物業稅立法的必要性和可行性分析

文/劉瑤 首都經濟貿易大學法學院 北京 100070

1、物業稅與我國房地產稅收法律制度

稅收是國家行使職能并取得公共財政收入最主要的形式和來源。馬克思基本原理中關于稅收的思想認為“賦稅是政府機器的經濟基礎”、“國家存在的經濟體現就是捐稅”[1]。稅收同時也是社會主義市場經濟體制下國家對房地產進行宏觀調控的經濟手段之一，即“政府通過稅率、稅種的調整，介入房地產權益的分配以影響房地產業的經濟活動”[2]。在我國的稅收體系中，房地產稅是非常重要的組成部分。我國現行涉及房地產稅費的法律和規章十分復雜，所規定的稅種大體而言可以分為以下兩大類：第一大類為房地產開發企業所需要繳納的稅，包括營業稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、城市維護建設稅、房產稅、契稅、印花稅、企業所得稅、耕地占用稅，等等；第二大類為個人轉讓、受讓房地產所需要繳納的稅，包括個人轉讓房產的營業稅、個人轉讓房產的所得稅、契稅、印花稅、土地增值稅，等等。除此之外，根據房地產市場的需求變化，國家還會相應出臺一些政策予以適時的調整。

物業稅對國內而言已經不是一個嶄新的概念，但卻是一個還未“被寫進”法律的概念。2003年10月，黨的第十六屆中央委員會第三次全體會議通過了《關于完善市場經濟體制若干問題的決定》，其中明確提出“實施城鎮稅費建設改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅，相應取消有關稅費”。自此，物業稅成為了包括法學界在內的學術界所討論的熱門話題，但是相關的立法至今尚未出臺。“物業稅被認為是房地產調控的‘殺手锏’”[3]，會成為國家對房地產業進行宏觀調控的重要杠桿，亦會對整個房地產市場產生重大影響。而全面依法治國的基本方略要求國家的各項事業都有法可依，因此物業稅需要法律為其提供合法性的支撐。本文認為，對物業稅進行立法是具有必要性和可行性的。在開始具體的論述之前需要明確物業稅的概念。首先，盡管在不同的國家和地區擁有“財產稅”、“物業稅”、“不動產稅”、“地方稅”等諸多不同的稱謂，物業稅在本質上還是一種財產稅，即“就納稅人某一時點的所有財產課征的稅收”[4]。雖然理論上的課稅對象既包括不動產也包括其他種類的財產，但是主要是以不動產為主；其次，納稅主體不僅包括不動產的所有者，也包括承租人在內的不動產的占有者；再次，納稅主體需要每年繳納一定的稅款，并且稅值不固定，會隨著不動產市場價值的上下浮動而發生變化。綜上，本文討論的物業稅是指以土地、房屋等不動產為課稅對象向所有人或占有人于其保有環節根據當年房地產的市場評估價值征收的財產稅。

2、物業稅立法的必要性分析

我國貧富差距較大的現實與現行房地產稅種結構的不合理是將物業稅納入法律制度的原因所在。改革開放以來，經濟的飛速發展極大地改善了國民的生活質量，但是貧富差距的逐漸增大也成為了阻礙和諧社會構建的隱患。衡量貧富差距的指標有很多，由于“個人房產的情況不僅反映了個人財產在現階段的分布，也在一定程度上反映了房地產的持有者在以后相當長一段時間內的持續收入能力”[5]，房產擁有數量的多少以及市場價值的大小已然成為了衡量貧富差距的重要指標之一。從這一點入手，將個人所擁有的房產納入到房產稅的征收范圍內，通過調節個人的財富而非單純的貨幣收入在一定程度上調節整個社會財富的分配，進而縮小貧富差距、減輕兩極分化。這要求完善房地產稅種結構的設計安排，對納稅人在房地產的保有環節征稅，但這恰恰是現行房地產稅收法律制度的問題所在。

由于歷史文化背景、社會經濟發展程度與目標的不同，世界各國在房地產稅收法律制度的設計安排上存在著巨大的差異，若以征收稅款的范圍和環節的不同作為標準，可以將世界各國對房地產稅收的設置劃分為對房地產的保有征稅、對房地產的轉讓征稅以及對房地產的取得征稅三大類。若以此種劃分方法對我國現行的房地產稅收法律制度中的稅種進行歸類，結果如下：對房地產的保有征稅包括城鎮土地使用稅、房產稅以及耕地占用稅；對房地產的轉讓征稅包括營業稅、契稅、印花稅、土地增值稅、城市維護建設稅以及教育費附加；對房地產的取得征稅包括營業稅、印花稅、城市維護建設稅以及教育費附加。不難發現，我國房地產稅收法律制度在稅種結構上存在不合理之處，那就是保有環節的稅種明顯少于轉讓與取得環節的稅種。這一現象所造成的不利后果是顯而易見的：一方面，房地產“不賣不稅、不租不稅”[6]，保有的成本極低，使得炒房、囤房的現象頻繁出現，城市住房供不應求；另一方面，政府無法在房地產的保有環節參與增值的分配，所增長的財富只能由房地產的實際保有者獲得，這就進一步加大了貧富差距，形成惡性循環[6]。因此，應當對物業稅進行立法，將房地產的保有階段納入到房地產稅征收的范圍之內。

3、物業稅立法的可行性分析

《中華人民共和國憲法》第六條規定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”土地作為最基本的生產資料屬于國家和集體所有，這點是不會動搖的。《物權法》第四十七條規定：“城市的土地，屬于國家所有。法律規定屬于國家所有的農村和城市郊區的土地，屬于國家所有。”因而，部分學者認為“只有土地上的房屋產權歸業主所有；土地是借用70年，沒有產權。既然沒有產權，征物業稅在法理上說不通”[7]，因為反對開征物業稅。其實，土地公有制與物業稅的存在并不沖突。《城市房地產管理法》第三條規定：“國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度。”作為我國房地產法的基本原則之一，國有土地的有償使用改變了曾經長期實行的城鎮居民廉價租賃工作單位房屋居住、只有使用權而沒有房屋所有權的住房公有制，“實現了住房由國家所有向私人所有的轉變，城市居民住房來源和產權結構發生了重大變化”[3]。這樣就使得國家對房地產的保有環節進行稅款的征收具有了實際的意義。前文在對物業稅的概念進行界定的時候已經提及，物業稅的納稅主體不僅包括不動產的所有者，也包括承租人等不動產的占有者，相應地，“物業稅不應拘泥于以私有產權為前提這一傳統觀念，物業的占有權、支配權、使用權同樣也可以單獨作為物業稅課稅依據”[8]。因此，在不違背社會主義土地公有制的情況下，土地使用權作為一種獨立的財產權，也可以為物業稅的征收提供可行性的依據。更有學者認為，“在社會主義市場經濟條件下，存在有房地產市場，城市國有土地可以拍賣，這里拍賣（轉讓）的是一定時期的土地的使用權……在此期間內，實質上產權發生了變動，購買房屋的居民對房產（包括土地）具有所有權”[9]。雖然購買房屋的居民是否對土地享有完整的所有權仍是一個有待商榷的問題，但是并不會影響國家對土地的使用權征收物業稅。

綜上所述，對物業稅進行立法具有現實的必要性和可行性。但是，正如蘇力教授在研究市場經濟對立法的啟示時曾提出的那樣，“我們更應注意從市場經濟運作的角度考察立法，按照經濟學的原理指導立法司法和執法活動，使法律成為市場經濟運作的內在的、不可分割的組成部分”[10]。即便針對物業稅的立法具有現實的必要性和可行性，但是制度層面如何設計、具體條文如何表述等在實際操作過程中需要解決的問題必須建立在審慎思考和細致求證的基礎之上，充分響應習近平主席在黨的十九大報告中提出的“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”的號召，以科學的態度和方法在社會公眾的參與和監督之下依照法律的規定制定物業稅的相關制度，為我國社會主義市場經濟的穩健發展保駕護航。