，并以“雙一流”建設為抓手，有力促進了高等教育由數的增長轉向質的提升，內涵式發展成為新時期高等教育發展的主旋律。

二、新中國成立70年中國高等教育的主要成就

新中國成立70年來，我國高等教育發展規模與發展速度實現超常規、跨越式發展，創造了從“精英化”到即將步入“普及化”的世界奇跡；高等教育質量不斷提高，改變了以往在西方發達國家后面“跟跑”的境遇，有的還出現了“并跑”甚至“彎道超車”的現象；超越“制度管理”的規限，注重發揮“價值先行”的引領作用，實現治理水平的穩步提升。

(一)從“精英化”到“普及化”：高等教育發展規模與速度創世界奇跡

自1962年美國著名教育社會學家馬丁·特羅教授提出“精英、大眾、普及”的教育發展三階段理論后，高等教育大眾化、普及化成為世界各國的目標追求，在我國也同樣充滿著“數字魅惑”。2010年，我國超越日本成為全球第二大經濟體，是世界經濟增長的最大貢獻者，這與我國人口紅利的釋放息息相關。然而，作為人口總量第一的發展中國家，建國初期我國卻面臨著經濟發展與體制改革縱橫交錯、互為因果的復雜格局與雙重任務，人口紅利的背后長期隱藏著不容忽視的“人口負擔”問題，人均資源占有量落后于世界平均水平的困厄始終存在。在教育資源總量整體不足、人均教育資源占比較低的現實背景下，高等教育大眾化、普及化異常艱難。

1949年建國初期，我國文盲率高于80%，高等教育毛入學率只有0.26%，[13]僅有“205所高等學校，1.6萬名專任教師，11.6萬名在校本專科生，629名在校研究生”。[6]6然而，國際視野下高等教育大眾化運動自20世紀60年代就開始在全球擴張，至1975年全球已有超過四分之一的國家進入了高等教育大眾化階段，[14]美國高等教育毛入學率早在1971年首次超過50%，而我國直至1978年毛入學率僅為1.55%，加快高等教育發展迫在眉睫。為此，我國在黨和政府的領導下積極發展高等教育事業，從立法、經費投入等方面推進高等教育建設，將高等教育發展擺到國家戰略性任務的高度，并將高等教育大眾化、普及化作為重要追求。如1998年《面向21世紀教育振興行動計劃》曾明確提出“2010年我國高等教育毛入學率要接近15%”，2017年教育部部長陳寶生也曾在十九大記者招待會上提出“到2020年基本普及高等教育”；又如我國將高等教育視為推動經濟社會發展、增強綜合國力的重要途徑，經費投入實現井噴式增長，僅2018年總投入高達12 013億元，[15]較之2008年增長了2.35倍。在國家系列政策的推動下，2002年我國高等教育毛入學率突破15%的目標，在大基數、底子薄的現實背景下僅耗時4年便完成了從精英化到大眾化的歷史性過渡，而美國、英國、德國、日本等發達國家則用了10-30年才完成這一壯舉。[16]“2014年，我國高等教育在校生規模達到3 559萬人，位居世界第一，毛入學率也高于全球平均水平”，[17]高速度、低成本、超常規成為我國高等教育大眾化的主要特征。需要特別說明的是，雖然我國高等教育“超常規發展”曾被學界(尤其是國外)認為是違反教育規律的，以致“高等教育悖論”甚囂塵上，但冷靜反思，我們認為這種“超常規發展”卻是應該的。其一，當時我國要盡快縮小與世界高等教育毛入學率平均水平的差距，尤其是與西方發達國家的巨大差距；其二，也是為了滿足當時我國拉動內需的現實需求。盡管“超常規發展”衍生了經費不足、師資短缺、辦學條件滯后、質量滑坡等諸多問題，但我國緊急采取了多渠道籌措高等教育經費；引進大量高校教師；擴大高校建筑面積，建設大學城，加強基礎設施設備建設；開展本科教育教學質量評估等系列舉措，而且促進了民辦高等教育發展，“超常規發展”中許多問題被逐步解決。

截至2018年，我國普通高等學校、高職(專科)院校和研究生培養單位分別有2 663所(含獨立學院265所)、1 418所和815個，專任教師167.28萬人，各種形式的高等教育在學總規模3 833萬人，高等教育毛入學率達到48.1%。[18]其中，高等教育在學規模、專任教師數量和毛入學率較新中國成立時分別增長330倍、104倍和185倍，高等教育即將進入普及化階段，人民群眾“上大學”的美好期冀得以實現。此外，我國高等學校校舍建筑面積達86 690.57萬平方米，由學校獨立使用的非學校產權建筑面積11 022.99萬平方米，普通高校生均占地面積58.66平方米，生均校舍建筑27.75平方米，生均教學科研儀器設備值為15 714.28元，[18]高等教育辦學條件較建國初期發生了翻天覆地的變化。

綜上可知，新中國成立70年來我國高等教育正逐步實現由“精英化”到即將“普及化”的質性轉變，規模和速度超常規、跨越式發展，不僅創造了“窮國辦大教育”的世界性奇跡，更在向“大國辦強教育”的目標邁進。

(二)從“跟跑”到“并跑”“彎道超車”：高等教育質量顯著提升

作為“后發外生型現代化國家”，我國現代高等教育制度在很大程度上可以說是“舶來品”。建國初期，我國以“蘇聯模式”為藍本；改革開放后，我國又開始仿照歐美模式發展高等教育，在相當長時期內處于“跟跑”地位。為破解對發達國家高等教育機械移植的困境，我國開始將建設中國特色的社會主義高等教育作為主要目標，通過走“扎根中國大地辦大學”的中國特色發展之路，逐步實現了與發達國家“各美其美，美人之美，美美與共，天下大同”的理想境界。

新中國成立以來，我國高等教育不僅注重量的增長，也注重質的提升。早在1953年高等教育部《穩步進行教育改革提高教學質量的決定》就指出全國高等教育必須貫徹“整頓鞏固、重點發展、提高質量、穩步前進”的方針，應“以提高教學質量為中心任務”。隨后，我國將“督導評估”作為推進高等學校教學質量和辦學水平提升的有力抓手。1983年，我國最先對重點學校進行評估，1987年開啟了高等學校評估試點工作。1990年，我國正式頒布《普通高等學校教育評估暫行規定》，并于1993年和1994年先后成立了北京高等學校教育質量評價中心和中國高等教育評估研究會。此外，1999年《高等教育法》也首次將“教學質量”寫進法律，明確規定“高等學校應當以培養人才為中心，開展教學、科學研究和社會服務，保證教育教學質量達到國家規定的標準。”同時，我國又通過啟動“211工程”“985工程”和“雙一流”建設等系列質量工程，直接促進了高等教育的質量提升。根據國際公認四大權威高校排行榜可知：2019年《泰晤士高等教育世界大學排名》顯示我國有13所高校進入世界前200名。其中，清華大學首次躍居亞洲第一；2020年QS世界大學排名顯示我國有12所高校進入世界百強，數量位居亞洲第一，僅次于美國(29所)和英國(18所)。其中，清華大學首次超越耶魯大學和哥倫比亞大學；2019年US News世界大學排名數據顯示，中國在全球1 250所知名大學中占比12.88%，161所高校榜上有名；2019年3月發布的ESI全球高校學科排名顯示我國大陸共有258所高校共計1 060個學科進入ESI排名全球1%。同時，我國高等學校科研水平也在穩步上升。如2017年《科學引文索引》(SCI)收錄中國論文36.12萬篇，連續九年排名世界第二，占世界份額18.6%；又如，2017年《社會科學引文索引》(SSCI)共收錄中國論文2.00萬篇，占世界論文總數的6.18%，位居世界第四，其中中國科研人員作為第一作者發表的論文占中國論文總數的71.68%；再如，高校是專利產出與發明的主力之一，截至2018年中國授權專利數量高達43.2萬件，位居世界第一，超出排名第二位的美國12萬余件，是日本專利數的2.5倍，是歐洲和韓國的4倍。

除此之外，在全球化背景下我國高等教育國際化卷入程度也不斷加深，“經歷了從簡單、線性的人員交往到多層次、多維度、多向、復雜的國際化實現形式”。[19]如留學人員國際化規模、質量和規格不斷提高；中外合作辦學或聯合培養日益增多；制度化、規范化的對外開放制度逐步形成。據教育部統計，1978—2018年我國各類出國留學人員累計達585.71萬人，[20]成為世界最大留學生輸出國，并有超過80%的留學生選擇畢業后回國就業，正由“人才流失國”逐漸轉變為“人才回流國”。而就來華留學人員而言，僅2018年就有來自196個國家和地區的49萬余名留學生在中國學習，87.19%的學生系自費，且生源結構和質量不斷優化。[21]“國際化”因其具有拉動經濟增長和提升學術能力的重要價值，成為我國高等教育新的增長點。總體來看，雖然當前我國高等教育質量仍滯后于美國、英國等發達國家，但卻高于世界平均水平和中高收入國家平均水平，部分高校、學科已經進入世界前列，有的還出現了與世界發達國家“并跑”甚至還有“彎道超車”的現象。

(三)從“制度規約”到“價值先行”：高等教育治理水平逐步提高

新中國成立初期，我國高等教育發展被納入國家統一管理規劃之中。毋庸置疑，在高等教育發展初期或較低層次的高等教育發展中，實施“制度管理”是促進高等教育規范化、制度化的有效手段。然而，由于嚴格的高等教育管理制度過于強調權力與服從，“制度”在實踐中已悄然演變為規訓高校、約束高校的工具，高校自身的學術權力和自由精神被弱化，制度管理的局限性逐步凸顯。為促進高等教育由形式的、初級的低層次、劃一性發展走向實質的、高水平的高質量、特色化發展，創新高等教育管理方式成為必需。為此，我國在“依法治教”的理念指導下，開始通過激發高等教育利益相關者的參與感、認同感、自主性和責任心來引導高等教育事業發展。其本質是強調基于共同價值認同的引領作用，通過“價值先行”來實現“行動突圍”，以此來消解實踐中“制度規約”的消極作用。

建國初期，受政治領域高度集中的計劃經濟體制的影響，我國高等教育被賦予了濃厚的行政色彩。1950年《關于高校領導關系的決定》明確規定全國高校由“中央人民政府教育部統一領導”，各類高校均由“政府”包攬。作為高校的唯一辦學主體，“政府”規定著稀缺教育資源的分配、專業設置、辦學規模、招生制度、教學內容等各項內容，而高校內部則采取校(院)長負責制。與此相適應，高等教育經費投入也實行政府“統收統支”的中央集權式單一投入體制，由國家統一管理高等教育的財政收入與支出，95%以上經費投入依靠政府撥款。作為毛入學率較低的“精英教育”，高等教育在1978年以前基本實行免費教育，且學生還能獲取一定生活、住宿、交通補貼。[22]改革開放后，為適應經濟體制轉軌和加快現代化建設的現實需求，單純依靠政府的國有化辦學體制日漸乏力。為此，我國開始轉變高等教育發展理念，將其納入“公共治理”的視野范圍，倡導高等教育利益相關者(如高等學校、社會、政府等)的多方參與和協同治理，并開始實行高等教育收費制度，積極拓展高等教育的經費投入渠道。如1989年《關于普通高等學校收取學雜費和住宿費的規定》決定對學生實行收取學雜費和住宿費的成本分擔和成本補償制度；2011年《國務院關于進一步加大財政教育投入的意見》提出“統一內外資企業和個人教育費附加制度”“從土地出讓收益中按比例計提教育資金”等要求；2014年《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權 完善高校內部治理結構的意見》提出“積極簡政放權，進一步落實和擴大高校辦學自主權”；2017年《中華人民共和國民辦教育促進法》提出“國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針”。在國家系列改革舉措的實施下，我國逐步形成了“政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與”的高等教育公共治理新格局，變以往“單一的政府投入”為“政府投入為主的多渠道投入”方式，而高校內部則實行黨委領導下的校長負責制。同時，近年來我國又開始積極推進高等教育的“管辦評”分離，理順了“中央與地方”及“政府、高校與社會”之間的責任與邊界，治理水平不斷提升。

由此可見，我國正不斷超越“制度規約”的消極作用，更加注重通過“價值先行”的改革措施引領高等教育可持續發展，治理體系和治理能力現代化程度明顯增強。

三、立足問題與前瞻未來

在70年巨變的史海中鉤沉，雖然我國高等教育已經取得了一系列新進展、新成效，但從時代變革與發展的角度來看仍存在諸多問題，且呈現出長短期問題并存、結構性和體制性問題交錯、國內外問題互聯的復雜形勢。如高等教育改革缺少頂層設計，存在“碎片化”現象；高校與市場、中小學校等內外部環境之間缺乏有效協作聯動機制；在一流人才、一流成果等方面與發達國家仍有較大差距；非均衡發展問題仍在，政府宏觀調控仍不足……因此，游走于歷史與現實、理論與實踐的經緯交織、互為表里之間，只有立足于我國高等教育發展的現實問題，結合新時代“辦人民滿意教育”和“雙一流”建設的新要求及國際高等教育發展的現狀與趨勢，以史為鑒、面向未來才能簡筆勾勒、潑墨渲染出新時代高等教育發展的新藍圖。

(一)優化頂層設計，樹立新時代高等教育發展新理念

高等教育是在社會發展需要催生下產生的一種特殊社會現象與社會建制，既受社會及其次級結構的制約，又助推社會的延續與發展。[23]作為社會大系統的有機組成部分，高等教育的改革與發展也是一項重大、龐雜的系統性工程，首先需要考慮的不是具體方案，而是理論設計。[24]因此，高等教育的治理不能只是局部化的、碎片化的修補，而應牢牢把握頂層設計的邏輯起點，以系統論的方法為指導，樹立“一盤棋”的全局意識，在系統分析高等教育環境的基礎上，明確高等教育的發展使命和任務要求，并基于使命與要求對高等教育的各方面、各層次和各要素進行通盤考慮、超前部署，制定出尊重國情、立足現實、適度超前、持續優化的行動框架，使高等教育能夠更加積極主動地應對教育變革及社會環境的快速變化。

黨的十九大報告明確提出“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。在社會主要矛盾發生變化的現實背景下，高等教育也被賦予了新的時代要求與發展使命。例如，我國高等教育已不再僅承擔著“支撐”經濟社會發展的基礎性作用，其“引領”科學研究、社會服務、文化傳承與創新等方面的作用愈發凸顯；由精英化逐步走向普及化，高等教育體量規模成倍增長，“高質量的普及化高等教育”成為新的目標追求；結構單一的高等學校已不能滿足學生“上好學”的現實需求，多元化、特色化辦學成為大勢所趨……面對正在發生深刻變化的世界形勢，高等教育只有面向新時代，把握時與勢、認識守與變，才能實現領跑新時代的宏偉目標。因此，高等教育的頂層設計要立足于新時代的歷史坐標，堅持以思想政治教育為先導，以人才培養為核心、以學科建設為龍頭、以科學研究為支撐、以隊伍建設為保障、以社會服務為宗旨，樹立創新、協調、綠色、開放、共享的新時代高等教育發展新理念，以新理念、新思想為指導深化高等教育綜合改革，實現高等教育與社會發展的良性互動。

(二)構建聯動機制，實施高等教育協同治理

在高等教育的治理實踐中，通常會受政府、高等學校、市場、教師等多元行動主體和多重制度邏輯的交互作用，部分利益相關者之間由于缺少有效的協作聯動機制往往會陷入迭繹無序的自由博弈之中，造成高等教育治理主體利益沖突與權責不清、治理力量分散與協調不暢及治理行為的偏差與謬誤。如政府對高校管理越位、錯位、缺位，行政權力凌駕于學術權力之上，學術失范與學術腐敗等現象此起彼伏。可見，高等教育治理是一項超越教育系統本身的復雜工程，與外部經濟社會環境及教育內部各要素之間深度耦合。因此，高等教育治理不能僅僅依靠單一主體，而應尋求多個利益相關者之間的協同治理，并建立與多元主體相配套的協同治理機制。

首先，要注重高等教育與政治、經濟、文化、社會、科技、人口等外部環境之間復雜而多樣的關聯方式，建立高等教育與外部環境之間有效銜接與互動的“內外聯動機制”，尤其要注意高等教育與市場、企業之間的關系，搭建高等教育人才培養與就業的橋梁。其次，要著眼高等教育的“上下聯動機制”，平衡中央與地方，政府、教育行政部門與高校之間的關系，明確權力與邊界，構建權責統一和責任倒查機制。同時，要打破中央對地方及政府、教育行政部門對高校的單向控制，尋求幾者之間的合作與協調，嚴防權力場域下高校“類行政機構”的異化傾向。最后，要著眼于教育系統內部各要素與高等教育之間的“點線面聯動機制”，以點帶線、以線促面，打通基礎教育、職業技術教育等與高等教育之間的鴻溝與界限，通過各子系統的有效銜接與深度合作為高等教育人才培養奠定基礎與輸入活力。如創新型人才的培養不是高等教育能一蹴而就的，基礎教育扮演的角色可能更加重要。只有通過建立內外、上下、點線面的全方位聯動機制，才能最終構建“橫向到邊、縱向到底”的立體化治理體系。

(三)深化改革創新，助推高等教育內涵式發展

雖然新中國成立70年來我國高等教育發展迅速，但不可否認的是在一流人才、一流成果等方面與西方發達國家仍有較大差距。如截至2018年，美國、英國、德國、日本累計分別有377人、130人、108人和28人獲得諾貝爾獎，其中日本自進入21世紀以來始終保持年均1個諾貝爾獎的常態優勢，而具有中國國籍的諾貝爾獎獲得者僅有2位；再如雖然我國當前高校國家科技成果三大獎獲獎數量、科技論文、科技專著占比處于全國70%的絕對優勢，[17]但一流成果仍明顯不足。其中，創新人才和創新團隊數量尤其難以滿足國家創新驅動發展的戰略需要。究其根本，這與我國歷史、制度、文化等體制內外的深層次原因息息相關。為破解高等教育發展的深層次矛盾與問題，迫切需要深化高等教育改革創新，從以往注重規模擴張和數量增長的傳統發展方式轉變為以有效開發高等教育本質屬性要求及其內部諸要素為驅動的內涵式發展。[25]

在我國進入深化綜合改革的關鍵階段和攻堅時期，我們認為高等教育的內涵式發展要堅持“以質量提升為目標、以創新驅動為動力、以結構優化為路徑、以特色發展為導向”的基本路線。首先，要樹立“質量立校”的意識，高等教育內涵式發展的本質是提高大學的辦學質量。[26]在堅持黨對高校全面領導和社會主義辦學總方向的根本前提下，用科學的教育質量觀扭轉高校重科研輕教學、重學科輕育人、重硬指標輕軟實力的現象，緊緊抓住“質量”這一永恒的話題，加快、加大、加強“雙一流”建設力度。其次，要通過“內引外聯”(向內引進長江學者、萬人計劃等高素質、創新人才，向外加強人才培養基地、重點學科、重點實驗室、工程研究中心的建設、交流與合作)；充分引入外部競爭，發揮“鯰魚效應”；開展“雙創”教育和STEAM教育等途徑激活科技創新的“神經末梢”。再者，要通過調整與完善學科專業結構和院校布局，實施產學研結合、政校企合作、高校與中小學捆綁式發展等“組合拳”，促進高等教育結構的優化與升級。最后，要繼續發揮特色學校、特色學科、特色項目、特色人才的杠桿作用，將“特色”建設作為內涵式發展新的增長點，力爭將“特色”轉化為“優勢”，通過特色化、差異化發展釋放高等教育活力。

(四)消解“政府悖論”，促進高等教育均衡發展

“政府悖論”源自新制度經濟學中的“諾斯悖論”，意指“國家的存在既是經濟增長的關鍵，又是人為經濟衰退的根源”。[27]不可否認，“政府”作為國家公共權力的代表，為實現整體利益的最大化有“抑制”高等教育自由發展之嫌，但其在高校發展中的重要作用也避免了高等教育的“無政府主義”和“制度真空”，對高等教育“抑制”和“促進”的雙重行為使“政府”陷入“悖論”。在社會呼喚高等教育“去行政化”的浪潮中，大學自治、學術自由為人們勾畫了理想的高等教育藍圖。但是，“去行政化”并不代表“不要行政”，“沒有強有力的政治制度，社會就會無力界定和實現共同利益”。[28]因此，高等教育辦學權力的“讓渡”并不意味著政府職能的“消解”，而是政府職能“轉變”的結果，政府對高等教育的“宏觀管理”作用仍不容忽視，因為“高等教育越卷入社會事務中越有必要用政治觀點來看待它。就像戰爭的意義太重大，不能完全交給將軍決定一樣，高教也相當重要，不能完全交給教授們決定”。[29]

在高等教育逐步普及的今天，人民群眾由希望“上大學”轉變為“上好大學”。然而，我國當前高等教育仍存在明顯的不均衡問題，嚴重影響了高等教育的健康發展及教育公平甚至社會公平。如以2019年137所“雙一流”建設高校為例，東部、西部、中部地區①占比分別為67.88%、18.98%和13.13%，東部地區“雙一流”高校顯著高于中西部地區；如我國當前高等教育人才培養與社會需求匹配度不夠，涉及人工智能、大數據、新材料等關鍵技術領域的人才培養及科學研究明顯滯后。因此，反觀當前我國高等教育發展的外圍空間與存在樣態，必須消解“政府悖論”對高等教育發展的消極影響，應在保障高校自主辦學、財產獨立等前提下，增強政府對高等教育的外部保障與調節作用，從宏觀上借助法制建設、督導評估、行政問責等手段統籌統整、指引規劃高等教育的發展方向，確保高等教育事業平衡、協調、可持續發展，避免陷入“政府包辦”與“自由辦學”非此即彼的極端境地。

實踐證明，新中國成立70年來我國高等教育在曲折中發展，既是一部飽含滄桑而日益清明的變革史，也是一部歷經艱辛卻執著前行的成就史，更是一部篤于學、善于思而勤于行的經驗史。總之，高等教育的發展要“淡化形式，注重實質”，[30]堅持立德樹人的必然要求與現實需要，立足時代場域關注發展遠景、立足國際視野著眼中國實踐、立足問題導向改善教育現實，立足傳統文化實現文化自強,[31]力爭為高等教育生態發展打好“中國底色”。

注釋：

①中部、東部和西部劃分標準為：中部地區包括湖北、湖南、安徽、山西、河南、江西6省；東部地區包括北京、黑龍江、吉林、遼寧、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、海南、廣東13省；西部地區包括四川、重慶、貴州、西藏、云南、陜西、廣西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內蒙古12省。