新中國成立以來職業教育定位及規模發展演進的回顧*

俞啟定

(北京師范大學 教育學部，北京 100875)

在國民教育體系中，基礎教育和普通高等教育作為主干，其層次分明，相互銜接，定位固化，除非遇到極特殊的情況，其發展規模基本上也是穩步遞進的。而職業教育自被納入國民教育體系起，雖然也有層次之分，但未能構成制度化的銜接，通常是以下一級普通教育的畢業生為基本生源，學業完成后以就業為主要走向，實際上處于主干教育的旁枝地位，必然受普通教育發展的支配性影響，或連帶共進，或此長彼消，同時還受社會經濟及生產發展轉型所導致的就業需求的強力導向，其定位與時俱進，其規模發展也往往頗有曲折。中華人民共和國成立70年來的職業教育也是如此，值得認真回顧和梳理。

一、改革開放前的職業教育歷經坎坷

職業教育成為國民教育體系的組成部分，始于清末制定的“癸卯學制”，當時稱為實業教育，宗旨是振興農工商各項實業，為富國裕民之本計，有初、中、高三級實業學堂，專業大類為農業、工業、商業及當時迫切需要發展的商船，均與實業領域相匹配。民國建立后，高等實業學堂改為專門學校(即專科)，專業類別除原來的4類外還有法政、醫學、藥學、美術、音樂、外國語等，強調以“養成專門人才為宗旨”，體系上已歸于高等教育而超越實業教育范疇。實業教育遂定位于中等層次以下，這一定位可以說一直延續到改革開放之前。

1922年新學制強調平民教育、生活教育，將實業教育改為職業教育，注重為民眾就業謀生計奠定基礎。南京國民政府時期頒布的《職業教育法》，規定其基本任務是“培養青年生活之知識與生產之技能”，體現了對職業教育定位由“國計”到“民生”的改變，二者當然并不對立，但視角不同，相應的舉措也各有側重。由于當時生產的技術含量和工藝水平都很有限，相應的就業層次不高，職業教育的實施重心自然也較低。1946年，國民政府管轄區域共有職業學校724所，學生13.7萬人，是民國時期的最高數，不及當時普通中學在校生數的十分之一，職業教育在整個教育事業中處于很低的發展水平。

(一)建國初期中等技術教育取代舊職業教育

1949年12月第一次全國教育工作會議確定了新中國成立后教育工作的基本方針，即以原有的新教育(即老解放區教育)的良好經驗為基礎，吸收舊教育某些有用的經驗，特別要借助蘇聯教育建設的先進經驗。然而舊教育中的職業教育體制是被否定的，因其為剝削階級培養合格勞動力，剝奪勞動人民接受完全教育的機會(一旦進入職業學校，就難以再升學了)，是資產階級“雙軌制”的集中體現。老解放區沒有職業教育這個類別，蘇聯也只是進行綜合技術教育。至于原職業教育所要解決的就業問題，隨著舊社會的完結、新社會的誕生，則是可以徹底消除的了。在共和國成立前夕舉行的中國人民政治協商會議上，代表的共識是新社會人民當家作主，根據國家需要，每個人都會有合適的工作崗位，人民生活也是有充分保障的，因此不存在從謀生出發的擇業、從業、立業等人事問題，需要努力的只是如何更好地端正工作態度、掌握勞動本領和提高業務技術。在這次會議通過的相當于憲法的《共同綱領》中，關于發展各級各類教育的規定使用“注重技術教育”的表述，舊的職業教育稱謂遂被取消。

建國之初的中等技術教育的實施機構來源于舊時的公、私立職業學校和從老解放區遷出的技術干部學校以及新建的中等技術學校。1952年3月政務院發布《關于整頓和發展中等技術教育的指示》，明確中等技術學校以改歸業務部門領導為原則，為此，學校應逐步地與適當地實現專業化與單一化。經過調整，每所學校都有特定的專業方向和實施領域，統稱為中等專業學校。中專屬于典型的行業辦學(教育行政部門負責宏觀管理和業務指導)，學生免繳學費，并享受人民助學金，畢業后原則上由主管業務部門統一分配工作。中等技術教育的另一類機構是技工學校。建國初，為了解決舊時遺留下來的 400萬失業工人的培訓轉崗就業問題，各地舉辦了各種技術培訓、補習班，遂成為辦技工學校的前身。隨著經濟的恢復和發展，生產部門急需補充技術工人，于是技工教育制度建立起來。1953年政務院決定由勞動部門對技工學校進行綜合管理。1954年 4月勞動部制定《技工學校暫行辦法(草案)》，規定技工學校按產業部門分別設置，學校按設定工種進行教學，“以培養四級技工為主”。技校學生享受人民助學金，其待遇比照中專學生標準支付。畢業生由其產業管理部門分配工作。1957年，全國有中專(未含中師)728所，在校生48.2萬人；有技校144所，在校生 6.7萬人。

中專與技校分別以培養中等專業干部和中級技術工人為目標，被錄取進中專和技校，也就意味著分別完成了招干和招工手續，這是當時計劃經濟及“統包統配”的勞動就業制度下的產物，學校及專業(工種)的設置、招生和畢業生分配都是高度計劃型的，難以充分顧及個人擇業和單位用人的具體需求和意愿。總的來看，中專的性質、辦學模式、學生待遇均與高等院校相似，只是低一個檔次而已。1952年高等教育部與教育部分別設立，中專(除中師外)劃歸高等教育行政部門管理。這些制度措施有力地保障了中專教育的地位和發展，但也造成中專辦學更多的是向高教靠攏，職業教育的意識和色彩淡薄。技校由勞動部門主管，行業乃至企業辦學，其就業意識和教學的職業崗位適應性都比較強。中專技校都是先定位后培養，學校教育本身對學生就業的影響不大，與一般意義上以就業為導向的職業教育仍有顯著區別。

(二)職業教育重新提及和興辦

新中國成立后，隨著社會秩序的全面恢復和經濟建設的大力開展，教育事業在黨和政府高度重視下也得到蓬勃發展，其速度之快是舊時無法相比的。

表1 1949年和1957年各類全日制學校在校生數對比 萬人

1949年初中與高中在校生的比例約為4∶1，1957年這個比例擴大為近6∶1。這意味著不能升學的畢業生比例大大提高，而且總人數的規模巨大，再加上更大數量的小學畢業生升不了學，致使社會影響面大增，特別是農村學校的畢業生出路更窄。國家對中專、技校的發展已盡了最大的努力，但畢竟起點過低，且歸口性的部門辦學也受自身需求和條件所限，難以全面擴展。要使不能升學的學生掌握一技之長以便就業，還必須開辟新的途徑。

1958年 3月，中共中央宣傳部長陸定一在南京召開的民辦農業中學座談會上號召動員群眾的力量辦各種職業中學，特別是創辦農業中學，這是自建國以來官方首次提倡職業教育。隨后在“大躍進”和人民公社化的高潮中，幾乎鄉鄉都辦了農校，辦學主體及形式多樣，招收本地小學畢業生和青年農民入學，兼學政治、文化和生產知識，開展農牧、林果、養殖以及農副產品加工等多類教學，教育與生產勞動密切結合。到1965年，全國有農業中學 5.4萬所，學生316.7萬人，學歷層次基本上都是初中程度。

度過“三年困難時期”之后，城市職業教育的發展也開始起步。1963年3月，中共中央在《關于討論試行全日制中小學工作條例草案和對當前中小學教育工作幾個問題的指示》中強調要認真貫徹普通教育與職業教育、技術教育并舉的方針。同年5月，教育部長楊秀峰在教育部和勞動部在京聯合召開的城市職業教育座談會上指出，在中等教育事業中要對普通教育與職業教育進行全面合理的安排；在職業教育中，要全面合理地安排培養技術人才與實施一般勞動就業訓練兩個方面；應把職業教育作為我國學制中的一個重要組成部分，“逐步建立起完備的職業教育體系”；有必要將現有的普通中學主要是初級中學調整一部分為實施勞動就業訓練的各類職業學校。10月，周恩來總理根據匯報，召集有關部委負責人討論中小學教育和職業教育問題，指出光有普通中小學教育而沒有職業教育是不行的，強調“職業教育十分重要，必須努力辦好”。[1]此后，各種職業學校發展很快，到1965年，全國有職業學校近7 300所，在校生54萬多人，絕大多數是初中程度學歷。

總的看，1958—1965年是我國職業教育的一個良好發展時期，原有的中專、技校有了進一步發展，1965年全國有中專1 265所(含中師 394所)，在校生54.7萬人(含中師15.5萬人)；有技校 400所，在校生18.3萬人。職業中學(包括農業中學)從無到有，發展到 61 626所，在校生 443.3萬人。三者已占到當時中學在校生總數的34.8%。在行政管理方面，通過逐步磨合與協調，1964年政府將技工學校的綜合管理工作由勞動部劃歸教育部(但地方勞動部門自辦的技校仍由勞動部門直接領導)，中專教育司由高教部劃歸教育部，并將職業教育司合并入內。此時已有建立職業和技術教育體系的端倪。這時的職業學校定位偏低——初中程度，實施一般勞動就業訓練性質，這固然符合當時實際需要，且體現職業教育促進就業的重要價值，但也為隨后而來的打擊埋下了伏筆。

(三)“文化大革命”對職業教育的摧殘

1966年“文化大革命”爆發后，“文革”前“十七年”的教育被定性為受“資產階級黑線專政”而遭否定，其主要原因之一是“歧視工農群眾、剝奪他們受完全教育的機會”，而不能與普通教育同樣升學的職業教育被批判為資產階級“雙軌制”教育體制的翻版。“文革”前期的社會大動亂，更使得學校教育基本上處于癱瘓狀態。據各省的綜合統計，“文革”前的中專至1971年已有45%以上的學校停辦，“文革”前的400所技校至1971年只剩下39所，城市職業學校則幾乎全部停辦。由于生產和經濟秩序被打亂，使得城鎮勞動就業無法正常開展，上山下鄉就成為緩解就業壓力的主要手段，除少數按政策允許留城就業或能自謀出路以外，中學畢業生一律上山下鄉，農村學生則回鄉參加勞動，在這種情況下，進行專門的職業教育也缺乏現實條件。

1970年以后高等學校陸續恢復招生，采取從工作兩年以上實踐經驗、文化程度相當于初中畢業的工農兵及知識青年中推薦錄取的辦法，中專和技校也采取類似大專院校錄取“工農兵學員”的招生辦法。到1976年，全國中專1 461所，比1965年增長68%；技校1 267所，是1965年的3.17倍。而在校生人數，中專為38.6萬人，比1965年還少 0.6萬人；技校為22.1萬人，僅是1965年的 1.8倍。學校規模大大縮小，顯然是因辦學條件不良所致。至于職業學校和農業學校，基本上已改為普通中小學。

“文革”后期中等教育特別是高中教育快速發展，也是為了延緩就業壓力以及盡量減少低齡的初中畢業生上山下鄉。到1976年，全國中學在校生5 836.5萬人，其中高中生1 483.6萬人，比1965年增加了10倍，而當時尚屬實施專業教育的大學、中專和技校學生總數只有125.5萬人，與中學在校生的比率為1∶46.5，與高中在校生的比率為1∶11.8。這意味著全國90%-95%以上的中學生在校期間未能受到職(專)業訓練。另一方面，技術人員和技工隊伍得不到正常補充，全民所有制工業系統中技術人員占職工總數的比重，由1965年的4.1%，下降為1975年的2.9%。1980年統計，全國9 600萬職工當中，受過系統專業教育的只有525萬人。可見“文革”造成的損害不僅是少培養了數百萬高、中級專門人才，更是讓勞動力素質全面下降的惡果影響到此后多年。

二、新時期職業教育異軍突起

1976年10月粉碎“四人幫”后，開始撥亂反正，各級各類教育逐步走向正軌。國民經濟的恢復和發展對各行各業專門人才的需求日見迫切。“文革”期間片面發展普通高中，造成中等教育結構嚴重失調，在畢業生不能直接升學而且普遍上山下鄉的情況下，矛盾尚能被掩蓋住。1977年底，高等學校招生考試恢復，隨后上山下鄉運動終止，絕大多數知青陸續返城，于是升學和就業的問題尖銳地凸顯出來。盡管教育部門盡力挖潛擴大招生，中專技校也通過高考招生，但最初兩屆高考的錄取率還不到5%，形成“千軍萬馬過獨木橋”的尷尬局面，使絕大部分人無緣升學又缺乏一技之長，對社會和個人都極其不利。長期以來，廣大農村一直發揮著儲備城鎮待業人員的“蓄水池”作用，“文革”結束后，特別是農村經濟體制改革導致生產勞動制度和方式的劇變，使有組織地安置城鎮人員到農村無論是主觀上還是客觀上都難以再行得通。這在共和國歷史上尚屬首次遇到的新問題，即城鎮必須自行開展全面的就業及再就業工程，農村也出現了不曾有過的就業、立業問題，以往的從業體制已無法維持下去，教育體制的改革也勢在必行。

(一)中等教育結構改革

1978年 4月，鄧小平同志在全國教育工作會議上強調“應該考慮各級各類教育發展的比例，特別是擴大農業中學、各種中等專業學校、技工學校的比例”，[2]率先提出了改革中等教育結構的問題。黨的十一屆三中全會以后，改革之風吹遍華夏大地。1980年10月，國務院批轉教育部、國家勞動總局《關于中等教育結構改革的報告》，強調改革中等教育的結構、發展職業技術教育是當前亟待解決的問題，指出“中等教育結構改革主要是改革高中階段的教育，應當實施普通教育和職業、技術教育并舉、全日制學校與半工半讀、業余學校并舉、國家辦學與業務部門、廠礦企業、人民公社辦學并舉的方針。”[3]

中等教育結構改革是改革開放后在教育領域的首項重大改革舉措(高考恢復應視為“文革”結束后的撥亂反正)，主要措施是將部分普通高中改建為職業高中，同時根據條件新建一些職業學校。中央和地方財政部門追加撥發職教補助費以支持興辦職業學校，1983年僅中央財政一次性下撥給教育部門辦理職業教育的補助費即達5 000萬元。職業學校再次從無到有，至1985年已發展到8 070所，在校生 229.6萬人，相當于當年中專、技校在校生人數之和的1.3倍。同年普通高中在校生 741.1萬人，比1978年的1 553.1萬人減少了一半多，中等教育結構嚴重失調的局面得到根本扭轉。

作為中等教育結構改革標志產生的職業高中，盡管具體的校名、辦學領域及方式有所差異，但其共同之處就是在原來普通中學基礎上建立起來的新型職業學校。傳統的中專技校屬于行業(企業)辦學，畢業生全部由辦學方分配工作，安置到相應的崗位，而職業高中隸屬于教育行政部門，畢業生不包分配，與用人單位雙向選擇，這可以說是職業高中與中專技校最突出的區別。不包分配使畢業生出路成為職業高中辦學的生命線，有出路才能設置相應專業，才能吸引生源，才能穩定教學，才能獲得經費投入。因為畢業生的出路既要取決于社會需求，也要取決于自身質量，職業高中的專業設置、培養目標和規格都是高度實用型的。于是，職業高中按照對應的職業乃至崗位需求來開發課程，開展教學，同時加強了與企業及社會各方的密切溝通合作，創造出各種新穎的辦學形式和教學模式，真正體現了就業導向的職業教育特色，成為探索其改革發展的先驅。

經歷了一個磨合過程后，中等專業學校和技工學校此時正式被納入職業技術教育體系。中專原本與高教的關系更密切一些，“文革”結束后多數中專招收高中畢業生(1981年超過85%)，其層次實際上與大專持平，相當一批中專陸續升格為大專，致使中專的性質一度含混不清。1980年全國中專教育工作會議上，有人提出中專和大專均屬高中后教育，可稱為不完全高等教育；有人提出中專和大專是同一層次不同規格，會議紀要指出“中專高年級與大學低年級交叉，是介乎高中與大學之間的一種學校”，意思都是要向高教靠攏。但是中專畢竟只能定位于中等教育層次，否則就不成其為中專了。1982年 8月，教育部將中等專業教育司改為職業技術教育司，綜合管理中專、職業學校和農業學校。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》指出發展職業技術教育要“發揮中等專業學校的骨干作用”，正式確定了中專在中等職教中的地位。此后中專招生逐步回歸到招收初中畢業生。技校與職業培訓均屬于勞動部門宏觀管理，故歸并到職教體系是自然之舉。到1985年，三類中等職業學校學生已占到高中階段學生總數的35.2%，中等教育結構漸趨合理。

(二)“大力發展職業技術教育”成為黨中央的方針

1985年5月發布的《中共中央關于教育體制改革的決定》，將調整中等教育結構、大力發展職業技術教育作為我國教育體制改革的一個重點。使用“職業技術教育”的概念，實際上是將新興的職業教育與一直沿用的技術教育合二為一。

《決定》立足于社會主義現代化建設的需要，指出：“社會主義現代化建設不僅需要高級科學技術專家，而且迫切需要千百萬受過良好職業技術教育的中、初級技術人員、管理人員、技工和其他受過良好職業培訓的城鄉勞動者。沒有這樣一支勞動技術大軍，先進的科學技術和先進的設備就不能成為現實的社會生產力。”

《決定》指出，職業技術教育是當前我國整個教育事業最薄弱的環節，其局面沒有打開的原因，“在于長期以來對就業者的政治、文化、技術缺乏應有的要求，在于歷史遺留的鄙薄職業技術教育的陳腐觀念根深蒂固”，為此一定要采取切實有效的措施，改變這種狀況，力爭職業技術教育有一個大的發展。當前應“以中等職業技術教育為重點，同時積極發展高等職業技術院校”。

《決定》提出建立職業教育體系的方針，即“從初級到高級，行業配套，結構合理，又能與普通教育相互溝通”，并將職業教育在國民教育體系中的定位歸于“分流”：青少年從中學階段開始分流，初中畢業生一部分升入普通高中，一部分接受高中階段的職業技術教育；高中畢業生一部分升入普通大學，一部分接受高等職業技術教育。凡是沒有升入普通高中、普通大學和職業技術學校的畢業生，可以經過短期職業技術培訓再實現就業。“分流”的定位力圖從機制上扭轉“千軍萬馬過獨木橋”的局面，使人才培養多元化和多途化。

《決定》提出發展職業教育的主要措施，一是更新觀念，要求樹立勞動就業必須有一定的政治、文化和技能準備的觀念；二是在改革教育體制的同時改革有關的勞動人事制度，實行“先培訓后就業”的原則和持證上崗的制度。今后各單位招工，必須首先從各種職業技術學校畢業生中優先錄取。一切從業人員，尤其是專業技術性較強行業的從業人員，都要像汽車司機那樣必須取得考核合格證書才能走上工作崗位。這些規定開辟了教育與就業良好對接的全新局面，抓住了職業教育得以開展的關鍵性配套措施。

1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》，是新時期指導我國職業教育創建和發展的綱領性文件，即使是30多年后的今天，回顧它的各項規定和舉措，仍然具有鮮明的現實意義。

(三)中等職業教育的發展高潮

20世紀80-90年代，中等職業教育保持著良好的發展勢頭，不僅體現為辦學規模的持續擴大，而且體現為占高中階段教育的比重(即所謂“職普比”)的不斷提升，這正是體現中等教育結構的要素。《中共中央關于教育體制改革的決定》首次將“職普比”作為工作目標，要求力爭在五年左右，使大多數地區的各類高中階段的職業技術學校招生數相當于普通高中的招生數。隨著中等職業學校招生人數逐年穩步上升和普通高中招生人數繼續下降，到1991年，全國中職學校的招生數首次超過普通高中，達到了預期目標。1991年10月《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》是建國以來中央政府首次專門針對職業教育發布的指導文件。該決定將發展職業技術教育定位為“實現社會主義現代化的一項具有戰略意義的基礎建設”。到1993年，高中階段招生的“職普比”達到最高峰值，為1.38 ∶1，亦即中等職校招生占整個高中階段招生總數的58.1%。1993年2月，中共中央、國務院印發了《中國教育改革和發展綱要》，要求到2000年，各類中等職業學校年招生數和在校生數占高中階段學生數的比例，全國平均保持在60%左右，普及高中階段教育的城市可以達到70%。在這種自上而下的樂觀預期以及諸多有利政策推動下，中等職業教育的規模繼續擴展，到1996年，高中階段在校生的“職普比”達到最高峰值，為1.31 ∶1，即中職在校生占高中階段總數的56.8%。但隨著普通高中招生數迅猛回升，超過中職招生增幅，導致職普比的下降。

表2 1985—1997年高中階段招生數量變化

(四)高等職業教育的構建

清末學制中曾有高等實業學堂的設置，民國建立后改為專科學校，無論是在行政管理、學制體系還是辦學理念上，專科都沒有歸屬職業教育的意念。直到20世紀80年代初，隨著中等職業教育的興起，在高等教育領域也產生了回應。由于經濟恢復和發展對人才的需求劇增，而當時普通高校畢業生數量有限，地方和基層的一般單位很難分配到大學畢業生。為了發掘潛力擴大高等教育，國家鼓勵地方投入，舉辦專科層次的高等學校，短期職業大學就是為補充地方所需人才尤其是應用型人才而產生的。以1980年建立的南京金陵職業大學為先，當時有13所短期職業大學被批準建立。短期職業大學都是地方舉辦，招收自費生，學制2至3年，畢業后不包分配，由用人單位擇優錄用，性質類似于職業高中，因此它的專業設置和教學內容同樣重視應用性、針對性及適應性，像金陵職業大學的園林綠化專業、廣州大學的酒店管理專業、天津職業大學的眼鏡專業、北京聯合大學的商品檢驗專業等，都是以往普通高校所沒有的。職業大學為地方培養了急需的應用人才，用人單位評價職業大學畢業生是“要得到，用得上，留得住”。到1985年，職業大學已發展到128所。

1995年10月，教育部《關于推動職業大學改革與建設的意見》指出，職業大學是我國高等教育的一種辦學形式，是高等職業教育的重要組成部分。職業大學直接面向地方經濟建設，面向基層，面向中小企業和鄉鎮企業，擔負為地方經濟建設和社會發展培養高級(部分中級)實用技術和管理人才的任務。該《意見》強調要密切圍繞培養應用型人才的特點，深化教學領域的改革，“要從職業分析入手，根據一定的職業崗位(群)所需的知識能力結構，并兼顧長遠需要”來確定培養目標和設置專業，教學要以能力培養為中心，這些也都是后來開展高等職業教育所沿襲的基本舉措。

職業大學和職業高中類似，也是新時期異軍突起的一種職業教育辦學類型。如果說職業高中的出現為中等職業教育打下了堅實的基礎，那么職業大學的出現就是高等職業教育的奠基者，二者都對中國職業教育發展作出了開拓性貢獻。職業高中與中專技校并列，成為中職三種類型之一，而職業大學由于先天基礎薄弱，且多是社會力量辦學，國家教育行政部門承認學歷的只是少數，導致社會認同度缺乏，其發展難度很大，高等職業教育體制尚需統籌構建。

在1996年6月全國職業教育工作會議上，李嵐清副總理在講話中指出，發展高等職業教育不能刮“新建”風，主要應利用現有教育資源。職業大學、高等專科學校和部分獨立設置的成人高校要通過改革、改組、改制措施，辦出高等職業教育特色，可以批準具備條件的中專進行高等職業教育，名稱逐步規范為“職業技術學院”，這就是被概括為“三改一補”的辦理高等職業教育的辦法。實際上，原來的專科學校大多數都已升格為本科，而職業大學具備高職辦學標準及條件的又不多，所以大多數高職院校是由中專升格或者與成人高校合并而成的。

(五)職業教育的法規建設

隨著職業教育的高速發展，僅靠即時性的政策措施來予以支撐已不能適應現實需要，相關法規的制定勢在必行。1985年《河北省發展職業教育暫行條例》是第一部由省級人民代表大會頒行的職業教育地方性法規，此后，全國多數省、自治區、直轄市都出臺了類似性質的規定。

1994年7月，《中華人民共和國勞動法》頒布，其中第8章為“職業培訓”，規定：“國家通過各種途徑，采取各種措施，發展職業培訓事業，開發勞動者的職業技能，提高勞動者素質，增強勞動者的就業能力和工作能力。”1995年3月，《中華人民共和國教育法》頒布，該法第19條規定“國家實行職業教育制度”，明確了“職業教育”的法定稱謂，要求“各級人民政府、有關行政部門以及企事業單位應當采取措施，發展并保證公民接受職業學校教育或者各種形式的職業培訓”。這樣就迫切需要有專門的職教法來落實二法的有關規定，全面具體地規范職教行為。

1996年5月15日，第8屆人大常委會第19次會議審議通過了《中華人民共和國職業教育法》，并于當年9月1日起正式施行。《職業教育法》明確了職業教育的法定范圍為“各級各類職業學校教育和各種形式的職業培訓”，職業教育的任務是“貫徹國家教育方針，對受教育者進行思想政治教育和職業道德教育，傳授職業知識，培養職業技能，進行職業指導，全面提高受教育者的素質”。建立職業教育體系的方針是“以初中后為重點的不同階段的教育分流，建立、健全職業學校教育與職業培訓并舉，并與其他教育相互溝通”。如當時的教育部職教司楊金土司長所言：“這部法律的頒布是社會認識職業教育達到一定高度的標志，也是我國職業教育發展到一定程度的結果。”[4]《職業教育法》的誕生標志著我國職業教育進入了有法可依、依法治教的新時期。

三、新世紀職業教育發展戰略地位的確立及面臨的新形勢

中國職業教育在改革開放的大潮中異軍突起，經過近20年的發展，已占有了后義務教育階段的“半壁江山”。但是從小學到中學到大學歷來是教育鏈上的主線，職業教育只是從主線伸出的旁枝，按《職業教育法》的定性，它是不同階段的(普通)教育的“分流”。然而就受教育者而言，在社會地位、待遇仍維持傳統格局時，其基本走向自然是追求在“主流”中的上進，接受職業教育的大多數人可以說是從“主流”被淘汰或自我淘汰而“分流”的。這種分流當然比過去“千軍萬馬擠獨木橋”要好，但只是從干流中分流出來，必然受干流流量控制，有此消彼長、此長彼消的關系。

當高等教育處于精英教育時期，高校招生規模有限，自然要控制高中規模，此時又處于人口增長高峰段的初中畢業生逐年俱增，從而為中等職業教育提供了良好的發展空間，一方面中職總體生源保證了較高的水平，且“職普比”在20世紀80年代到90年代前期得以持續擴大。另一方面中職招生占的比例過大，也就不是分流，而是奪取干流了。例如北京市中職招生一度占到高中階段招生的近70%，也就是說，北京的初中畢業生只有30%能夠進入普通高中，激烈的升學競爭由高考下移到中考。初中畢業生畢竟年齡較小，學習潛力未見得都充分發揮出來，考試成績波動的偶然性也大。分流過大，會剝奪許多本來有潛力的學生進大學學習的機會，這顯然是一個必須重視的社會問題。

(一)高校擴招對職業教育的影響

到了20世紀末，隨著社會經濟發展和人民生活水平的提高，特別是新生代獨生子女進入上大學的年齡，民眾接受高等教育的期盼飆升，從1999年起，高等學校大幅度擴大招生規模。全國普通高校招生，1998年為108萬人，2001年增加到268萬人，三年間擴大兩倍半。高校擴招導致普通高中必然隨之擴展，1998年招生359.2萬人，2001年招生557.9萬人，增加了55.2%，但仍趕不上高校擴招的速度，結果是高中升學率也大大提高。1990年高中畢業生升學率為27.3%，2000年達到73.2%。顯然，更多的初中畢業生選擇進普通高中就讀。

主流的擴張必然導致分流的萎縮，中等職業學校招生數隨之下降，從1998年的408.9萬人減少到2000年的333.4萬人，兩年間下降了19個百分點。①中職學生數量滑坡的同時，質量也大不如前。普通高中的擴招，錄取了原來只能進入中職的那部分較好的生源，中職于是降格以求。在很多地方，中職招生采取注冊(登記)入學的方式，已無錄取分數線可言。生源質量下降增加了中職教育教學的難度，甚至要用很大的精力來維持基本的教學秩序，又如何保證教學質量呢？

黨和國家領導人對發展職業教育的問題是有洞察的。1999年，江澤民總書記在第三次全國教育工作會議上的講話強調了職業教育在我國經濟和社會發展中的重要作用，指出“中等職業技術教育雖然有了發展，但總體來說，還剛剛開始做。各地各部門要狠狠抓它十年、二十年，必會大見成效”。2002年7月，全國職業教育工作會議在北京召開。朱镕基總理要求必須把職業教育擺在更加重要的位置，作為實施“科教興國”的大事來抓。通過這次會議發布的《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》，明確了“十五”期間職業教育改革和發展的目標，即為初、高中畢業生和城鄉新增勞動者、下崗失業人員、農村勞動者及其他社會成員提供多種形式、多種層次和職業學校教育和職業培訓。要建立起適應社會主義市場經濟體制，與市場需求和勞動就業緊密結合，結構合理、靈活開放、特色鮮明、自主發展的現代職業教育體系。要以中等職業教育為重點，保持和普通高中的比例大體相當，擴大高等職業教育的規模。

2002年起中等職業教育全面回升，在校生重新超過千萬，2003年接近歷史最高水平，2004年劇增13.6%，2005年又增加了近百萬人，達到1 600萬。中等職業教育在經歷了一時風雨洗禮后，又迎來了晴空。

表3 1998—2007年高中階段招生數量變化

與中職的曲折遭遇不同，高教的跨越式擴展則給高等職業教育迎來了大好的發展良機。按原國家教委、經貿委和勞動部1998年《關于實施職業教育法加快發展職業教育的若干意見》，國家每年新增的高校招生計劃指標，應主要用于發展高等職業學校教育。2000年初，國務院把設立高等職業技術教育院校的權力下放到省級人民政府，開始了職業技術學院數量和規模大發展時期。獨立設置的高職，2000年是184所，2001年是386所，一年就翻了1倍多；2003年增至908所，三年間擴大3.3倍。到2007年，獨立設置的高職院校有1 168所，普通專科高職招生283萬人，占到本專科招生總數的50.7%，在校生861萬人，占到本專科在校生的45.6%(本科是4個年級，而專科是3個年級)，成為名副其實的“半壁江山”，②全國90%以上的地市至少有一所高職院校。

(二)職業教育作為教育發展戰略重點地位的確立

2005年11月，國務院再次召開全國職業教育工作會議。溫家寶總理在會上指出：“大力發展職業教育，是推進我國工業化、現代化的迫切需要，是促進社會就業和解決‘三農’問題的重要途徑，也是完善現代國民教育體系的必然要求。”更加全面地概括了職業教育的重要作用。這次會議發布的《國務院關于大力發展職業教育的決定》，第一個大標題就是：“落實科學發展觀，把發展職業教育作為經濟社會發展的重要基礎和教育工作的戰略重點。”從教育整體發展戰略的高度確定職業教育發展的重點地位，這個定位在中國歷史上還是首次。2007年，胡錦濤總書記概括當前中國教育三大戰略要點：“普及和鞏固義務教育，大力發展職業教育，提高高等教育質量。”[5]其中只有職業教育是強調“發展”，意味著職業教育已不再有意無意被貶為教育領域的“配角”，而是實實在在地成為“三足鼎立”的一個基本支柱了。

新世紀對教育的定位也體現得更為務實。長期以來的觀念是將教育視為上層建筑，一直是與文化歸在一起構成文教事業，改革開放后更注重教育促進經濟建設的功能，強調科教興國，二者共同之處都是立足于國家經濟、文化事業的發展需要。自2007年黨的十七大報告開始，教育不再歸入文化建設的領域，而是置于“加快推進以改善民生為重點的社會建設”標題之下，體現了定位視角從“國計”到“民生”的轉變。③而黨和政府歷來強調“就業是民生之本”，職業教育也就順理成章地成為教育發展戰略的重中之重。

2006年起，我國初中畢業生人數增長越過頂點，開始下降，普通高中招生人數，自1993年以來首次有所減少，中職招生則保持每年近百萬人的增率。2007年提前3年實現了國務院《決定》要求中等職業教育招生規模達到800萬人、與普通高中招生規模大體相當的目標。2010年的統計數字是870.2萬，招生數達到頂峰。但是也要看到，這幾年中職的規模發展實際上主要借助初中畢業生升學率逐年提升，從2000年之前不到50%，到2010年的87.5%。由于中職大體上只能是招收高中未錄取的生源，也就意味著中職擴招生源基本上是以往升不了學的初中畢業生。2010年我國已經基本實現普及高中階段教育的戰略目標，中職只能與普通高中分享有限生源，而且競爭劣勢明顯，中職如何維持和發展？已成為教育界越來越關注的問題。

新世紀高等教育發展一直保持強勁態勢，實現了由精英型到大眾型的本質轉變，并正在迅速向普及型邁進，高等職業教育在其中發揮了顯著作用。繼省市級獲得自行開辦高職的權限后進一步開放了地市級的辦學權限，高職數量繼續增加。截止到2014年，全國獨立設置的高職1 327所，在校生1 006萬人，與2007年相比，學校數增加了13.6%，在校生數增加了17.0%。高職院校自歸屬國家職業教育行政部門統籌管理后，在辦出自身特色方面也大有提升，包括大力推進高職專業建設和課程開發，積極倡導中高職銜接的發展戰略，促進現代職業教育體系建設，打造出一大批各級各類的示范性高職院校，在培養社會需要的技術技能型人才方面創造了突出的成就，為高等職業教育擺脫低層次高等教育的成見，而成為高教領域不可替代的重要組成部分奠定了良好基礎。

(三)新時代職業教育發展的新篇章

自黨的十八大召開以來，職業教育的重要戰略地位得到黨和政府的高度重視和舉國上下的高度認同。2014年全國職業教育工作會議，習近平總書記作了重要指示：“職業教育是國民教育體系和人力資源開發的重要組成部分，是廣大青年打開通往成功成才大門的重要途徑，肩負著培養多樣化人才、傳承技術技能、促進就業創業的重要職責，必須高度重視、加快發展。”“要求各級黨委和政府要把加快發展現代職業教育擺在更加突出的位置，更好支持和幫助職業教育發展。”[6]國務院發布了《關于加快發展現代職業教育的決定》，要求堅持以立德樹人為根本，以服務發展為宗旨，以促進就業為導向，適應技術進步和生產方式變革以及社會公共服務的需要，培養數以億計的高素質勞動者和技術技能人才。從發展規模看，中職仍處于逐年削減的趨勢，2018年招生557萬人，比2014年減少10%；在校生1 555萬人，比2014年減少13%，職普比已跌破40%。高職則保持穩健增長，2018年招生368.8萬人，在校生數1 133.7萬人，比2014年增率分別為9.1%和12.6%，由于本科招生的增率更大，高職招生和在校生數占普通本專科的比率分別為46.6%和40.0%。

表4 2014—2018年全國職業學校校數、招生數和在校生數統計

2019年1月，國務院發布《國家職業教育改革實施方案》，指出：“職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位。”要求經過5-10年左右時間，實現職業教育由追求規模擴張向提高質量轉變，由參照普通教育辦學模式向企業社會參與、專業特色鮮明的類型教育轉變。這是對新時代職業教育性質及辦學特色的新的定位，具有深遠的理論意義和現實指導作用。在規模發展方面，該方案繼續要求保持高中階段職普比大體相當，并擴大中職的培養對象，“積極招收初高中畢業未升學學生、退役軍人、退役運動員、下崗職工、返鄉農民工等接受中等職業教育；服務鄉村振興戰略，為廣大農村培養以新型職業農民為主體的農村實用人才”。高職院校的任務主要是培養服務區域發展的高素質技術技能人才，使城鄉新增勞動力更多接受高等教育。2019年“兩會”政府工作報告提出要改革完善高職院校考試招生辦法，鼓勵更多應屆高中畢業生和退役軍人、下崗職工、農民工等報考，今年大規模擴招100萬人。這相當于過去5年高職招生達到的增量，比2018年擴招27.1%，因此拓展招生對象是必然之舉，教育部等6部門為此發布了《高職擴招專項工作實施方案》。高職教育不僅面臨空前的大規模發展，而且辦學也將顯著趨向多元化。中職也有同樣的拓展培養對象的任務，而且由于取消了中職學生升學的比例限制，也會導致辦學方向的調整，這將是新時代我國職業教育改革發展的重大機遇。

注釋：

①此時大批中專升格也是中職招生減少的一個原因，全國中專校數，2000年比1999年減少316所，2001年比2000年又減少386所。其中有并校撤校造成的，但基本趨向是升格，包括通過并校的升格。

②此時大多數本科院校也積極辦高職，如2003年有612所(占本科院校總數的95%)，但此后多有退出，重點大學基本停辦。

③黨的十七大和十八大報告都明確指出“就業是民生之本”，黨的十九大報告更是強調“就業是最大的民生”。