鄉村振興背景下農村治理困境與解決機制探究

孫玉濱

摘? ?要：面對新常態背景下的農村發展問題，黨中央提出了“鄉村振興”發展戰略。當前，農村治理面臨著基層農村領導人才缺乏、產業振興存在困難、“新形式主義”導致發展瓶頸、農村文化和生態問題突出、農業教育缺失等問題。面對這些問題，需要探索新的機制，發揮基層黨建領導作用，優化權責，加強監督，增加科技創新資金，注重協調與法治，建設法治鄉村、美麗鄉村。

關鍵詞：鄉村振興;農村治理;基層黨建;新農村建設

中圖分類號：C91? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.06.005

文章編號：1009-6922（2019）06-30-05

一、鄉村振興推動農村治理

2014年5月，習近平在河南考察時指出，中國經濟進入了“新常態”。經濟增長的新常態體現在：增長速度從高速增長轉為中高速增長，經濟結構不斷優化，要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。正是在這樣一個大背景下，針對我國農村問題，習近平總書記在黨的十九大報告中提出“鄉村振興”戰略，將其作為解決“三農”問題的重要實施戰略。通過實施產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，對農村的治理問題、領導問題、土地問題、生態環境問題、人才問題以及基礎設施建設等問題，提出了新思路、探索了新方案、提供了新指導;展開了對農村所有制關系、土地結構、黨組建設、分配制度等一系列的改革;落實了“鄉村精準扶貧”和《農村土地承包法》《土地管理法修正案（草案）》等政策、法律的配套與實施，助力農村改革。實施鄉村振興，堅持農業農村優先發展，是解決新時代背景下我國社會主要矛盾的必然要求，是實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢的關鍵一步。因此應抓住農村治理的“牛鼻子”，更好地推動鄉村振興。

二、農村治理存在的困境

鄉村振興戰略的實施，推動了農村治理的有序進行，但治理過程中亦出現了許多新的治理困境與難題。

（一）農村治理存在領導之憂

1.基層年輕干部任務重、負擔重，出現斷層?！吧厦媲Ц€，底下一根針”是基層農村干部工作狀態的生動體現。農村基層年輕干部面臨諸多農業農村發展問題、農村歷史遺留問題，還要經常參加各種農業巡查的臨時任務，投入“一眼望不到頭”的“填表格”“示效果”的任務中去。“24小時待命”“星期六保證不休息，星期日休息不保證”是農村基層年經干部工作的真實寫照。加上待遇差、責任大、家庭長期無法照顧，大批基層年輕干部不愿留在農村，紛紛通過考試、借調等方式“逃離”農村，出現基層年輕干部“斷層”的現象。

2.農村治理的領導存在素質之憂。農村治理的問題難、矛盾多、關系復雜，一些基層干部漠視甚至放棄使用合理、合法化的基層治理工具，逐漸走向了“狠人治村”的道路。根據相關的調查，“狠人治村”有兩層含義：一是“狠勁”治理，面對村里的釘子戶、個別戶先“哄”再“磨”，最后下狠勁，通過威脅、恐嚇、逼迫、恩威并施，以此壓服眾人，開展相關的農村建設工程等;二是“狠心”治理，完全漠視秩序與法規，以暴力的手段、蠻橫的方式治理農村，為己謀利，成為了像“張運球”這樣的村霸、惡霸，嚴重影響農村的安全與發展。不管是“狠勁”還是“狠心”，“狠人治村”嚴重影響了農村治理，農村治理呼喚高素質的基層干部。

3.農村基層的“微權力”缺乏規范，存在“微腐敗”。農村基層干部“微權力”量大面廣，對農村治理的分配政策、生產關系構成巨大威脅，出現了一些以權謀私、優親厚友等問題，衍生出了虛報材料、資金補助、項目幫扶等“微腐敗”現象?；鶎印拔嗔Α笔沟眯枰獛头龅娜巳簺]有享受到應有的保障，一些“微腐敗”造成“坐吃空餉”。

4.農村基層治理難度加大使基層干部心浮氣躁。隨著黨和國家機構改革的下沉，農村基層亦順應機構改革趨勢，許多農村基層干部從“一把手”轉向“二把手”，而許多“一把手”面臨更嚴峻的治理與發展難題。農村基層干部待遇低、晉升難的問題加劇，衍生出了隨遇而安、坐等退休的工作狀態。

（二）產業發展難以推進

1.農村土地存在歸屬困擾?！巴恋厥寝r村的命，是農村的根”，農村治理先要治理土地，但土地的歸屬與使用一直困擾著農村。國家工業化、城鎮化以及農村經濟社會的迅速發展，使土地承包的流轉速度加快，經營主體不斷涌現，土地改革缺乏相應保障。使用權限、流轉用途、宅基地審批等問題缺乏相應規范，“三權分置”以及《土地承包法》《土地管理法》缺乏相應配套落實，農村集體經濟的土地使用缺少具體安排。

2.產業振興的科技創新驅動不足。農村地區以傳統農作方式和小型機械化為主，缺乏大型農業機械;對農村產業發展的科研創新投入力度不夠，相關科研機構較少;產業振興的人才支撐力度較小，廣大農村地區產業發展與轉型缺乏技術人才支持，高校相關專業設置滯后;產業振興的資金投入不足，對農村地區產業科研補貼的資金投入不夠。

（三）“形式主義”困擾農村治理

1.過度留痕，違背初衷。形式主義潛伏在基層農村治理的各個方面，“處處留痕”體現在合影拍照、表格填寫、工作表面、會議表態、短信走訪等方面。痕跡化管理違背初衷，費時費力，基層干部不勝其煩，卻無奈地將之視為自證清白、自證努力、實現政績可視化的方式。

2.基層設施建設重形式，輕效率。農村治理與發展存在基礎設施建設規劃布局不合理、使用效率低下等問題，農村的文化廣場、健身設施、宣傳標語等建設不接地氣，出現了建設使用不合人意、建設拖延滯后、應付領導檢查等現象。

（四）鄉村生態問題突出

1.農村污水排放體系不健全，影響鄉村形象。農村人居環境整治是建設美麗鄉村的重要內容，農村污水治理是農村人居環境整治的重要方面。致使許多地區仍存在“污水靠蒸發”的現象，即使建有污水處理系統的農村也存在“重建輕管”甚至停運的現象。

2.廁所革命不好“革”，影響鄉村氣質。2017年中央推動“廁所革命”，許多農村告別旱廁，與此同時卻出現了廁所革命不徹底、不實用的問題，出現了新廁閑置、旱廁仍沿用的現象。農村廁所革命缺乏建設資金、缺配套設施、缺維修管護，出現了“門前干凈衛生，門后污穢橫流”的現象，嚴重影響了農村的“氣質”。

（五）鄉風民俗落后，農村教育缺失

“一喪緊三年，一婚窮十年”，在一些農村地區“紅白喜喪”存在大量陋習，婚喪嫁娶支出已經成為農民沉重的負擔，雖然人人反對、人人痛恨，卻又被裹挾，只能照辦。

與此同時，農村的教育問題也非常突出。城鄉教育資源發展與分配嚴重失衡，農村地區教育資源貧乏，農村人口需花費大量時間、精力、金錢去解決教育問題，更有甚者直接放棄子女教育問題，使得農村的教育缺口并沒有因為經濟的發展而彌合。

（六）基層政府過度干預

農村治理的主體本應是當地村民和村民自治組織，地方政府應起一個統籌規劃、指導支持的作用，然而在現實生活中，一些地方政府定位失準、角色走歪、過度干預，農村治理缺乏自主性，間接影響政策連續性，農村治理出現新形式主義，基層的創新活力和創業熱情大打折扣。

三、探索新機制，建設新農村

（一）人才是關鍵，發揮農村治理的人才優勢

1.權責匹配，化解沖突。針對農村治理任務重、責任大、關系復雜、權限不清、職權不明等問題，應根據權責一致、權責匹配的原則建立農村治理的權責清單。根據具體的清單條目，明確農村基層干部在權力清單制度下的權力邊界，建立農村治理的責任主體、責任事項和追責情形“三位一體”的責任關系，建立明晰的權、職、責體系。

2.提升基層干部待遇，提高基層治理隊伍素質。“要傾聽基層干部心聲，讓敢擔當、有作為的干部有干勁、有奔頭”，就要強化激勵機制，提高基層干部待遇。從物質方面來講，可以優化基層工作環境，提高基層干部工資水平，優化工資獎勵機制，增加基層晉升途徑等。從精神方面來講，增設相關榮譽獎勵，提升農村基層干部尤其是年輕干部的社會地位，通過創新基層干部待遇制度，讓青年干部有出路、有奔頭。

在提升農村基層干部待遇的同時，對農村基層干部的治理素質提出更高的要求。首先要響應國家“掃黑除惡”的口號，將村霸、惡霸以法治手段“掃除”干凈。其次針對部分農村基層干部素質低下等問題，應按照建設學習型公務員的要求，建立農村基層公務員的培訓、輪訓制度，提升干部能力。最后是針對“釘子戶”村民，要求農村基層干部強化自治、德治與法治相結合的管理途徑，引導村民尊法守法、崇善崇德。

3.重視基層黨建，發揮基層黨組織的領導作用。改革開放40年以來，我國農村已經從一個同質社會轉變為一個異質化社會，社會分化加強，社會流動加速，這給農村治理帶來了許多挑戰，農村治理更加困難、復雜。要突破農村治理困境，最重要的是發揮基層黨組織的引領作用，將黨的領導向基層下移，同時加強基層黨建，加大基層紀檢、審計等監管力度，通過基層黨建完善鄉村善治。

4.把“微權力”關進“制度的籠子”。針對基層的“微權力”導致的“微腐敗”，發揮基層黨務監督的同時，還應發揮上級政府、村民、社會的監督，將權力徹底關進“制度的籠子”。建立基層“對比—核查—公示”制度，將農村基層干部的貧困申報與村民實際情況進行對比，開展專業核查，對結果進行公示，接受“陽光監督”。

（二）科技創新驅動產業振興，科技成果助推農村治理

農村治理重在農村發展，農村發展需要產業振興，產業振興依托科技創新，科技創新反映人才、技術雙驅動。

1.人才驅動是關鍵。產業振興是鄉村振興戰略的基礎保證，而高素質人才是產業振興的“操作工”。引領現代農業的發展，需要大量農業科技人才，將其知識成果轉化成技術支持。綜合運用政策、機制，鼓勵社會各類人才看到鄉村希望、看到鄉村未來，使其從科研機構、大學院校走向農村，真正實現吸引人才到農村。

2.技術驅動是核心。在引進大量人才的同時，需將其知識轉化為技術，用在“刀刃上”。通過技術創新，尤其是科研院校的技術輸送，打通農業產業融合的鏈條，通過科技打通現代農業產業的各個環節、流程、體系之間的壁壘。通過大數據、信息化平臺的搭建，做好農資、農技、農人、農品、農需的“五農”化服務，全面推進“現代農業+”創新發展新業態。

（三）加大財政扶持，促使政策落地生根

鄉村振興戰略背景下，實施鄉村治理不僅要依靠勞動人民的辛勤勞動，還需要財政資金的支持。財政資金支持可分述如下：一是加大產業扶持資金的支持力度。產業振興需要科學技術的引用，需要高素質人才的引進，還需要加大科研投入，這一切都離不開財政資金的支持。二是加大基礎設施建設資金的支持力度。農村基礎設施是農村治理的基礎和保障，需加大資金投入到農村基礎設施、教育設施、文體設施建設。三是加大政策資金支持力度。面對“農村污水”“廁所革命”，在農村“自掏腰包”的情景下，還需要政策資金予以支持，以舒緩農村基層政策執行的壓力。實行“三金”支持，促使政策落地生根，助推農村治理。

（四）完善考核制度，驅逐形式主義

針對農村治理存在“表格多、會議多、舉手多”等諸多形式主義問題，要向“留虛痕病癥”開刀。首先要進一步完善考核方式，實行歸口管理，避免多頭重復考核。檢查工作以暗訪為主、明察為輔，不提前打招呼、不事先通知，切實改進工作機制，突出結果考核，輔之以過程考核，由考核痕跡變為考核干部“足跡”“實績”。其次是優化評價機制，引入第三方評價制度，增大民意調查，驅逐形式主義。

（五）簡政放權，使行政權力下沉

“領導常換，政策常變”，上級政府的“干預之手”時常影響農村治理。因此，上級政府應將行政權力下沉，僅扮演指導者、支持者的角色，將村民與自治組織定位為“主演”。這就要求將政府的“放管服”落實在農村，保持農村治理的政策連續性。

（六）優化市場，共建共贏

農村治理涉及了住房保障、生態建設、產業發展、流域治理等諸多方面，單單依靠政府和村民治理是遠遠不夠的，需要引入社會資本、市場投資，探索建立多元化資金籌措機制，如政府購買服務、與社會資本合作等方式，發揮政府投資的“撬動”作用。引導和鼓勵社會資本參與，提高資金使用效率，從而實現共建共贏。

（七）完善相關法律，推行依法治村

依法治村是依法治國在村一級自治組織的體現。針對農村治理的諸多問題，需要完善相關的法律法規，在尊法守法的同時，推動法律法規進一步落實，如進一步落實“三權分置”下的《土地承包法》和《土地管理法》，完善相關的配套政策。運用合法手段實現農村治理，防止亂用狠人、濫用狠招，引導村民尊法、學法、用法、守法，培育崇德向善的鄉風文明，推行依法治村。

（八）注重協調體系化操作

農村治理是基層治理的重要體現。治理工具的應用與治理策略的施展不應僅局限于一定的環境，而應根據不同的環境背景靈活施展，形成完整的、協調的、體系化的治理系統，如圖1所示。

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責任編輯：楊? ?靜